第五章 我國長期照顧公評人制度與獨立倡導服務
第二節 長期照顧公評人制度與獨立倡導服務之重新定位
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則是藉由高頻率的定期訪視，持續追蹤服務對象所受服務之狀態，並得直接觀察 該爭議事件過後，機構改善之成效與服務對象是否滿意等細節。
本文以為，為防堵服務使用者在長照服務關係中，因維護自身權益而遭受報 復等不當之對待，除了消極層面上法律應明文禁止此類行為外，亦應賦予強烈之 法律效果、連結評鑑考核之判斷等。同時，在長照公評人制度與獨立倡導服務規 劃上，亦應積極導入後續追蹤之機制，不但能確保爭議事件處理過後之成效，亦 得關注在該事件過後，服務使用者是否因此遭受不當對待的問題。
第二節 長期照顧公評人制度與獨立倡導服務之重新定位
我國於長照服務法立法討論時，部分草案雖有加入長照公評人制度之相關規 範，惟最終三讀通過之版本並未採納。又經檢視現行服務使用者權益保障途徑不 足之問題，基於服務使用者之特殊性、長照服務事項之多樣性，以及及時解決爭 議之必要性等因素，本文以為，實有建立我國長照公評人制度之必要。同時，為 更全面地健全服務使用者權益保障之途徑，現由老盟所推動之「獨立倡導實驗方 案」，似亦應一併列入重新思考其定位與相關規範之設計。據此，本文以下將參 考美國與蘇格蘭之立法與經驗，試圖勾勒我國長照公評人制度與獨立倡導服務再 建構之樣貌，以供未來立法與政策上發展之參考。
第一項 長期照顧公評人制度之建構藍圖
第一款 組織結構與人員資格
第一目 組織定位
長照公評人之組織架構，我國在尤美女委員所提出之長照服務法草案中，係 要求由中央主管機關聘任長照公評人，派駐於各地方政府而不受地方政府指揮監 督3，以確保長照公評人得獨立行使職權不受監察者指揮監督。而在美國老人法
3 長照服務法草案（尤美女委員提案版本）第 40 條第 1 項：「中央主管機關應聘任長照公評人，
派駐於各地方政府，獨立監察長照服務相關事項，不受地方政府指揮監督。」。
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中，則將成立長照公評人辦公室之權限下放各州政府，且對於各州執行長照公評 人計畫之形式賦予極大之彈性，除得由州政府老人事務相關之機關自行辦理外，
亦得委由其他非營利組織為之。如進一步以加州為例，加州政府係將長照公評人 辦公室設於加州老人部內，直接隸屬於加州老人部部長，並由該部長直接任命加 州長照公評人。然而，長照公評人之組織定位，究應直接隸屬於中央主管機關，
抑或參考美國之經驗，由地方政府各自辦理即可，實屬兩難。
具體而言，在美國之立法模式下，各州係得根據各地之社會發展、文化背景、
政策預算等因素考量，彈性的因地設立各州之長照公評人辦公室，並透過嚴謹的 利益衝突與迴避等相關規範鞏固長照公評人之獨立性。然而，考量長照公評人所 關注事項之範圍係不以服務使用者與長照服務機構間之問題為限，亦可能觸及服 務使用者向地方主管機關申請評估、給付時所生之爭議，縱然在利益衝突與迴避 之規範上有縝密的設計，如參考我國系爭草案之立法模式，由中央主管機關直接 聘任與派駐長照公評人，似可直接杜絕當服務使用者向長照公評人申訴與地方主 管機關間之爭議時，長照公評人有球員兼裁判之疑義。
故本文以為，為強化長照公評人獨立性與公正性之角色形塑，除了透過個別 人員利益衝突與迴避之資格審查外，在組織架構上似亦應考量長照公評人所職掌 之範圍與相關事務之範疇，而建立於一定公信力基礎之上，故對於長照公評人之 組織定位，似仍採取由中央主管機關聘任，並派駐各地方政府執行其職務，不受 地方政府指揮監督之立法模式較為妥適。換言之，由中央主管機關即衛福部設立 國家長照公評人中心，統籌與規劃全國長照公評人業務，並負責訓練長照公評人 等事宜，而後視各地服務人口比與業務需求，將長照公評人派任至各地方政府，
成立地方長照公評人辦公室。地方長照公評人辦公室與各地方政府間，既不受其 指揮監督、亦無組織從屬關係，以確保長照公評人於執行職務過程中，得不受地 方政府之阻礙。
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第二目 人員資格與訓練
依本文上述之見解，中央主管機關所聘任之長照公評人，係屬公務人員且兼 具有地方長照公評人辦公室首長之身分4；然若參照美國加州之經驗，為更全面 地將長照公評人服務落實於服務使用者、履行各地方長照公評人辦公室之業務與 長照公評人之職責，長照公評人係得另聘僱人員或招募志工，協助其執行相關之 職務。惟若進一步檢視長照公評人之身分資格等事項，為確保其為服務使用者處 理申訴問題等履行職務時，保有一定之專業性與獨立性，事前之資格審查與事後 之專業訓練皆不可或缺。
壹、資格審查
本文以為，長照公評人之資格審查大抵可區分為「專業能力」與「利益衝突」
審查二部分。前者係基於執行職務所需能力與專業背景之考量，或可參考美國之 經驗，要求長照公評人應至少具有長照領域相關之專業與經驗、熟稔相關立法與 政策，並兼具教育、倡導與團隊領導之能力等；後者則為確保執行職務時之公正 性，長照公評人除了與長照服務機構間不得有管理、投資、僱傭等關係外，亦不 得直接參與長照機構之立案審查與評鑑等程序，整體而言，係應獨立於服務使用 者、長照機構與地方主管機關之外而無利益衝突關係。此外，長照公評人於聘僱 人員或招募志工協助其職務時，亦應檢視有無上述利益衝突之問題。
貳、專業訓練
針對符合上述人員資格審查者，為更進一步健全執行長照公評人職務時所需 之實務能力，係應參與長照公評人之相關職前訓練，並於擔任長照公評人、受僱 人員或志工期間內定期接受在職訓練。在職前訓練的部分，可參考美國之訓練形 式與蘇格蘭獨立倡導服務相關之文件內容，由國家長照公評人中心主責規劃一定 時數之基礎訓練課程，課程內容則可涵蓋服務使用者身心發展之認識、相關規範
4 如該地方長照公評人辦公室有多位長照公評人時，係由中央主管機關指派其中一名長照公評人 擔任該辦公室之首長。
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與政策之介紹、權益保障與救濟之途徑、受理調查申訴之技巧等領域，並在完成 基礎訓練課程後，進入長照機構為一定時數之實務訓練，而後由國家長照公評人 中心進行總考核，考評基礎訓練課程與實務訓練之成果。此外，由於長照公評人 身負為服務使用者保障權益之角色，為配合長照政策之多元發展與相關法規之修 正變動，長照公評人、其辦公室之受僱人員與志工，於執行職務期間內係皆應定 期接受在職訓練，以確保其專業性得與時俱進。
第二款 職責義務與權限
我國長照服務法系爭草案對於長照公評人職責之規範，係僅限於監察長照服 務相關事項、依申請或依職權調查申訴以及定期提出制度改善之具體建議報告5。 而在美國長照公評人計畫中，則進一步延伸至主動訪視住民、協助其保護自身健 康、安全、福利與權利、告知住民取得長照服務之方法以及在政府機關前代表住 民利益，尋求行政、立法或其他救濟以保護住民之權利等。本文以為，長照公評 人之角色定位，不僅似應作為服務使用者個案救濟之正式管道，亦應當服務使用 者於申請或使用服務過程中，有任何政策或法律上之疑義時，提供其相關之諮詢 服務，並統整個案中所生之問題回饋於制度面之發展，以充分達成長照公評人作 為服務使用者權益保護者之任務。
此外，為了避免服務使用者或其他人因提出申訴、協助長照公評人調查或履 行其他法定職務，而因此遭受歧視、報復等不當之對待，我國亦得於長照公評人 制度之設計中，參考加州老人法之規範，加入類似吹哨者保護之規定。換言之，
長照機構、地方主管機關與其人員係不得因服務使用者、家屬、員工或其他人員 對長照公評人提出申訴或協助長照公評人履行其他法定義務，而予以歧視、報復、
解僱或其他不當之對待6。
5 詳可見長照服務法草案（尤美女委員提案版本）第 40 條第 1 項、第 3 項與第 5 項。
6 對此，我國於性別工作平等法中亦有類似之規定。性別工作平等法第 36 條：「雇主不得因受僱 者提出本法之申訴或協助他人申訴，而予以解僱、調職或其他不利之處分。」，如有違反者，依 該法第38 條係得對雇主處以罰鍰，並公布其姓名或名稱、負責人姓名，並限期令其改善；屆期 未改善者，應按次處罰。
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第一目 具有個案救濟性質之申訴調查與其配套措施
在長照公評人之職責中，最為重要者無非係調查、處理人民所提出之申訴。
服務使用者於申請或使用服務過程中，如權益遭受侵害，或可透過現行訴訟程序 與訴訟外紛爭解決機制尋求救濟；然而，正如同本文前述之分析，面對服務使用 者之特性、長照服務事項之多樣性與時間效度等問題，在處理因長照服務而生之 爭議時，似仍有賴一為服務使用者量身打造之個案救濟途徑。故本文以為，長照 公評人之功能，應不僅止於長照服務法系爭草案中作為受理申訴之窗口媒介，雖 有調查權限卻無法實質處理紛爭；而係應於受理申訴案件後，具有即時解決申訴
服務使用者於申請或使用服務過程中，如權益遭受侵害，或可透過現行訴訟程序 與訴訟外紛爭解決機制尋求救濟；然而，正如同本文前述之分析，面對服務使用 者之特性、長照服務事項之多樣性與時間效度等問題，在處理因長照服務而生之 爭議時，似仍有賴一為服務使用者量身打造之個案救濟途徑。故本文以為，長照 公評人之功能，應不僅止於長照服務法系爭草案中作為受理申訴之窗口媒介，雖 有調查權限卻無法實質處理紛爭；而係應於受理申訴案件後，具有即時解決申訴