第一章 緒論
第三節 研究用語界定
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第三節 研究用語界定 第一項 長期照顧
早期對於「長期照顧（long-term care）16」並未有統一之定義，學說上亦有 不同之討論。早在1987 年，美國學者 Kane & Kane 即提出一綜合性之定義：「指 長期性地提供先天或後天失能者，一系列的健康、個人照顧與社會服務17。」。而 學者 McCall 則將長照的概念擴及至居家範圍，其認為長照係指「對於有慢性健 康問題而無法自行處理日常生活所需之活動者所提供之系列性支持，包含傳統醫 療服務、社會服務與居家服務18。」。此外，美國老人法中，係將長照定義為「提 供於居家、社區照顧機構或長期照顧機構中，用以協助個人應對與適度適當地彌 補（compensate）在執行日常生活活動中之功能障礙的任何服務、照顧或項目（如 輔具），包含疾病預防與健康促進服務、居家服務與個案管理服務等19。」。
我國在長照十年計畫與長照十年計畫2.0 中，雖並未對「長期照顧」有明確 之定義，然對於長照服務之對象、場所、服務內容與服務場所等，係皆有具體的 描繪與說明20。值得注意的是，2017 年 6 月起開始施行之「長期照顧服務法（以 下簡稱長照服務法）」，係為首次對「長期照顧」明文定義之立法。根據該法第3 條第1 款，所稱「長期照顧」係指「身心失能持續已達或預期達六個月以上者，
依其個人或其照顧者之需要，所提供之生活支持、協助、社會參與、照顧及相關 之醫護服務。」。由於該法已明文規定且開始施行，故本文擬以該法對於長照之
16 國內亦有稱之為「長期照護」者，如衛生福利部於 2016 年 2 月送立法院審議之「長期照護保 險法」草案；阮玉梅、陳心耕、陳惠姿、林麗嬋、田玫、徐亞瑛、王祖琪，長期照護，初版，1999 年；黃松林、賴紅汝、王華娟，長期照護保險建制與社會照顧，社區發展季刊，第130 期，頁 309-318，2010 年 6 月；吳肖琪、林麗嬋、葉馨婷、蔡誾誾，百年大計--建構我國長期照護服務網，
社區發展季刊，第133 期，頁 209-221，2011 年 3 月；傅健豪、林翠芳，從美國經驗探討臺灣長 期照護制度改革，臺灣公共衛生雜誌，第36 卷第 6 期，頁 531-544，2017 年 12 月等。惟本文鑒 於長照服務法經立法院三讀通過後，係以「長期照顧」作為立法用詞，故本文以下將皆使用「長 期照顧」一詞為論述，合先敘明。
17 Kane, R.A. & Kane, R.L., Long-term Care: Principles, Programs, and Policies., New York: Springer Publishing Co. 轉引自：陳惠姿，緒論，收錄於：陳惠姿等編，長期照護實務，頁 1-5，2009 年。
18 McCall, N., Long-term care: Definition, demand, cost, and financing. In N. McCall(Ed.), Who will pay for long-term care: Insights from partnership programs. Chicago: Health Administration Press. 轉 引自：盧美秀，長期照護的定義、特性與理念，收錄於：盧美秀等，長期照護：護理綜論，頁33，
2013 年。
19 42 U.S.C. §3002 (34)(2016).
20 有關此部分之內容，詳見本文第二章。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
定義，作為本文之研究用語。
第二項 長期照顧機構
除了長照服務法有具體針對「長照服務機構（以下簡稱長照機構）」為定義 外，在老人福利法與美國長照公評人計畫中，對於長照機構係皆有不同之定義，
為避免混淆，本文在此說明。按長照服務法第3 條第 5 款係規定：「本法用詞，
定義如下：……五、長照服務機構（以下稱長照機構）：指以提供長照服務或長 照需要之評估服務為目的，依本法規定設立之機構。」，換言之，不論該機構提 供服務之方式為同法第9 條第 1 項所定之「居家式」、「社區式」或「機構住宿式」
21，係皆統稱為「長照機構」。
又老人福利法第34 條第 1 項第 1 款係規定：「主管機關應依老人需要自行或 結合民間資源辦理下列老人福利機構：一、長期照顧機構。」，該法所稱之「長 期照顧機構」，依老人福利機構設立標準第2 條第 1 款，係可分為「長期照護型」、
「養護型」與「失智照顧型」三種類型。首先，「長期照護型」機構係以罹患長 期慢性病，且需要醫護服務之老人為照顧對象；再者，「養護型」機構則以生活 自理能力缺損需他人照顧之老人或需鼻胃管、導尿管護理服務需求之老人為照顧 對象；最後，「失智照顧型」機構係以神經科、精神科等專科醫師診斷為失智症 中度以上、具行動能力，且需受照顧之老人為照顧對象。據此，由上述定義觀之，
老人福利法之「長期照顧機構」與長照服務法之「長照服務機構」，二者間係或 有部分重疊之處22，立法者亦有意透過長照服務法第 62 條將老人福利法下之部 分機構納入長照體系中23；惟縱然納入長照體系，各該機構係仍分別依相關設立 標準而設立，管理規範亦有所不同，仍有個別說明之必要。
21 長照服務法第 9 條第 1 項：「長照服務依其提供方式，區分如下：一、居家式：到宅提供服務。
二、社區式：於社區設置一定場所及設施，提供日間照顧、家庭托顧、臨時住宿、團體家屋、小 規模多機能及其他整合性等服務。但不包括第三款之服務。三、機構住宿式：以受照顧者入住之 方式，提供全時照顧或夜間住宿等之服務。四、家庭照顧者支持服務：為家庭照顧者所提供之定 點、到宅等支持服務。五、其他經中央主管機關公告之服務方式。」。
22 如長照服務機構雖依長照服務法而設立，惟因其服務對象係為生活自理能力缺損而需他人照 顧之老人，故若僅就定義層面觀之，係亦該當老人福利法所稱之「養護型」長期照顧機構。
23 長照服務法第 62 條：「本法施行前，已依其他法律規定，從事本法所定長照服務之機關（構）、 法人、團體、合作社、事務所等，仍得依原適用法令繼續提供長照服務。」。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
同時，美國長照公評人計畫中對於「長照機構」亦有不同之定義。具體而言，
該計畫中所稱之「長照機構（long-term care facility）」，係指社會安全法下所定義 之任何「技術性護理機構（skilled nursing facility）」24、「護理機構（nursing facility）」
25與基於長照目的所設立之「安養機構（board and care facility）」，以及任何其他 的「成人照顧之家（adult care home）」，包含「生活輔助機構（assisted living facility）」
等26。在其定義與類型上係與我國有別；然由於美國長照機構型態複雜多樣，本 文礙於專業背景與文獻蒐集之限制，無法一一具體比擬美國各個長照機構與我國 長照機構間之差異，在此合先敘明。
綜上所述，由於本文以下章節將先爬梳我國長照制度發展之沿革外，係亦擬 比較老人福利法下之老人福利機構與長照服務法下之長照機構的相關管理規範 與評鑑制度，並進一步介紹美國長照公評人制度。故為閱讀上之便利，避免語意 不清或造成混淆，本文將統一稱長照服務法第3 條第 5 款之長照服務機構為「長 照機構」；另針對老人福利法第34 條第 1 項第 1 款之長期照顧機構，則依老人福 利機構設立標準第 2 條第 1 款，視其類型分別稱為「長期照護機構」、「養護機 構」與「失智照顧機構」；而在美國長照公評人制度之介紹中，則為論述上之方 便，亦通稱為「長照機構」，在此合先敘明。
第三項 長期照顧公評人與獨立倡導人
國內有學者認為公評人與獨立倡導人應屬相同之概念，在用語使用上皆通稱 為「獨立倡導人」27 ；惟本文以為，二者間功能上雖有相似之處，然若深究此二 用語之起源及其發展，係源自不同之脈絡，故容有加以區分之必要。據此，本文 以下將分別就二者之定義進行簡單之說明。
「 公 評 人 （ombudsman ）」 一 詞 最 早 係 起 源 於 瑞 典 ， 原 意 為 「 代 理 人
（representative）」，係指被賦予權力為他人或群體之利益而行動者。實務上，公 評人通常被理解為代表公共利益而調查、處理個人申訴之公職人員，並由政府或
24 42 U.S.C. § 1395i-3(a)(2014).
25 42 U.S.C. § 1396r(a)(2011).
26 42 U.S.C. § 3002(35)(2016).
27 黃松林、吳玉琴、楊秋燕、郭佳寧，獨立倡導服務與長期照顧品質，社區發展季刊，第 153 期，
頁144，2016 年 5 月。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
國會依據給予他們一定程度獨立之特別立法而任命28。此外，國際律師協會
（International Bar Association）之公評人委員會（the Ombudsman Committee）將 公評人定義為「由憲法或法律行動所規定，由一獨立且對立法負責之高級公務員 所領導之辦公室，其負責受理遭受政府機關、公務員與雇主侵害之人民的申訴，
或亦可依其判斷主動提出申訴。同時，其有權力進行調查、建議正確的行動與發 布相關報告。」29。整體而言，公評人係為制度中處於不利之人民而發聲，並在 各個領域中為不同的群體服務，如：國家公評人為公民而服務、公司公評人為勞 工而服務、監獄公評人為受刑人服務，以及在健康照顧體系中之公評人，為病人 而服務等30。而根據美國國家長照公評人資源中心（The National Long-Term Care Ombudsman Resource Center）之定義，「長照公評人」係指為護理之家、安養機 構（board and care homes）與生活輔助機構（assisted living facility）等長照服務 機構之服務使用者而發聲者，並受理申訴、進行調查或提供相關資訊等31。有關 長照公評人之具體職責與服務對象等內容，本文擬於第四章進行深入介紹，在此 便不多加贅述。
在獨立倡導（independent advocacy32）的部分，蘇格蘭獨立倡導協會（Scottish Independent Advocacy Alliance, SIAA）將獨立倡導（independent advocacy）定義 為「一種幫助人們獲得更強大的聲音與最大限度可能地控制自己生活的方法」， 並進一步強調，獨立倡導人並不為所協助之個人或群體而作決策，其係幫助個人 或群體獲得決策上所需之資訊，且協助其將所為之決定告知他人。同時，獨立倡 導人亦可代表無法自我決策者而發聲33。具體而言，所稱「獨立」，係指「倡導者
28 TITTI MATTSSON, National Ombudsman for the Elderly: A solution for a more responsive welfare state ?, 36 RETFÆRD ÅRGANG 9, 10(2013).
29 Ferris, Charles, Goodman, Brian, & Mayer, Gordon, Brief on the Office of the Ombudsman, Ombudsman Committee of the International Bar Association, September (1980). 轉引自：Eilschou Holm, N., The Ombudsman – A gift from Scandinavia to the World. In: H. Gammeltoft-Hansen & F.
Axmark, The Danish Ombudsman, Copenhagen, DJØF Publishing. (1995)
30 Howard Gadlin, The Ombudsman: What’s in a name?, 16 Negotiation Journal 37, 38(2000).
31 The National Long-Term Care Ombudsman Resource Center, http://ltcombudsman.org/about/about-ombudsman (last visited Jul. 10, 2018).
32 “advocacy” 除了有「辯護」或「擁護」之意涵外，亦有對議題「提倡」或「倡議」之意思；惟 因本文係較著重於個案面向之代言與伸張，故在此係採取前者之意涵。又參酌國內文獻對於此用 語之翻譯，係大多採「倡導」之用詞，故本文以下亦依循國內文獻之討論，使用「倡導」作為此
32 “advocacy” 除了有「辯護」或「擁護」之意涵外，亦有對議題「提倡」或「倡議」之意思；惟 因本文係較著重於個案面向之代言與伸張，故在此係採取前者之意涵。又參酌國內文獻對於此用 語之翻譯，係大多採「倡導」之用詞，故本文以下亦依循國內文獻之討論，使用「倡導」作為此