第二章 我國長期照顧制度與法律關係
第一節 我國長期照顧制度之沿革
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第二章 我國長期照顧制度與法律關係
第一節 我國長期照顧制度之沿革
若欲檢視我國長照制度之起源，有學者認為最早可回溯至 1980 年老人福利 法之立法1。然而事實上，早在清領時期，即有「救濟院（或養濟院）」與「普濟 堂」之成立，前者係用以收容鰥寡孤獨之貧困無依者2；後者於中國清代舊例中，
原為養老及安撫流亡之場所，後來到了台灣，係擴大其功能亦兼收盲人、鰥寡孤 獨與痲瘋病患者，功能上實與救濟院並無太大差異3。而在日據時代，殖民政府整 頓社會救濟事業，頒布「台灣慈惠院規則」，將原有的救濟院、普濟堂等濟貧養 老機構整併或改組為「慈惠院」4。整體而言，這些機構設施似可謂為現代機構住 宿式服務之雛形。惟當時政府在施行這些政策的背後，大多僅將貧困孤老者視為 社會秩序問題。因此，所採行的政策理念，亦皆停留在消極的救助、救濟上，具 有強烈的社會控制色彩，而尚未出現「現代福利」之概念，亦未有「長照」之精 神。
台灣光復後，除了整頓日據時期所留下的救濟機構外，亦漸漸發展出屬於台 灣本土所需之社會政策；惟當時的政策走向大多極為殘補式且帶有濃厚的父權色 彩。1980 年老人福利法之立法，為我國首部以老人為對象而設之專法，將老人福 利視作其身為公民應有之權利，同時以各式機構福利措施之法制內容，成為我國 長照制度之序章。而後隨著行政院各部會推行多元的長照計畫，到 2007 年長照 十年計畫之出現與長照服務法之立法，以及長照十年計畫2.0 的推行，我國長照
1 劉金山，從長期照顧政策發展趨勢論人力培育規劃之方向，社區發展季刊，第 142 期，頁 305，
2013 年 6 月。
2 值得一提的是，對於救濟院中之院民，為證實其孤貧之身分，皆須印烙年貌腰牌，用以防弊，
並作為散給口糧驗明正身之依據。這種標籤化的手段，雖為確保院民得以獲得糧食而生存，然實 則已嚴重加深社會烙印的效果且有侵犯其人性尊嚴之疑慮，同時也呈現了當時整體的收容政策，
並未將院民視為權利主體作考量，或甚可謂極度欠缺「權利」之內涵，更難以稱之為「福利」。 然而，此問題亦延續至現代社會救助與人性尊嚴間的矛盾拉扯。陳燕禎，台灣社會福利發展－
日治時代社會福利機構的歷史探討，社區發展季刊，第109 期，頁 233，2005 年 3 月。
3 陳燕禎，同前註，頁 232-233。
4 依該台灣慈惠院規則之規定，慈惠院之收容對象主要為殘廢、癈疾、傷病、老衰、幼弱與寡婦 具貞潔者，並強調獨身不能自活且無受他人扶助者，可為救助。該規則同時包含醫療、教育、習 藝等相關辦法，針對死亡者亦發放祭葬費用。整體而言，仍然具有強烈的社會救助色彩。林萬億，
台灣的社會福利：歷史與制度的分析，五南圖書出版，二版一刷，頁221，2012 年 12 月。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
制度之建構亦漸趨完備。故本文以下將擬自光復初期開始至今之相關政策與規範，
檢視我國老人社會福利政策發展中關於長照制度建構之足跡。
第一項 從救濟院到老人福利法
台灣光復初期，因戰亂與政治因素，政府主要致力於接收並整頓日據時期所 留下的救濟機構，並於 1947 年成立社會處，同時為統一事權，簡化機構，將各 縣市之救濟機構加以合併或撤銷。然而，對於老人照顧之議題，仍係以消極收容 和貧民救濟服務為主，亦尚未出現專收老人照顧養護之機構，甚有學者認為整體 社會救濟事業之發展呈現倒退之情形5。直至1965 年「民生主義現階段社會政策」
之頒布，政府在三民主義民生主義思想之影響下，開始發展屬於台灣本土所需要 的社會政策。其中，針對原有的社會救濟政策，改善公私立救濟設施，並積極拓 展院外救濟6。惟整體而言，老人照顧之問題於此階段仍係在社會救濟思維的脈 絡下發展，且尚未獨立受到關注。
1980 年老人福利法、社會救助法與殘障福利法同時通過，稱為「福利三法」。 有別於過去以社會救濟之形式消極處理貧困老人之問題，老人福利法之通過，不 僅係為一以老人為權利主體而立的專法，同時也打破過去老人等於社會秩序問題 來源之刻板印象，轉而積極建構並保障老人身為公民的各種權利與福利。並透過 對於老人福利機構設置標準與評鑑機制的建立，確保老人福利機構提供福利措施 之品質。故本文以下將針對我國光復後之老人收容、服務機構等相關制度進行介 紹，並針對老人福利法之立法與1997 年、2007 年之重要修法，檢視相關的重要 規範，以窺探我國長照制度建構前的具體樣貌。
第一款 救濟院與社會救濟法
國民政府遷台之初，主要係依循 1943 年國民政府於中國所頒布之「社會救 濟法7」與1944 年行政院所公布施行之「臺灣省立救濟院組織規程8」辦理社會救
5 林萬億，同前註，頁 223。
6 此處所稱之院外救濟，係指對貧苦兒童、老人及其他貧民實施家庭補助，用以鼓勵貧苦人口回 到家庭的支持，避免大量貧苦人口入住救濟機構，造成國家及機構財政上之負擔。談益民，民生 主義現階段社會政策，中央文物供應社，頁37，1965 年 11 月。
7 該法已於 1980 年 6 月 14 日經總統令公布廢止。
8 該規程主要用以規範救濟院之組織架構與人員配置。
‧
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
沉浸於白色恐怖之氛圍，人民被嚴格禁止聚眾集會、罷工、罷課及遊行請願等行 動。在這樣的時空背景下，人民是否仍有勇氣依法向國家請求相關救濟，又或者 社會救濟法是否能夠有效發揮其功用抑或徒空有其名，恐仍有疑慮。整體而言，
如暫時排除當時政治時空背景之影響，就社會救濟法之規範而言，政府雖未明文 要求救濟機構所提供救濟措施之品質，亦未提及對於公立社會救濟機構之管理；
惟自上述條文觀之，似可見當時立法者開始意識到，縱然是對貧困老人消極地收 容安置，國家所提供給予人民之社會救濟措施仍應係屬於一種權利，並非單純消 極地施捨17，而為了健全這個權利之態樣，不僅開始針對救濟機構辦理評鑑，亦 要求主管機關視察、指導民間所辦理之救濟設施，如有不當，亦賦予主管機關懲 處之權力。換言之，於此時期，在法規範上已開始將收容安置視為貧困老人之權 利，縱雖未提及當此權利受侵害時得如何救濟，然立法者已試圖從社會救濟措施 之提供品質為出發，加以保護人民社會救濟之權利。
第二款 老人福利法 第一目 立法初期
早期老人福利法係以「宏揚敬老美德，安定老人生活，維護老人健康，增進 老人福利」為立法目的，並將老人定義為 70 歲以上者18。1980 年制定時，針對 老人照顧服務，僅規範扶養、療養、休養與服務四種老人福利機構19。其中，「扶 養機構」主要用以收容無他人扶養照顧之老人，延續著清領時期以來救濟院之精 神。在「療養機構」的部分，則以罹患長期慢性疾病或癱瘓之老人為對象，比扶 養機構更著重於醫療保健之服務20。而有關休養機構與服務機構的部分，由於較
17 1968 年 7 月起，政府亦鑒於救濟院之名稱不雅，恐帶有福利汙名之標籤作用，而將公私立之 救濟院一併更名為「仁愛之家」。此名稱不但沿用至今，更為現今提供老人長照服務的重要機構 之一。陳燕禎，同本章註2，頁 311。吳玉琴，台灣老人福利百年軌跡－老人福利政策及措施之 省思與展望，社區發展季刊，第133 期，頁 145，2011 年 3 月。
18 老人福利法第 3 條（1980 年 1 月 26 日公布之版本）：「本法所稱老人係指年滿七十歲以上之 人。」。
19 老人福利法第 7 條第 1 項（1980 年 1 月 26 日公布之版本）：「省（市）、縣（市）主管機關應 視需要設立並獎助私人設立左列各類老人福利機構：一、扶養機構：以留養無扶養義務之親屬或 扶養義務之親屬無扶養能力之老人為目的。二、療養機構：以療養罹患長期慢性疾病或癱瘓老人 為目的。三、休養機構：以舉辦老人休閒、康樂及聯誼活動為目的。四、服務機構：以提供老人 綜合性服務為目的。」。
20 郭明政、邱駿彥，福利服務與社會救助現況分析暨其法制整合之研究，行政院研究發展考核委
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
不屬本文所欲研究之範圍，故在此不多加以討論，合先敘明。
此外，當時為提升老人福利機構之服務品質，並保障入住者權益，針對老人 福利機構之設立程序與評鑑機制開始出現具體的規範。依老人福利法第7 條第 2 項21，內政部公布了「老人福利機構設立標準」，針對各類老人福利機構之設施與 人員配置等事項作初步規範。同時，亦要求創辦私立老人福利機構者，需申請當 地主管機關之許可22，並於許可通過後三個月內為財團法人登記23。而在評鑑的 部分，老人福利法雖明文要求主管機關對老人福利機構應予輔導、監督及評鑑24， 然其並未就評鑑之辦理方法與標準等事項授權訂定子法，僅於該法施行細則中，
要求主管機關應定期派員訪視老人福利機構25，導致實務上於1993 年以前，相關 之評鑑辦理仍停留在社會救助機構與仁愛之家業務績效考評之階段，並未與老人 福利法之施行同步改革。直到 1993 年開始，方以經政府許可立案之扶養及療養 機構為對象辦理評鑑26。
此時期老人福利措施之特徵，學者謝高橋認為，係過於以「機構化」作為解 決老人生活問題的主要方法，而未注意到家庭在老人生活中扮演著更重要的角色。
再者，當時老人福利法中的各項福利措施，不但缺少了社會支持的層面，整體而 言，仍係以「救助」老人作為政策的出發點，而過於偏重孤苦無依或親屬無扶養
再者，當時老人福利法中的各項福利措施，不但缺少了社會支持的層面，整體而 言，仍係以「救助」老人作為政策的出發點，而過於偏重孤苦無依或親屬無扶養