敬老津貼政策的發展

壹、中低收入戶老人生活津貼

1991 年國會全面改選，同時亦誕生了國民黨與民進黨競選政見中的「中低收入 戶老人生活津貼」、「敬老津貼」等非繳費式的津貼發給，並非指「國民年金」制度 中繳費式的年金給付，同時開啟了將社會福利視為重要政見的趨勢。「老人年金」這 項政策，最初是在 1992 年底的立委選舉，由民進黨蘇煥智在臺南縣提出。他主張對 65 歲以上老人，一律發給每人每月 5,000 元的生活津貼。這項政策在競選時引起很 大的迴響，逐漸成為各政黨與候選人重視的焦點。1993 年底的縣市長選舉，在勝選 前提下，國民黨將「困苦老人生活扶助」改成「中低收入戶老人生活津貼」，而民進 黨更提出「65 歲以上老人每月可領 5,000 元」之粗糙的老人年金訴求，一開始該項 津貼制度沒有法源依據，而是以行政命令為之。1997 年 1 月內政部函頒「中低收入 戶老人戶生活津貼發放審核要點」作為各縣市發放審核依據。1998 年 6 月內政部訂

定「中低收入戶老人生活津貼發給辦法」作為發放根據，並將「中低收入戶老人戶生 活津貼發放審核要點」廢止。2004 年 5 月進行第四次修正該項辦法。

貳、敬老福利生活津貼

1994 年 1 月立法院公布「敬老津貼暫行條例」，對於年滿 65 歲未受到政府退休 金照顧的國民，每位給付 5,500 元左右之津貼。老人年金的領取資格與財源問題仍未 解決，如前「中低收入戶老人生活津貼」內容所述，老人年金或津貼議題乃因當時選 舉因素而蔚為政治上的熱門話題，同時亦是極具吸引力之選舉工具。1997 年縣市長 選舉，除民進黨繼續提倡敬老津貼，國民黨部分候選人亦加入該股熱潮之中，然此時 之津貼仍屬於地方性政策。

陳水扁於2000年當選總統後，老人福利津貼發放問題，再度成為政策爭議焦點。

2001年7月行政院編列了160億元的老人福利津貼預算，並與「老人福利津貼暫行條例 草案」一併送往立法院審議。老人年金的議題帶動國內對社會津貼的討論，並啟發社 會權的思考，對於整體社會安全制度的建立有重要影響。

2000 年總統大選，民進黨籍候選人陳水扁先生其社會福利政見之一「三三三安 家專案」，其中包括六十五歲以上老人，在國民年金開辦前，每人每月可領取 3000 元的敬老福利生活津貼，此時敬老津貼已成為全國性的福利議題。選後，老人福利津 貼發放問題，再度成為政策爭議焦點。2001 年 7 月行政院編列了 160 億元的老人福 利津貼預算，並與「老人福利津貼暫行條例草案」一併送往立法院審議，然除了行政 院版本之外，立法院尚有國民黨版、國民黨黃敏惠版、新黨鄭龍水版、民進黨蔡煌瑯 版以及親民黨版，由於各版本之間各有堅持與政治考量，因此，朝野協商暫緩審議敬 老津貼，可是在實現競選政見的壓力下，行政院於 2001 年編列 180 億元準備發放敬 老津貼，並決定只編預算不送法案。立法院則於 2001 年 1 月 18 日決議，同意行政院 所提 160 億的敬老津貼預算，但卻必須取得法源才可進行發放；之後，在野之親民黨 與國民黨聯手提出敬老津貼暫行條例(草案)。2002 年 5 月 22 日立法院三讀通過敬老

福利生活津貼暫行條例，並追溯至 2002 年 1 月起。然敬老津貼正式實施之後，引起 被排除於資格外者的反彈，於是再次進行協商與修法，因此於 2003 年 6 月 5 日擴大 受益對象。由此，老人年金的議題帶動國內對社會津貼的討論，並啟發社會權的思考，

對於整體社會安全制度的建立有重要影響。

參、老年農民福利津貼

中低收入戶老人生活津貼以及老人年金制度推動之同時，亦響起建立老年農民經 濟生活保障之呼聲。台灣在農民生活的照顧制度上，不同於多數國家將其納入普及於 國民的社會安全體系中，台灣農民自從土地改革以來，便不具有受雇的事實；且農業 生產上難以界定退休年齡，故難以強制退休，因此農民在社會保險制度中並未被賦予 老年給付的福利。

針對此一福利缺口，且為符合社會公平與正義之原則，於 1995 年制定「老年農 民福利津貼暫行條例」，據此發放老年農民福利津貼，發放對象為年滿六十五歲且參 加農民健康保險年資合計 6 個月以上之農民，每人每月 3000 元，領到死亡當月為止。

2004 年將原本的 3000 元津貼提高為每月 4000 元；發放對象並予以擴大。

以上為我國以社會津貼進行社會照顧之制度，由於津貼財源來自於稅收，故對於 國家財政勢必造成負擔，尤面臨全球性財政緊縮的困境之下，更應檢討現行體制之利 弊以進行福利改革。此外，根據行政院主計處 2006 年社會指標統計表顯示：2005 年 我國社會安全支出規模為一兆二千六百五十三億元，占 GDP 比率 11.1%，其中社會給 付(Social benefits)為一兆一千八百七十四億元，即占社會安全支出規模之 94%。

就社會給付的運用，以補貼高齡者五千六百五十一億元最多，占了 48%，並且主要以 現金給付方式進行，詳細項目見表 3-2。

表 3-2 2005 年 老年人之社會給付統計表

2005 年高齡之社會給付 (Social Benefit of Old-age,2005)單位：百萬元

項目 金額

總計 565,109

現金 Cash 560,634

保險與年金 468,950

勞工保險 148,565

軍公教保險 8,914

軍公教退撫 267,032

新舊制勞退 42,425

私校退撫 2,013

準年金 86,377

中低收入老人生活津貼 8,929

榮民就養 17,588

老年農民福利津貼(中央) 33,199 敬老福利津貼(中央) 25,973

原住民敬老福利津貼 689

福利服務與救助 5,307

老年農民福利津貼 1,118

敬老、安老福利津貼 2,197

重陽敬老禮金 1,077

三節禮金 916

實物 In-kind 4,475

低收入戶老人公費安置 605

老人居家服務 595

老人乘車優待 1,353

資料來源：擷取自行政院主計處2006年社會指標統計年表

老人福利與生活越來越受到政府及社會大眾的重視，因此，該項議題容易淪為選 舉工具，也容易遭到政治人物操弄。長遠之計，為求政府財政穩定與人民社會權益之 保障，必須對於現行社會福利體制進行檢討，同時致力將此屬於過渡性質之制度與政 策進行整合，並改以相較為穩定，且足以行之長遠的模式進行全體人民福利與補貼的 提供。

我國傳統以來，對於老年經濟安全的保障，多以社會保險或社會救助為主要方 式，而直至 1993 年，社會津貼的補助方式開始成為各項選舉的福利支票後，社會津 貼的保障方式才廣受重視(連偉舜，2005：301)。

最早將老年津貼做為選舉訴求的為中華社會民主黨陳清卯，其於 1991 年年底參選 國民大會代表時首先提出養老金與家庭補助金之政見。1992 年年底立委選舉時，陳 清卯亦同樣提出相同政見，然兩次的選舉皆落敗。此次立委選戰中，民進黨拋出福利 國的議題，其立委候選人蘇煥智更在台南縣以「老人年金」為政見，企圖實踐福利國 之主張，根據聯合報 1992 年 12 月 20 日第 10 版王健治之報導，蘇煥智於民進黨提名 的三位候選人中，最後獲得高票當選，而勝出的原因之一則是老人福利政策奏效並獲 得多數選民認同。繼此之後，敬老津貼政見與民進黨呈現緊密的連結(孫健忠，1997：

79-80 )。

1993 年底縣市長選舉期間，民進黨全面以「老人年金」作為共同政見以爭取選 票，承諾老人每月可領取 5000 元的老人年金，該黨候選人均簽署發放敬老津貼之誓

約書，言明當選後若未能履行承諾，即辭職以示負責。茲以表 3-3 簡要說明各縣市長 當選人選舉期間所提出之老人年金政見。

表3-3 1993年年底縣市長當選人選舉期間之「老人年金」政見 地 區 當選人 金額(元) 對象、條件 1 台北縣 尤 清 5000-6000

2 基隆市 林水木 3000 65 歲以上未領政府退休養老金者 3 宜蘭縣 游錫堃 未提及金額 65 歲以上低收入戶

4 花蓮縣 王慶豐 ^{視政府財力而定} 支持民進黨中央黨部決策 5 桃園縣 劉邦友 10000-20000 真正需要之貧苦老人

6 新竹縣 范振宗 5000 65 歲以上未領政府退休養老金者 7 新竹市 童勝男 6000 65 歲以上中低收入戶

8 苗栗縣 何智輝 無

9 台中縣 廖了以 6000 65 歲以上中低收入戶 10 台中市 林柏榕 6000 65 歲以上低收入戶

11 彰化縣 阮剛猛 5000-10000 依中央規劃之國民年金制度實施 12 南投縣 林源朗 6000 65 歲以上中低收入戶

13 雲林縣 廖泉裕 5000 以上 65 歲以上低收入戶

14 嘉義縣 李雅景 10000 65 歲以上視家庭收入等狀況而定 15 嘉義市 張文英 5000 依民進黨中央黨部決策

16 台南市 施治明 5000 以上 沒有說明 17 台南縣 陳唐山 5000 65 歲以上 18 高雄縣 余政憲 5000 65 歲以上

19 屏東縣 伍澤元 3000-6000 65 歲以上中低收入戶

20 澎湖縣 高植澎 3000 65 歲以上未領政府退休養老金者 21 台東縣 陳建年 5000 沒有生產能力者

註：表中地區粗體字者為民進黨籍當選人。

資料來源：記者田志剛，中央日報，1993.10.4。

1993.12.28；記者陶念文，台灣日報，1994.1.5；轉引自李明璁(1996：96)。

1994 年 7 月 1 日起，民進黨執政的縣市政府開始發放敬老津貼，計有台北縣、新竹 縣、台南縣、高雄縣、宜蘭縣、澎湖縣，另外加上無黨籍執政的嘉義市，但多數民進 黨執政縣市均無法達到此目標。以 1995 年為例，新竹縣發放 12 個月，澎湖縣發放 9 個月，其餘縣市僅發放 4 個月。1996 年時，高雄縣與嘉義市均已停發，新竹縣與澎 湖縣雖仍維持全年發放，惟澎湖縣已將 5000 元降為 3000 元，其他縣市仍維持發放 4 個月，而宜蘭縣將 5000 元降為 3000 元。1997 年，台北縣發放了 4 個月 5000 元的敬 老津貼，台南縣則停發，宜蘭、新竹以及澎湖縣則仍依照前年度標準發放(孫健忠，

2000：16-17)。

1997 年縣市長選舉，不只民進黨籍候選人繼續主張敬老津貼，國民黨籍縣市長 候選人亦部份加入。選後，繼續發放敬老津貼的縣市有：民進黨執政縣市包括台北縣、

新竹縣、宜蘭縣、屏東縣、台南市、新竹市、基隆市，其中屏東縣、宜蘭縣、基隆市 發放金額為 3000 元，台南市與新竹市為 2000 元；國民黨執政的花蓮縣與澎湖縣，加

新竹縣、宜蘭縣、屏東縣、台南市、新竹市、基隆市，其中屏東縣、宜蘭縣、基隆市 發放金額為 3000 元，台南市與新竹市為 2000 元；國民黨執政的花蓮縣與澎湖縣，加