第二章 我國長期照顧制度與法律關係
第二節 我國長期照顧制度之內容
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長照制度扮演著承先啟後的角色，毋寧是我國長照政策發展中之重要里程碑。而 長照十年計畫2.0 的開始，則是在長照十年計畫的基礎上，更一步深耕我國長照 制度之建構。有關長照十年計畫、長照十年計畫2.0 與長照服務法的內容與現況，
將於以下章節做更進一步介紹。
第二節 我國長期照顧制度之內容
自我國長照制度之發展脈絡觀之，現行長照制度之建構，主要係仰賴政策層 面之長照十年計畫與長照十年計畫 2.0，以及法制層面之長照服務法，故實有進 一步了解此三者實質內容之必要，以利後續釐清服務使用者、服務提供單位與政 府間之法律關係，並探討服務使用者權益保障之問題。因此，本文以下將針對長 照十年計畫、長照十年計畫2.0 與長照服務法，分別描述各計畫與法規所涉及之 服務原則、服務對象、服務項目及其特色。
第一項 長期照顧十年計畫 第一款 計畫內容
長照十年計畫之基本目標為「建構完整之我國長期照顧體系，保障身心功能 障礙者能獲得適切的服務，增進獨立生活能力，提升生活品質，以維持尊嚴與自 主。」，所服務之主要對象係日常生活功能受損而需要由他人提供照顧服務者，
包含：（一）65 歲以上之老人、（二）55 至 64 歲之山地原住民、（三）50 至 64 歲 之身心障礙者、（四）僅IADLs90失能且獨居之老人。給付型態則以實物給付為主，
現金給付為輔，並以補助失能者使用各項照顧服務措施為原則。補助內容依服務
90 ADLs（Activities of Daily Life）係發展最早且最常被使用之身體功能評估指標，其認為洗澡、
穿衣、上廁所、上下床或椅子、大小便功能、進食等是一個人日常生活必備的功能，若其中任何 一項功能發生障礙，即表示無法獨力生活而須依賴長期照顧。於長照十年計畫中包含之項目為：
進食、移位、如廁、洗澡、平地走動、穿脫衣褲鞋襪等6 項。又 IADLs（Instrumental Activities of Daily Life）相較於 ADLs 需要更高的技巧方能完成，包含打電話、外出行動、購物、洗衣服、準 備食物、理財等。這些活動除須在ADLs 功能正常的前提下始能獨立完成外，更需具備正常的認 知功能。於長照十年計畫中包含之項目為：上街購物、外出活動、食物烹調、家務維持、洗衣服 等5 項中有 3 項以上需協助者即為輕度失能。Katz S, Ford AB, Moskowitz RW, et al. Studies of illness in the aged: The index of ADLs. JAMA 1963; 185:914-9.；McDowell I and Newell C. Measuring Health: A Guide to Rating Scales and Questionnaires. New York: Oxford, 1987.；轉引自吳淑瓊、徐慧 娟、莊媖智、張明正，功能評估在估計台灣社區老人長期照護需要之應用，中華公共衛生雜誌，
第15 卷第 6 期，頁 535，1996 年 12 月。
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表2-1：長照十年計畫服務項目、補助對象與補助內容97
此外，為有效連結公、私部門服務提供單位與跨專業團隊合作的服務輸送體 系，強化個案的自主與選擇權，在長照十年計畫中，亦強調整合「長期照顧管理 制度」，由各縣市所設立之「長期照顧管理中心98（以下簡稱照管中心）」執行，
提供失能者及其家庭單一窗口整合性服務。同時，為滿足服務使用者之照顧需求，
並使服務提供品質與效率極大化，由具有社工、醫學、護理、職能治療等相關專 業背景之照顧管理專員（以下簡稱照管專員）扮演照顧需求者與照顧服務體系間 之橋梁99。具體而言，當照管中心收到長照服務之申請，由照管專員先對該個案 進行資格審查，若符合收案條件，則由照管專員進行家庭訪視，並透過ADLs 和 IADLs 等評估工具，對個案進行需求評估，倘評估結果為個案具備照顧需求性，
則依其失能程度核定補助額度，並擬定照顧計畫，為個案作服務連結。個案於接 受服務給付後，照管專員需持續追蹤個案狀況，監控服務提供品質，並於結案前，
對個案定期追蹤，每滿6 個月進行複評，以確保個案失能程度是否有所改變100。
第二款 待整合的服務品質問題
在服務品質與服務使用者權益保障的面向上，相較於老人福利機構與護理之 家各自擁有一套獨立的評鑑制度，與主管機關透過定型化契約調控之手段，長照 十年計畫中並未特別針對長照機構建立相關之評鑑機制，計畫整體走向仍以拓展 服務數量與種類為中心，而較少著眼於服務品質保障之層面，或甚而關注到服務 使用者之權益。由於當時各機構評鑑辦理之法源分散、標準不一，在長照十年計 畫推行過程中，政府也開始意識到長照機構之品質仍有待整合提升之問題，而提 出應發展各機構整合評鑑之基準、訂定共同基本要件之想法101。為推動整合型長 照機構之評鑑，行政院衛生署（現衛福部）於 2010 年完成「長期照護機構評鑑
97 表格來源：本文參照衛福部，我國長期照顧十年計畫摘要本整理製作。衛福部，同本章註 92，
頁3-4，2007 年 11 月。
98 我國長期照顧管理之推動係始於 1998 年「老人長期照護三年計畫」中各縣市所成立之「長期 照護管理示範中心」，試辦長照單一窗口制度，負責轄區內資源整合與轉介工作，並於2004 年起 改稱為「長期照護管理中心」，為長期照顧管理制度之發展，奠立了衛政與社政統整的基礎。黃 源協，長期照顧管理中心的團隊運作，長期照護雜誌，第11 期第 1 卷，頁 24，2007 年。
99 衛福部，同本章註 92，頁 4-5。
100 林谷燕，同本章註 85，頁 383-384。詳細流程圖可參閱衛福部，同前註，頁 6。
101 衛福部，同本章註 87，頁 10。
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整合建議方案（草案）」，並於隔年以草案內容為基礎，邀請相關部會代表，共同 整合評鑑流程、基準與計分方式等，期作為未來長照機構品質保障之依據，並於 同年起陸續辦理相關機構之整合型評鑑與試評作業等102。
第二項 長期照顧十年計畫 2.0
長照十年計畫雖針對服務提供有更系統性的規畫，並藉由照管中心作為單一 窗口，使服務需求者更易取得所需之服務。然而，該計畫推動後，亦遇到許多問 題與挑戰，如服務對象範圍待擴大103、照顧人力資源短缺、服務輸送體系散置等
104。據此，為提高長照服務之效能，解決長照十年計畫所面臨的問題，衛福部於 2017 年正式推動「長照十年計畫 2.0」，以建立優質、平價與普及的長照服務體 系、實現在地老化之精神、延伸前端初級預防功能，以及發展後端社區式支持服 務等內容為總目標105。服務對象除延續長照十年計畫外，擴及 50 歲以上輕度失 智症者、未滿50 歲失能身心障礙者、65 歲以上衰弱老人106及55 至 64 歲之失能 原住民，以期達到高齡社會健康照護政策生理、心理及社會面向「最適化」之內 涵107。服務項目除長照十年計畫所提供之8 項服務外，為因應多元需求，新增失 智症照顧服務、小規模多機能服務、社區（部落）照顧服務與家庭照顧者支持服 務等，並將服務體系向前延伸至疾病預防與健康促進，強化社區預防性照顧；向 後銜接至出院準備計畫，銜接在宅醫療、居家安寧等，發展全程照顧服務。同時，
特別針對健康及亞健康者，發展日間托老服務，以社區積極預防概念，由在地人 結合社區量能提供在地據點服務，發揮社區自助互助照顧功能108。
102 衛福部，同前註，頁 17-18。
103 計畫中服務對象的設定似為服務提供帶來侷限性，部分服務需求者如失智症者，亦具有迫切 的長照服務需求，然僅因不符合計畫內服務對象的條件，而被排除於長照服務的提供。詳見衛福 部，同本章註89，頁 41-42。
104 衛福部，同本章註 87，頁 8-15。
105 衛福部，同本章註 89，頁 48。
106 老年衰弱（frailty）之概念定義係指一個狀態，在該狀態下之老年人比正常老年人更易受到外 來壓力源（stressors）之影響，而導致後續不良健康結果之發生，例如死亡、入住機構、跌倒等。
長照2.0 計畫係以 SOF（Study of Osteoporotic Fractures）作為老年衰弱症之評估工具，由三個指 標所構成：體重減輕（Weight loss）、下肢功能（Lower extremity function）與降低精力（Reduced energy level）。而納入為服務對象之衰弱老人，係指無ADL 失能，但有 IADL 失能，且經 SOF 評 估三項指標中有一項以上者。衛福部，同本章註89，頁 59-62。
107 衛福部，同本章註 89，頁 48-51。
108 礙於本文篇幅，有關長照十年計畫 2.0 中各類服務項目之內容與補助，詳可見衛福部，同本
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此外，為促進各服務提供單位間之整合，使服務項目與時段更具彈性，增加 服務可接近性，長照十年計畫2.0 係推動「社區整體照顧服務體系」。藉由專案新 型計畫鼓勵資源豐沛區發展整合式服務模式，鼓勵資源不足地區發展在地長照服 務資源，維繫原住民族文化與地理特色等。具體策略係以培植 A 級－社區整合 型服務中心、擴充 B 級－複合型服務中心與廣布 C 級－巷弄長照站為原則，除 提供定點服務外，並由A 級單位整合銜接 B 級與 C 級之資源。同時，結合發展 小區域定時與定點之社區巡迴接送109，串連 A、B、C 級服務，提升社區服務網 絡功能110。
另一方面，在照顧管理制度之規劃上，雖承襲著長照十年計畫，由各地方政 府設立照管中心作為受理、媒合長照服務之單一窗口，然各地照管中心係大多為 任務編組，中心人力亦為臨時人員而非國家正式之公務人員。同時，隨著長照十 年計畫2.0 服務對象之擴大與照顧服務需求人數之成長，照管專員之平均服務個 案量遠超過原先之規劃111，以 2016 年為例，一名照管專員之平均服務案量係高 達505 人，此亦導致照管專員雖肩負自人民申請長照服務至後續複評之辦理與服 務品質監控，然礙於工作負荷量過大，大多僅能著力於評估需求與連結服務資源 之階段，無法做到完整性、密集式之服務對象管理模式112。面對照管中心之組織 規劃與照管專員服務負荷量過大等問題，衛福部於長照十年計畫2.0 中亦提出鼓
另一方面，在照顧管理制度之規劃上，雖承襲著長照十年計畫，由各地方政 府設立照管中心作為受理、媒合長照服務之單一窗口，然各地照管中心係大多為 任務編組，中心人力亦為臨時人員而非國家正式之公務人員。同時，隨著長照十 年計畫2.0 服務對象之擴大與照顧服務需求人數之成長，照管專員之平均服務個 案量遠超過原先之規劃111，以 2016 年為例，一名照管專員之平均服務案量係高 達505 人，此亦導致照管專員雖肩負自人民申請長照服務至後續複評之辦理與服 務品質監控，然礙於工作負荷量過大，大多僅能著力於評估需求與連結服務資源 之階段，無法做到完整性、密集式之服務對象管理模式112。面對照管中心之組織 規劃與照管專員服務負荷量過大等問題，衛福部於長照十年計畫2.0 中亦提出鼓