長照公評人與獨立倡導人之交錯與縱橫

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他住民白天分開活動、晚上亦因各自的健康狀況漸漸不再交流。Lucy 從上述資 訊中得知，John 過去希望與他人共享房間，而從他現在的狀態與行為看來，推測 他現在應該也是希望如此。因此，其向機構B 的工作人員轉達，並詢問是否有可 能試著讓 John 搬到多人房；而工作人員也承諾如果多人房有空位的話將會盡快 安排。在這段過渡期間中，Lucy 將會持續為 John 提供倡導服務，並於 John 換房 後持續追蹤其狀態。

第四節 長照公評人與獨立倡導人之交錯與縱橫

我國在長照服務法第 46 條規範內容過於空泛的情況下，系爭草案雖曾提出 長照公評人制度之建構，賦予其公權力而連結紛爭解決機制，試圖為所有服務使 用者把關權利；然而，縱先不論系爭草案最終未被採納之遺憾，在長照公評人制 度的法規範設計與密度上，其實仍有許多不足之處。同樣地，現行實務上雖有老 盟所推動的獨立倡導實驗方案，試圖為養護機構內之特定住民而發聲；惟現況中 以第三部門運作之獨立倡導服務，礙於資源限制與公權力色彩的缺乏，僅得藉由 地方主管機關之協助，與機構建立合作關係，較被動地接觸機構所推薦之倡導對 象。不得不承認的是，不論是長照公評人或獨立倡導人制度，對我國相關法律與 政策層面而言，係皆屬相當陌生之領域，故似仍有賴比較並參考其他國家之經驗，

找出最適於我國之樣貌。

第一項 美國長照公評人調查申訴之配套機制與住民資料保障

美國長照公評人計畫雖將主要服務對象鎖定為長照機構內之住民，然其所關 注之事項，小至住民的生活事物，大到協助住民維護權益等。面對不同的申訴案 件，視其爭議性質而尋求不同程度的解決方法，如以住民、長照公評人與長照機 構間之照顧計畫會議調整住民所受之服務內容與品質；又或當住民權利明顯遭受 侵害時，協助其尋求法律救濟途徑等。在處理申訴之過程中，長照公評人計畫確 定規則係明文保障住民之程序參與，要求長照公評人應親自與住民共同討論解決 方案，並應確保住民享有一定之隱私；反觀我國系爭草案中，僅授予長照公評人 將案件移送至長審會調解之方法，而未慮及並非所有申訴案件皆須以調解加以解

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決，亦未將住民對於解決方案之想法列入考量，法規範設計上實欠缺爭議處理之 彈性。

同時，有關調查申訴之配套機制，美國老人法在賦予各州彈性選擇執行長照 公評人計畫方法之情況下，考量並非所有實際執行長照公評人職務者皆具有公務 員身分，故明文要求各州政府建立長照公評人辦公室代理人秘密且未受阻礙進入 長照機構之相關程序。加州老人法則進一步在調查申訴、觀察住民與機構狀況等 目的範圍內，由長照公評人進行裁量，賦予其辦公室代理人在無人陪同且未受阻 饒之情況下進入長照機構之權力。又在住民個人資料的接近使用上，有別於我國 系爭草案僅規定長照公評人有調閱相關文件之權限，美國老人法除了將住民之相 關資料細緻化分類外，亦對各類資料之接近使用有不同的規範密度，強調當事人 同意之取得，並考量住民在不同身心狀態、失能程度與監護人有無下，應如何有 效取得之。而面對長照公評人無法自力解決之案件，亦在遵守相關資訊公開程序 的前提下，賦予其將案件通報其他單位處置之權力。此外，值得注意的是，加州 老人法中吹哨者保護之設計，除了得避免任何人包含住民在協助長照公評人調查 申訴之過程中，遭受不當的歧視、懲戒或報復性的對待外，亦得使長照公評人在 申訴處理過程中更加順利，早日解決案件爭議，實屬重要之配套規範之一。

第二項 SIAA 非指導式倡導指引之借鏡

SIAA 所推動之獨立倡導服務，其服務對象雖未設限地廣及所有人，亦未以 是否使用長照服務作為界線，然其在「獨立倡導原則與標準」以及「獨立倡導實 務守則」中，所提出的各項標準與指引，係可作為我國老盟所推動獨立倡導實驗 方案之重要參考。值得注意的是，由於我國不論是長照服務使用者，亦或居住於 老人福利機構中之受照顧者，在身心健康狀態隨著年齡下降之影響下，往往較無 法清楚表達或甚至缺乏自我表達之能力。面對這些於爭議發生時而無法為自己發 聲、亦無法自我表達者，不論是長照公評人或獨立倡導人，應如何透過相關之途 徑得知服務對象之真意而維護其權益？本文以為，SIAA 所提出之「非指導式倡 導指引」，似即可作為制度設計與實務發展之借鏡。據此，在非指導式倡導指引 中即強調，獨立倡導人可透過觀察此類倡導對象如何與他人互動與其所處之環境，

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並在不受他人主觀意見之影響下，透過與倡導對象重要他人之對話，分析了解倡 導對象過去之願望與想法，而後根據倡導對象之最佳利益與喜好，為其找出最妥 適之解決方案。

然而，遺憾的是，在SIAA 所提出之相關文件中，並未清楚交代倡導團體與 各機構間之關係。我國現行實務中之獨立倡導服務，係以倡導團體與機構間建立 合作關係作為運作之前提，在欠缺公權力介入與法規範拘束之情況下，如當獨立 倡導人欲進入機構內訪視服務對象而遭機構拒絕時，倡導對象得如何應對？又或 在此合作關係下，獨立倡導人如何在為倡導對象發現真實、維護其權益以及避免 破壞倡導團體與機構間合作關係之兩端間取得衡平，並維持其第三方之獨立性，

恐皆仍有待觀察。

第三項 長照公評人與獨立倡導人之比較

長照公評人與獨立倡導人之本質，係皆為協助無法為自己權益發聲者而發聲。

長照公評人以帶有公權力色彩的角色，受理服務使用者對於長照機構或地方主管 機關等之申訴，並在相關法律的授權下，獲得進入機構、檢閱相關資料之調查權 限，而後藉由服務使用者、長照公評人與機構間之三方會議或利用相關救濟途徑 將爭議案件移送其他單位解決該申訴案件。同時，定期彙整個案申訴案件，將個 案問題延伸至制度層面思考，提出制度改善之具體建議。獨立倡導人則是透過非 營利組織所培訓之志工，定期訪視倡導對象，以倡導對象之願望與需求為導向，

提供相關資訊，鼓勵並協助倡導對象為自己發聲，或為無法自我表達者，以其喜 好與利益為考量而維護其權益。惟如進一步細觀此二者之各個面向，似仍有許多 值得思考之處。

第一款 關注事項應不限於服務使用者與長照機構間

首先，長照公評人與獨立倡導人為服務對象所關注之事項，前者在我國系爭 草案中雖係以權利事項與照顧品質為主，然美國長照公評人計畫則兼具生活品質 之層面；後者則係以服務品質、生活品質為主，亦有涉及權利事項者，整體而言，

在事項性質上並無太大差異。惟若以關注事項所涉及之事務主體加以分析，長照

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公評人所受理之申訴係包含服務使用者對於地方主管機關或機構外之事項；獨立 倡導人所關注的範圍則較侷限於倡導對象與機構之間。面對此事務主體間之差異，

本文以為，由於長照制度中之主體，並非僅止於服務使用者與長照機構，主管機 關乃至於國家係亦扮演著引導整體制度走向之重要角色。同時，在使用長照服務 時，服務使用者亦須面對向國家申請給付等之事宜。面對長照機構提供不佳之服 務品質即已無法為自己權益而發聲者，在面對國家這個兼具資源與權力於一身而 更龐大的主體時，似反而更需要獨立公正第三方之協助。

第二款 如何避免服務使用者遭受報復為重要議題

再者，長照公評人與獨立倡導人之組織隸屬以及二者各自所形成之監督方法，

恐將影響著申訴與倡導服務之成效以及服務使用者與倡導對象於申訴或倡導後 的生活。長照公評人為一法所明定之職務，由中央、地方主管機關或委託非營利 組織而設立，不論是由長照公評人本人親自為之，或如美國部分地區以長照公評 人辦公室代理人或志工等模式加以運作，在處理申訴過程中係皆經法律所授權而 有具強制力之調查權，亦即進入長照機構與調閱住民資料等權限。然而，不得不 正視的問題是，當服務使用者透過長照公評人此具有公權力色彩之第三方介入處 理其與長照機構或其他單位間之問題，如何有效避免服務使用者因此遭受歧視或 報復則成為一重要之課題。對此，在加州老人法中即有類似吹哨者保護之規範。

相較於長照公評人制度以法律直接禁止長照機構或其他單位之報復等行為，

由於獨立倡導服務，以我國為例，係建立於倡導團體與長照機構之合作關係基礎 上，處理倡導議題之方法亦傾向於與長照機構進行討論而加以解決。相對於服務 使用者直接向長照公評人進行申訴，如服務使用者轉向身為合作夥伴之獨立倡導 人而為之，對長照機構而言，似較能接受在與服務使用者、獨立倡導人間之對等 關係中解決問題，而非如長照公評人帶有上對下之拘束。同時，由於倡導服務往 往不因單一倡導議題之結束而結案，獨立倡導人亦可藉由對倡導對象之後續追蹤，

觀察倡導對象是否因此遭受不當之對待。

觀察倡導對象是否因此遭受不當之對待。