第二章 我國長期照顧制度與法律關係
第三節 長期照顧制度中之三面法律關係
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值得讚許。惟該章節內之規定是否能確實達到保護使用者權益之意旨，抑或有效 提供使用者發聲之管道，恐仍有待進一步之討論。故以下將先試圖分析長照服務 提供過程中之三面法律關係，以利後續探討服務使用者於權益遭受侵害時，救濟 途徑之選擇。
第三節 長期照顧制度中之三面法律關係 第一項 三面法律關係之主體
在釐清長照制度中之三面法律關係前，本文以為，由於三面法律關係所指涉 之主體為何以及該主體之特性，將影響後續誰有權利向誰請求相關權益救濟之問 題，同時亦左右各救濟途徑之選擇與其成效。故在分析三面法律關係之前，以下 將先針對三面法律關係中之主體進行說明。
第一款 給付主體
按我國憲法前言及第1 條明文揭示我國係為民有民治民享之民主共和國，國 家之存在應謀增進人民福利，憲法第 155 條亦規定：「國家為謀社會福利，應實 施社會保險制度。人民之老弱殘廢，無力生活，及受非常災害者，國家應予以適 當之扶助與救濟。」，又憲法增修條文第10 條第 8 項同時也要求國家應重視社會 救助、福利服務等社會福利工作135，此類與社會政策及社會立法直接或間接相關 之憲法規範，學者稱之為「社會憲法」136。大法官亦於司法院釋字第485 號解釋 中，將社會憲法之相關條文歸納為「社會國原則」，係為憲政國家理念下用以拘 束國家所有權力，並為政治共同生活秩序所應遵守的基本價值137。社會國原則係 明確揭示著追求社會正義與社會安全為國家目標及任務，為達此目標及任務之實 現，國家公權力負有積極作為之義務138。據此，我國政府亦在社會國原則的精神
135 憲法增修條文第 10 條第 8 項：「國家應重視社會救助、福利服務、國民就業、社會保險及醫 療保健等社會福利工作，對於社會救助和國民就業等救濟性支出應優先編列。」。
136 郭明政，社會憲法：社會安全制度的憲法規範，收錄於：部門憲法，頁 313-315，2006 年；陳 新民，憲法學釋論，修正7 版，頁 955，2011 年。
137 孫迺翊，社會法的憲法基礎，收錄於：台灣社會法與社會政策學會，社會法，第二版，元照 出版，頁72-73，2016 年 9 月。
138 詹鎮榮，憲法基本原則:第六講—社會國原則責任主禮、類型及界限，月旦法學教室，第 42 期，
頁45，2006 年 4 月。
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下，為促使每位失能者得以獲得所需之長照服務，提升其生活品質，並保障老年 生活安全，以長照制度中給付主體的角色，積極推動長照制度，期能提供給人民 優質、平價、普及的長照服務。
然而，有別於健康保險、勞工保險等社會保險體系，係由保險人作為社會保 險體系中之給付主體；長照制度中之給付主體，依長照服務法第4 條第 1 款139與 第5 條第 1 款140，係由中央及地方主管機關擔負長照服務提供、制定全國性或其 轄區內之長照政策與長照體系之規劃等義務。同時，由地方主管機關負責執行中 央主管機關所訂定之長照政策、法規及相關規劃方案等141；中央主管機關則負責 監督其執行狀況142。而上述所提及之中央主管機關為衛福部，地方主管機關則為 直轄市或縣市政府143。
第二款 服務提供單位
社會國原則係為具有法拘束力之客觀憲法原則，政府亦在社會國原則下以給 付主體之姿，積極建構長照制度。然而社會福利任務之履行，參照我國憲法與憲 法增修條文之相關規定，是否應由國家親自為之或得委由第三人執行，其實並未 有明確規範144。實際上，我國早期並未建立一套由國家提供人民社會服務的完整 體系，除了少數機構式照顧服務外，政府很少直接擔任服務提供者的角色145。而 早在公私協力法制化之前，我國於社會福利領域中，政府即已大量借助民間力量，
提供相關福利服務146。再者，1980 年代以來，英美等國於新自由主義經濟思想的
139 長照服務法第 4 條第 1 款：「下列事項，由中央主管機關掌理：一、依提供長照服務，制定全 國性長照政策、法規及長照體系之規劃、訂定及宣導。……」。
140 長照服務法第 5 條第 1 款：「下列事項，由地方主管機關掌理：一、提供長照服務，制定轄內 長照政策、長照體系之規劃、宣導及執行。……」。
141 長照服務法第 5 條第 2 款：「下列事項，由地方主管機關掌理：……二、執行中央主管機關訂 定之長照政策、法規及相關規劃方案。……」。
142 長照服務法第 4 條第 2 款：「下列事項，由中央主管機關掌理：……二、對直轄市、縣（市）
政府執行長照之監督及協調事項。……」。
143 長照服務法第 2 條：「本法所稱主管機關：在中央為衛生福利部；在直轄市為直轄市政府；在 縣（市）為縣（市）政府。」。
144 孫迺翊，社會福利服務契約法制初探－從我國社會福利機構「公設民營」之經驗談起，月旦 法學雜誌，第177 期，頁 247，2010 年 2 月。
145 黃源協、蕭文高，社會服務契約管理：台灣中部四縣市社會行政人員觀點之分析，台大社工 學刊，第13 期，頁 176，2006 年 10 月。
146 如 1960、70 年代之「個案委託」、1970 年代末期至 1980 年代中期之「方案委託」模式與 1985 年開始出現之「公設民營」模式等。詳可參孫迺翊，同本章註144，頁 241。
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影響下，興起了社會福利民營化的浪潮147。我國除了受到這波浪潮的影響外，另 一方面由於行政院所採取的人事精簡與凍結等改革政策，導致行政機關短絀的人 力無法滿足解嚴後大幅成長的福利需求，與民間合作即成為解決此問題的不二選 擇148。
現代給付國家為精簡人事、縮減國家財政支出，並增加行政效率，常以行政 任務民營化作為行政革新的手段。其中，有別於將行政任務之執行責任完全移轉 予民間，「部分民營化」係成為現今各國最普遍採行之民營化類型。當行政任務 由公部門與私部門共同合作達成時，即為所稱之「公私協力」149。我國長照制度 中，在給付主體與服務提供單位間，亦不乏公私協力之合作型式。長照服務的給 付主體雖仍為國家，然在服務提供單位的部分，依長照服務法第3 條第 5 款，所 稱「長照服務機構」係指以提供長照服務或長照需要之評估服務為目的，依長照 服務法規定設立之機構。另從長期照顧服務機構設立許可及管理辦法（以下簡稱 長照機構設立許可辦法）第3 條觀之，長照機構之設立申請人，除由公立機關之 代表人為之外，亦得由民間自行設立之長照機構財團法人或社團法人等為之150。 換言之，長照服務之提供，係已藉由長照服務法與長照機構設立許可辦法等立法，
提供民間單位提供長照服務的民主正當性。
此外，除了公立長照機構外，針對提供機構住宿式服務之長照機構，長照服 務法第22 條第 1 項係明文要求應以財團法人或社團法人之形式設立151，並依同
147 1970 年代全球性經濟危機的衝擊下，英美等國開始重新省思社會福利制度的問題。當時，福 利規模的擴大導致福利行政體系相應擴增，福利資源浪費與官僚行政組織僵化的問題一一浮現，
政府再也無力承擔龐大且日益升高的福利支出。因此，英美兩國自1980 年代以來，隨著新自由 主義經濟思想的影響，興起一股社會福利民營化的浪潮，將過去主要由公部門負責提供社會福利 服務的任務，透過契約外包、財務補助等方式，部分轉由民間部門承擔。詳可見李玉君，社會福 利民營化法律觀點之探討，月旦法學雜誌，第102 期，頁 74-75，2003 年 11 月。
148 孫迺翊，同本章註 144，頁 242。
149 詹鎮榮，論民營化類型中之「公私協力」，月旦法學雜誌，第102 期，頁 8-10，2003 年 11 月。
150 長照服務機構設立許可辦法第 3 條：「前條申請案之申請人，規定如下：一、公立長照機構：
代表人。二、本法第二十二條第一項所定長照機構：長照機構財團法人或長照機構社團法人。三、
前二款以外之長照機構：（一）個人設立：年滿二十歲，且具行為能力之國民。（二）法人附設：
該法人。（三）團體附設：代表人或管理人。」。
151 長照服務法第 22 條第 1 項：「前條第三款及設有機構住宿式服務之第四款、第五款長照機 構，應以財團法人或社團法人（以下合稱長照機構法人）設立之。」；同條第2 項係明文排除公 立長照機構之適用：「公立長照機構不適用前項規定。」。
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條第4 項之授權152，我國於2018 年 1 月 31 日亦公布「長期照顧服務機構法人條 例（以下簡稱長照機構法人條例）」，作為住宿式長照機構設立、組織及管理之法 源，期透過對長照機構法人於法人治理及財產使用方式上的管理，確保其穩定經 營，並降低因機構經營不善導致服務提供中斷所生之風險，以維護使用機構住宿 式服務之使用者權益。
第三款 服務使用者
第一目 制度設計與規範之對象
長照服務法第3 條第 2 款明定，所稱「身心失能者」係指身體或心智功能部 分或全部喪失，致其日常生活需他人協助者。相較於長照服務法之規定，長照十 年計畫2.0 對於服務對象有更具體的界定，除了原長照十年計畫所規劃之服務對 象153外，亦包含 50 歲以上輕度失智症者、未滿 50 歲之失能身心障礙者、65 歲 以上衰弱老人與55 歲至 64 歲之失能原住民。惟整體而言，不論是長照服務法所 訂之身心失能者抑或長照2.0 所列之服務對象，皆須先由照管專員審查申請長照 服務個案之資格，符合收案條件後，再藉由 ADLs 與 IADLs 等評估工具進行長 照需求評估，唯有經評估後認其具有照顧需求性者，始可獲得量身打造之照顧計 畫與相關之長照補助，使用長照服務154。
第二目 服務使用者之特質
根據統計，2008 年至 2014 年長照服務使用者中，輕度失能者佔 28.44%、中 度失能者佔25.36%，而重度失能者係高達 44.51%155。有論者指出，服務使用者 失能程度越高，其於長照服務的決策過程，或甚至使用服務的過程中，自主權越
根據統計，2008 年至 2014 年長照服務使用者中，輕度失能者佔 28.44%、中 度失能者佔25.36%，而重度失能者係高達 44.51%155。有論者指出，服務使用者 失能程度越高，其於長照服務的決策過程，或甚至使用服務的過程中，自主權越