第四章 長期照顧公評人制度與獨立倡導服務
第三節 蘇格蘭獨立倡導服務
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供者支持與訓練等相關服務。具體而言，在該地方長照公評人計畫中，所提供之 服務包含：為住民在機構管理上之疑慮而發聲、調查住民所提出之申訴、進行以 住民滿足為前提的非正式衝突處理，使當事人解決衝突並達成協議、老人虐待之 調查、對住民與照顧提供者針對與住民權利相關之州法與聯邦法進行教育，以提 高其對己身權利之意識、見證技術護理機構住民簽署臨終照顧相關文件、對長照 機構實施定期但不預先通知之訪問等。值得一提的是，智慧與健康老人組織特別 強調長照機構應臚列並提供服務使用者，其在聯邦法與州法下所享有之相關權利，
如提出不滿與建議、及時接近使用長照公評人服務或接受拜訪、享有尊嚴與隱私 之服務提供，以及了解己身醫療狀況與治療等面向之權利157。然而，不論是藉由 地方老人機關或非營利組織所執行之地方公評人計畫，係皆不難發現各計畫之整 體規劃與內容，皆不脫離美國老人法與加州老人法對於長照公評人之相關規範。
第三節 蘇格蘭獨立倡導服務
第一項 起源與發展
相較於美國長照公評人計畫透過聯邦立法加以推動，強制要求各州設立長照 公評人；英國蘇格蘭獨立倡導服務，主要來自於第三部門的推動，由民間向上促 進政府對於獨立倡導服務的政策與相關立法。蘇格蘭獨立倡導服務之起源，主要 係考量有許多人無法自己為足以影響生活的決定或行動而發聲，且同時沒有家人、
朋友或照顧者等他人之協助；或縱然有，但家人對於「什麼是對你最好的」會有 自己的想法，而照顧者可能亦礙於勞動關係中的忠誠義務，必須為雇主考量，二 者皆有利益衝突（conflict of interest）之存在。獨立倡導之目的，即是盡可能地獨 立於此類利益衝突中，協助個案獲得相關資訊，支持其表達自己的需求，並由其 自己做出知情決定（informed decisions）。同時，為無法或不願自己發聲者之利益 而發聲，保護弱勢（vulnerable）或被歧視者等158。
157 WISE & Healthy Aging, City and County of Los Angeles Long-Term Care Ombudsman Program, http://wiseandhealthyaging.org/city-and-county-of-los-angeles-long-term-care-ombudsman (last visited Jul. 10, 2018).
158 SIAA, Principles and Standards for Independent Advocacy, 4-5(2008).
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獨立倡導在英國蘇格蘭已推行多年，當地有許多已持續服務超過 15 年以上 之倡導組織，隨著時間的發展與倡導活動的成長，目前在蘇格蘭已有超過100 個 獨立倡導組織，支持著特定族群去完成他們的夢想與期望，同時也觸及非常基本 的生活需求。倡導服務因此漸漸地為人所知與認識，並開始出現在政府立法與相 關政策中，而「2003 年蘇格蘭精神健康（照顧與治療）法（The Mental Health (Care and Treatment)(Scotland) Act 2003）」係最早明文賦予人民獲得獨立倡導權利之立 法159。該法第259 條第 1 項即規定，任何一個精神障礙者皆有接近使用獨立倡導 之權利；而為確保獨立倡導可提供給這些人，地方當局（local authority）160與衛 生委員會（Health Board）161應互相合作，採取適當之手段確保精神障礙者有使用 倡導服務之機會162。同時，為確保倡導服務之獨立性，於該法第 259 條第 5 項 中，明定地方當局、衛生委員會等單位、人員不得提供倡導服務等163。
此外，2002 年英國蘇格蘭獨立倡導協會（The Scottish Independent Advocacy Alliance, 以下簡稱 SIAA）成立，由蘇格蘭地方當局與國家健康服務機構（NHS）
所資助164，作為一負責促進、支援與捍衛獨立倡導的會員組織，其總目標係為確 保獨立倡導可提供給任何一個在蘇格蘭的人165，強調透過非政府與非服務提供單 位之獨立機制，建立獨立倡導之架構與平台，提供參與協會之會員資訊與教育，
為弱勢者服務，並促進立法與政府規定的改變等。值得注意的是，相較於美國老 人法直接以居住於長照機構內之住民作為長照公評人的服務對象，SIAA 所推動 的獨立倡導服務並沒有明顯的對象設定，而是由各倡導團體各自針對不同族群進 行服務；惟大致仍以「兒童」或「老人」為對象者居多166。又在「老人」的部分，
159 SIAA, supra note 158, at 4.
160 所稱「地方當局」，係指依 1994 年蘇格蘭地方制度法（Local Government etc. (Scotland) Act 1994）之規定，在各個地方自治區域由一召集人與數位政務委員（councillors）所組成之地方管 理機關（council）。The Mental Health (Care and Treatment)(Scotland) Act §329(1)(2003), Local Government etc. (Scotland) Act 1994, section 2.
161 所稱「衛生委員會」，係指蘇格蘭事務大臣（the Secretary of State）依「1978 年蘇格蘭國家健 康服務法（National Health Service (Scotland) Act 1978）」之規定，為執行健康服務之相關職責所 成立之委員會。The Mental Health (Care and Treatment)(Scotland) Act §329(1)(2003), National Health Service (Scotland) Act 1978, section 2(1)(a).
162 The Mental Health (Care and Treatment)(Scotland) Act §259(1)(2003).
163 The Mental Health (Care and Treatment)(Scotland) Act §259(5)(2003).
164 SIAA, FAQ, https://www.siaa.org.uk/us/independent-advocacy/faq/ (last visited Jul. 10, 2018).
165 SIAA, supra note 158, at 6.
166 SIAA, Find an Advocate, https://www.siaa.org.uk/find-advocate/ (last visited Jul. 10, 2018).
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亦非以是否使用長照服務作為判斷依據，而是針對該老人之身心狀態、失能程度 等要素進行判斷167。
SIAA 所提倡之倡導方式則係由倡導人傾聽服務對象之心聲、了解其觀點與 真正感受，而分析服務對象所面臨之問題與所處情況，提供其相關資訊，並討論 可行方案。同時，提供服務對象心理上與實質上的支持，或代表其表達意見與心 聲，如有需要，亦轉介其他可協助之機構或人員。然而，須注意的是，當倡導對 象因倡導服務而欲針對倡導人或倡導團體進行申訴時，由於SIAA 不具有蘇格蘭 當地各倡導團體管理者之角色，亦無法調查相關之申訴，倡導對象主要仍須先透 過倡導團體之內部申訴程序而為之；惟若對該申訴結果不服時，則得向國家健康 服務機構與地方當局之倡導團體資助者進行申訴168。整體而言，英國獨立倡導之 精神並非用以代替政府或服務提供單位改善其照顧品質，而係支持服務對象改變 讓他們不愉快的事件169。
第二項 獨立倡導原則與標準以及獨立倡導實務守則
2008 年，SIAA 提出了「獨立倡導原則與標準（Principles and Standards for Independent Advocacy）」，由個案優先原則170、責信（accountable）原則171、獨立 原則172與可近性原則173等四大原則延伸數項標準，並於「獨立倡導實務守則（Code of Practice for Independent Advocacy）」中，具體說明倡導者、倡導組織等得如何 執行與實踐各個標準。值得注意的是，SIAA 強調獨立倡導原則與標準係適用於
167 如以「耳朵獨立倡導服務團體（EARS Independent Advocacy Service）」為例，其係負責蘇格蘭 西洛錫安區（West Lothian）、中洛錫安區（Midlothian）、東洛錫安區（East Lothian）與愛丁堡市
（Edinburgh）之倡導服務，服務對象則因地區而有所不同：西洛錫安區為「老人」、「16 歲以上 之身障者、後天性腦損傷者（acquired brain injury）、中風二年以上之倖存者」或「16 歲以上具有 學習障礙與/或自閉症等」；中洛錫安區為「老人」與「16 歲以上之身障者、後天性腦損傷者（acquired brain injury）、中風二年以上之倖存者」；東洛錫安區為「老人」與「中風二年以上之倖存者」；而 愛丁堡市則僅為「中風二年以上之倖存者」。SIAA, supra note 166.
168 SIAA, supra note 164.
169 黃松林、吳玉琴、楊秋燕、郭佳寧，同本章註 16，頁 145-146。然本文以為，從另一個角度觀 之，藉由獨立倡導服務協助服務使用者處理於使用服務過程中所面臨之問題與事件，係透過獨立 倡導人之介入與機構或相關人員溝通，而在服務使用者、機構與獨立倡導人之溝通協調間，找出 最適服務使用者之服務提供方式或內容，似亦可優化整體服務之提供、改善服務品質等。
170 原文為：Independent advocacy puts the people who use it first.
171 原文為：Independent advocacy is accountable.
172 原文為：Independent advocacy is as free as it can be from conflicts of interest.
173 原文為：Independent advocacy is accessible.
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所有人與所有形式的倡導，儘管不同的倡導團體可能因為不同族群服務而有不同 信念與方法，然SIAA 相信由於倡導團體間之共同之處仍大於不同，也因此核心 的原則應適用於所有族群。同時，獨立倡導原則與標準亦提供了讓倡導團體透過 不同方法實踐的彈性174。有關「獨立倡導原則與標準」以及「獨立倡導實務守則」
之具體內容，由上述四大原則分別進行介紹。
第一款 個案優先原則
個案優先原則下主要有四項標準，首先，「獨立倡導係由服務對象之需求、
利益、觀點與願望所指引」。倡導人須向倡導對象說明何謂倡導、解釋將如何透 過倡導幫助他，並協助倡導對象提出自己的期待、紀錄於倡導協議（advocacy agreement）175中而定期檢視。倡導人亦須以符合倡導對象需求之步調為其所同意 之議題行動，在盡可能不受他人影響之情況下，遵循與倡導對象所建立之議程，
並避免倡導人個人的意見、選擇與價值影響倡導對象的決定，協助倡導對象從適 當的資源，如書籍、網路或他人，獲得精確的資訊。最後，當倡導對象有嚴重的 溝通困難或失能時，倡導人須嘗試不同的溝通方法、與倡導對象人生中的重要他 人談話176。再者，「獨立倡導幫助人們掌控自己的生活，並協助其充分參與影響 他們的決定。」。於此項標準下，倡導人須幫助倡導對象注意到其他可能存在之 選擇、探索做出各特定選擇後所生之結果，協助倡導對象參與任何相關之決策過 程。同時，倡導人必須盡可能地清楚哪些資料是倡導對象所同意紀錄，且他們所 記錄的任何資料係皆為倡導對象所有。任何由倡導人保管之資料係須遵守相關的 資料保護法規。而根據相關規範，除倡導對象企圖傷害自己或他人外，倡導人須 與倡導對象達成協議，否則不得與第三方分享任何資訊177。
「獨立倡導試圖確保人們的權利受到保護。」係作為個案優先原則下的第三 標準。在保護他人權利之前，倡導人須參與適用於倡導過程中不同法律的訓練、
174 SIAA, supra note 158, at 7.
175 倡導協議主要係用於說明倡導對象可從倡導中預期收獲之內容、倡導對象希望倡導人協助之 議題、倡導人的詳細聯絡方法、倡導關係結束後的狀況以及倡導組織的申訴程序等。SIAA, supra
175 倡導協議主要係用於說明倡導對象可從倡導中預期收獲之內容、倡導對象希望倡導人協助之 議題、倡導人的詳細聯絡方法、倡導關係結束後的狀況以及倡導組織的申訴程序等。SIAA, supra