我國老人福利政策之實證文獻

隨著老人社會的形成，近年來對於老人福利的議題，成為最富有話題與意義的 福利方向和發展。從社會福利及其政策不再被冷漠後，老人的社會福利政策就成為討 論最熱烈的議題，更成為政黨間激烈爭辯，與選舉的主題。而後，學術界以其理論與 實證的方法，來探究影響老人福利政策制定的相關因素，諸如丁仁方研究中發現的「侍 從式政策網絡」的形成、陳正芬和官有垣研究中所強調的政黨競爭機制、地方首長施 政理念。王增勇一文中的「老盟」－在中央層級為全國的老人福利所做的倡導性組織 角色等研究文獻，均提出了若干從中央到地方政府影響我國老人福利政策的分析變 數，以下細說之。

陳正芬 (1997)的表示，良性的黨競爭的機制，確實會促使地方首長，積極推動 和改善社會福利政策，此外，地方政府財源自主性的高低、社會福利專業人員的素質、

行政首長對社會福利的重視、及社政機構地位的提昇..等因素，也都能解釋當初陳水 扁治理的台北市政府下，其社會福利政策特徵的重要變數。文中指出，地方首長個人 的施政理念，及政治抱負確實會影響社會福利政策的優先順序，如「敬老津貼」、「老 人健保費補助」、「開辦老人保護」等措施，以及「預算分配在社會局總預算」所佔 的比率，都能顯示老人福利政策，在台北市所受到的高度重視程度。然這些因素固然 會形塑福利政策的優先順序及預算分配多寡，但是，在政黨政治下的民主化過程中，

政策決定與政府尋求利益團體的認同和合法化，以及利益團體欲取得政策制定的影響 力和彼此資源之間的正式、非正式互動關係，對於社會福利的制定、推行是有其變數 的。

黃耀輝（2001）的指出，老人年金本來就是台灣的一個特產，「慷納稅人之慨」

的政治性社會福利，從頭說不出一個基本道理。單純就社會福利角度來看內政部的「老 人年金」，既不是社會救助（因為低收入戶已有津貼），沒有幫助到最需要幫助的人；

也不是社會保險，只要夠老，沒有其他津貼，不必繳納保費即可領取。而只是未經民 眾同意，就「強迫『全國的』青壯年工作人口，拿錢照顧『全國的』老年人口」，摧 殘「年輕人養育自己的老年父母」的基本家庭倫常。這就是矛盾之所在。不思從家庭、

個人開始著手倫理的重建，讓年輕人知道以孝心回饋給有養育之恩的父母，反而想用 機械式、強迫式、團體式的國家機器，來強迫民眾表現「愛心」，結果就形成沒有愛 心的社會福利制度，也使得許多人認為這是理所當然的「應當得蒙」(entitlement)。

而因為老人年金涉及跨世代的重分配，一旦人口加速老化，經濟成長率越來越低，後 代的負擔必然越來越重，要不就是越後來的給付不斷減少，變成後代的永遠吃虧。

蔡宏政（2006）指出，老人年金之所以在1991年以後成為熱門的公共議題，其主 要原因不是來自社會大眾對人口結構老化的直接爭議，而毋寧是民進黨在選舉競爭上 所提出的「福利國」路線，然而在縣市長席次大幅增加後，民進黨執政的縣市在選後 受限於財源不足，只能視各自的財政情況，以發放數個月到一年不等的敬老津貼草草 收場，比之政府體制內的社會津貼更不具制度上的穩定性，這顯示了民進黨一開始提 出的年金政策並不是基於人口老化所形成的社會養老資源不足，而提出一個財政均衡 的津貼制度設計來因應台灣老化社會的衝擊。無論是敬老福利津貼在選舉中的漫天喊 價，或是選後無制度性的發放，都顯示了此議題只是政黨選舉競爭時所進行的議題操 作，其最終目的乃在於勝選，連「社會民主」的原始用意也乏人關切了。

換言之，敬老福利津貼制度作為人口老化所形成的社會需求從頭一開始就沒有因 其本身的理由而受到正視，更談不上被「轉化為公共政策或引入政策議程」。我們毋 寧應該反過來說，人口老化的問題帶給社會大眾討論，是因為敬老福利津貼議題可在 一、二次的選舉中，所具有的選票動員效果而被加以操作成為爭論，所以敬老福利津 貼議題只是作為選舉的政治工具，卻也確確實實影響了選舉的結果，然而這對當選人

是甜美的果實，卻也是全民要共同承擔的苦果。

王仕圖 （2003）指出社會福利政策在國內的民主政治過程中，一直是各個政黨 極為重視的政策之一，過去的社會福利政策經常以保守態度因應。隨著1980 年代社 會與政治的開放，以及1990 年代的政黨競爭，在選舉的過程，各個政黨更提出多樣 化的社會福利政策。然而2000 年台灣卻首次經歷了政黨輪替，然而許多的福利政策 只是政黨為獲得勝選的工具。「中低收入戶老人生活津貼」可以說是這類社會福利政 策中的代表，在政黨將福利措施作為勝選考量下，「中低收入戶老人生活津貼」的實 施並沒有明確的法律依據，僅以行政命令的方式，由省市政府擬訂政策，所以實際執 行該項政策的縣市政府，剛開始並沒有良好的審核標準，各縣市政府的審核標準也不 一致，導致推動之初狀況百出。直到1997 年中央政府鑒於省、市政府對中低收入戶 老人生活津貼的審核標準不一；地方社政人員普遍反應省市自訂之中低收入戶老人生 活津貼審核作業規定不盡合理，內政部乃自1997 年起實施「中低收入戶老人生活津 貼發放審核要點」，但是不管在規劃面、預算面、執行面等，都可以見到政治力的影 響，在政黨競爭的結果，卻產生了我國社會救助系統在形式上的分化，並造成真正需 要照顧的老人的權益受損。

綜觀以上的文獻得知，隨著民主政治的發展，政黨在選舉中，為了得到勝利以及 凸顯和改善社會福利的不足，會將影響眾多人口的社會福利政策，作為主軸，加以彰 顯、討論，成為注目的公共議題和話題，以利贏得選舉。因此，隨著台灣老人化的社 會日趨嚴重，佔社會人口比例漸增的老人人口，即為政黨政治下，為贏得選舉而拉攏 的對象，相繼推出和日趨豐厚的老人福利政策，便不斷地推陳出新，然而，無止盡地 提出越來越吸引老人人口的政策，是否能因此而贏得選舉？是否就不會影響到其他社 會福利政策的施行？是否能得到廣大社會正面的肯定和迴響？即是我們所要探討的 問題。總而言之，在選舉過程中，除意識形態常是政黨競爭的主要選舉議題外，公共 政策的政治性議題亦常是爭執的主軸。由於公共政策的規劃，決策與執行均涉及國家 整體資源的運用，在國家資源有限的情形下，公共政策的落實將不可能滿足所有族

群，最後的結果必然會對某依特定族群有利，因而公共政策的選舉議題乃成為政黨爭 取某些特定群體支持的一項重要活動策略。而社會福利議題由於事關國家資源運用以 及不同社會群組間的利益分配，往往成為政黨競爭中最主要的競選訴求。