社會福利政策的發展

早期我國社會福利政策，被詬病為「軍公教福利」的殘補模式，或以公、勞、

農、漁保等多達十三類別的福利組合，這種組合式社會保險制度，以「工作地位」而 非「公民資格」為福利保障的要件，無工作及無酬工作者，若沒有以「眷屬」身份享 有給付，不然就得額外尋求慈善或社會救助，因此，這樣的社會保險制度具有『社會 控制』的本質（張世雄，1995：184；傅立葉，1994：39）。

壹、社會福利發展三階段論

吳采旆(2004)認為台灣社會福利發展甚晚，其中原因與台灣各階段歷史發展的政經脈 絡有密切關係，並將我國社會福利發展劃分成三階段：

一、1950-1980戰後的台灣

此一時期是國民黨的威權主義統治方式，社會政策立法目的是在於記取大陸國共 內戰的失敗教訓，及為了穩固反攻力量，因此，在社會福利的提供上以經濟以及政治 安定為主要考量，以軍人、公務員、教師等職業身份為主的社會保險，是此一時期的 立法特色，主要的社會立法有1950年的「軍人保險法」、1953 年的「陸海空軍人保險 條例」、1958 年的「公務人員保險法」。除了這些社會保險立法外，承襲沿自日據 時代的社會救濟，是最基本的社會福利措施。進一步而言，台灣在第一時期的社會福 利是以軍公教為主－軍人是政權之重要支柱，公務員則是國家機器運作的關鍵，教員 則是進行政治社會化的重要執行者，軍公教人員對政權的穩定有直接、間接的影響，

這應是其特別受到重視的主因，除此之外，並沒有任何全國性的社會福利方案（林萬 億，1994）。政治上的威權統治，讓國家有完全的自主性於穩定社會與發展經濟，至 於社會福利則一方面屬於國家的酬庸性質，如軍公教福利，還有1973 年的「兒童福 利法」，另一方面則用以服膺於經濟的發展，如勞工福利。兒童福利法的制定明顯地 回應聯合國兒童基金會(UNICEF)從1963 年起至1972 年對我國兒童福利的贊助，此法 的通過，國際政治的壓力大於兒童實際的需求壓力（Tsai & Change，1985）。而在 1980年著名的社會福利三法，即「社會救助法」、「殘障福利法」、「老人福利法」，

社會福利三法的象徵意義遠大於實質意義，立法的考量侷限在政府財政負擔得起這點 上，使得這三項立法很快就遭受社會的批評聲浪，例如，為了降低經費負擔與避免刺 激當時的老人政治，將老人福利法的老人界定為70 歲以上；又如，社會救助法大多 遷就地方政府舊有社會救濟規定，極少創新；殘障福利法也是保守理念下的產物，充 分顯示福利向財經妥協的結果，對於殘障者實質意義不大（張笠雲，1983）。證據也 顯示社會福利三法通過後兩年內，社會福利人力與經費並未因此而有顯著增加（蔡漢 賢、林萬億，1984）。這三法是我國福利發展的里程碑，但遺憾的是其僅有宣示性質，

並未有任何實際的作為。另外，值得注意的是，1965 年提出的「民生主義現階段社 會政策」，它是國民黨政府在台灣第一個社會福利政策綱領，但是，這個政策綱領是 一種政治上的『裝飾品』，著重於表面的現象，至於實質的內容，諸如項目、給付、

受益人口… .等項目，則無明確的規範。社會學者劉脩如(1984)也批評此一時期『政 策文件多於立法，立法多於實際行政，有了政策不能促其立法，執政黨負有責任，有 了社會立法不能施諸實際行政，各級政府要負責任。』，就戰後的台灣而言，社會福 利的提供相當貧乏，且尚處於福利思想未出現的階段。

二、1980-1990 轉變中的台灣

此時期的台灣處於一種政治與經濟轉型的過程中，尤其以 1987 年的解除戒嚴，

國內外相繼有許多的集會遊行活動，包含廢除國大代表、總統直選…等的重大事件影 響，此時透過社會政策立法，多少有消音與轉移社會抗爭的效果（林萬億，1994），

換句話說，面對國際情勢的孤立與國內政治的壓力，國民黨政府別無選擇，只能從台 灣人民身上尋找執政的合法性，於是社會福利立法遂成為安撫社會內部的最佳工具

（Tsai & Change，1985），使台灣進入新的政治時期。隨著民主政治的發展，人民 對於增加福利的需求益加明顯，因此除了依續前期的「殘補式」福利外，更開始規劃 全民性、普及性福利政策，其中最顯著例子為全民健康保險與國民年金政策的規劃與 施行，其中全民健康保險已於 1995 年開辦。國民年金政策經過多年的爭論後，已於 2008 年 10 月 1 日正式上路。於此期間，許多福利發展除與選舉制度相關外，還有許 多來自政黨政治或社會團體的因素，再加上此時期經濟發展呈現穩定狀態，更讓台灣 有餘力從事於社會福利的發展。

三、2001年代後期迄今

第三時期則不論在社會政策的立法或社會福利的預算，均有明顯的增加。從下 表 可以看出社會福利支出的成長趨勢。從1981 年至1997 年社會福利支出成長近18 倍，這種成長的速度始呈現明顯增加的態勢，較大地漲幅在1995年全民健康保險開辦 之時，與之後幾年內，政府陸續增加針對社會福利對象所做的利多護政策。無庸置疑 地，國民年金的開辦將造成社會福利支出再度擴張。

表3-1 社會福利支出占政府總支出與GNP 之比率(﹪)

年度 金額（千元） 佔政府總支出比率﹪ 佔 GNP 比率﹪

1981 16,549,483 3.82

1.01 1982 26,883,793 5.44 1.46 1983 32,518,200 6.53 1.64 1984 33,911,201 6.53 1.51 1985 34,279,484 6.08 1.40 1986 40,591,479 6.42 1.51 1987 37,085,479 5.60 1.18 1988 55,168,160 7.34 1.60 1989 65,488,382 5.28 1.72 1990 96,207,023 8.25 2.28 1991 117,771,908 8.31 2.54 1992 135,040,121 7.96 2.60 1993 145,758,829 7.84 2.55 1994 158,523,241 8.28 2.55 1995 231,765,959 11.17 4.46 1996 290,002,141 14.46 4.00 1997 294,982,386 15.07 3.66 1998 282,766,789 14.20 3.24 1999 280,452,253 13.70 3.05

1999 下半

及 2000 469,143,556 15.30 4.84

資料來源：財政統計年報(2000 年)、中華民國台灣地區國民所得統計摘要(2001 年3 月)。

附註：1989 年度(含)以前社區發展、環境保護及退休撫卹等均涵蓋於社會福利項目。

1990 年度以後修正政事別科目，社會福利僅含社會保險、福利服務、社會救助、國民就業及醫療保 健等五項。

在社會立法上，幾個重要的社會福利法都在近10 年內修正或制定完成，如1990 年

「殘障福利法」修正、1993 年「兒童福利法」修正、1994 年「全民健康保險法」、

1995 年「身心障礙者保護法」、1995 年「兒童及少年性交易防治條例」、1996 年

「性侵害犯罪防治法」、1997 年「老人福利法」修正、1997 年「社會救助法」修正、

1998年「家庭暴力防治法」、2001 年「兩性工作平等法」等，使台灣逐漸走出『軍 公教福利國』的氛圍中。

綜言之，第三時期的社會福利特色不論在經費的成長或立法的數量上，都有具體 可觀的成就與突破，擺脫過去被喻為「只有政策的社會福利，而沒有社會福利政策」

的譏諷，中央政府並開始全面地檢討社會福利之規劃與整合，已經召開多次「全國社 會福利研討會」（林萬億，2000：74）。台灣社會福利走向相較於西方工業民主國家 而言，我國的社會保險支出偏低，社會救助與福利服務比例則偏高，顯示台灣社會福 利制度仍屬於「殘補式」，故台灣在朝向社會保險體制發展上仍有很大的進步空間。 台 灣目前正面臨社會需求升高，但資源不足的難題，因此，發展社會福利與經濟的兩議 題成為於推動社會福利政策之前最重要且必須考量的因素。

從上述大略地說明台灣戰後的社會福利立法和政策的發展過程，可以清楚地瞭解 到整個社會福利運動的演進歷史是在整個大環境的脈絡下，包括政治、經濟、社會等 作用力影響的結果。因此，在第一階段中，「戒嚴令」的實施、「228 事件」造成的 政治肅殺氣氛，台灣在此後的20 年間，幾乎無社會福利運動可言，只有執政者基於

「反共」目的，推行具有「籠絡」性質的社會保險政策，以穩固軍公教的支持力量；

第二階段的兒童福利法和社會福利三法，則是回應國外政治壓力、安撫島內抗爭情緒

和尋求執政合法性的產物，此一階段的諸多重大事件也預告了第三階段「社會力」反 動，風起雲湧的社會運動序曲；在第三階段的社會福利立法與政策中，有些明顯的是 社會抗爭所促成， 1990 年的殘障福利法修正等，有些則不是純粹由社會抗爭得到 的，而是得力於台灣政治權力資源重新分配的結果，正如Rogers(1974)、Hicks and Misra(1993)所言，政黨(尤其是改革派政黨)以政治民主作為其「基礎資源」(infra resources，作透過選票作為其「工具資源」(instrumental resources)，而達到政 治權力資源的重新分配，如老年年金、老人福利法修正、社會工作師法、身心障礙者 保護法修正、性侵害犯罪防治法、老年農民福利津貼暫行條例、老兵補償條例等。

因而，第一、二期的社會福利運動發展中，政權的「壓制潛力」及既有的穩定與 強而有力的社會控制「制度化」壓抑了社會抗爭的可能性（林萬億，1994）。第三階 段政治控制力的逐步鬆動，社會力有了蓬勃發展的空間（蕭新煌，1989），也降低了 挑戰既有政權及參與社會抗爭的成本，讓各項社會運動一度蓬勃發展，但是，社會抗 爭的萎縮本來就是宿命，尤其當執政者用社會福利來緩和或消音時，社會抗爭運動常 隨之死亡（Piven & Cloward，1977：125）。

然而，參與社會運動的社會團體也逐漸轉型其「促進」、「改造」公共事務的方 式，透過「法案研擬」、「政策遊說」、「政策施壓」、「傳遞觀念」取代社會抗爭，

甚至，從體制外進入體制內參與決策，此一重大突破，雖不是最後勝利，至少是往前 跨進了一大步，因為威權體制時代並不存在制度化的公共參與，在社會福利領域，誰 有資格獲得公共權威提供的保障、集體資源分配方式、衝突性的利益如何解決，都是 由威權的國家菁英片面來加以決定，而非經由公共討論的政治過程來達成（林國明，

2000）。

因此，在1987 年之後的民主化過程中，社會運動的興起、政黨政治及選舉體系 的形成、自主多元的民間社團組織與利益團體政治的蓬勃發展，逐漸讓政府必須建構 具有代表性的決策體制，以調解特殊性的利益、偏好和價值。

貳、社會福利發展五階段論

依據林萬億教授(2006：45-59)對於我國社會福利政策以政治、經濟與社會福利政

依據林萬億教授(2006：45-59)對於我國社會福利政策以政治、經濟與社會福利政