地方敬老福利津貼政策的現況

苗栗縣 發放對象為年滿六十歲以上

每人共六千元。如今因財政困

4.領有榮民就養給與者。

5.經政府補助收容安置者。

6.領有老年農民福利津貼者。

前項第三款所領退休金未超過新台幣 804,000 元者及年滿 100 歲長者不在此限。

如有下列情況者，則喪失資格：

1.死亡或失蹤者。

2.戶籍遷出本市（遷出一個月內再遷回且居住滿六個月以上者不在此限）或未實際居 住本市者。

3.出境（離開台、澎、金、馬）逾六個月未入境者。

4.申領資格消失者。

資料來源：新竹市政府社會處

然而敬老福利津貼政策經過多年的實行後，新竹市府財政日漸困窘，市長許明財 在市務會議中首度表示，因歲出與歲入不符比例原則，很多虛收實付的未立案補助款 根本未到位就已支出，為了節流，即日起市府人事凍結，市府將先節流顧本，再請各 單位開源爭取經費。此外，新竹市府財政處長李世珍也表示，為支應 2 月份薪資、年 終、安老津貼和各項福利津貼，市府已先保留 2009 年部分工程款項約 4 億 7000 多萬 元，若加上今年未支付的 7000 多萬元工程款項，市府幾乎口袋沒錢，且已達舉債上 限，根本很難再向銀行借款支應，而中央的補助款也還未到位，市府財政確實很緊。

如此下去，新竹市政府，必定會重新審思各項新竹市府的財政支出，而敬老福利津貼 政策的爭議，相信也即將會被重新提出討論。

根據內政部統計處之統計通報資料顯示，截至 2007 年 10 月底各項老人生活津貼 受惠人數共計為 1,869,377 人，其中領取敬老津貼者 833,879 人占 44.61%最多，並 逐年增加；另外，就各項老人生活津貼核發金額而言，其累計核發金額為 852 億 2,829 萬 2 千元，敬老津貼核發 245 億 6,190 萬 8 千元占 28.82%居次。茲以表 3-9 說明 2001 年至 2007 年 10 月底敬老津貼受惠人數與核發金額之統計情形。

表 3-8 歷年敬老津貼受惠人數與核發金額統計

2002 年底 2,031,300 71.65 424,096 67,807,178 13,770,978 2003 年底 2,087,734 80.1 639,427 72,904,740 18,458,457 2004 年底 2,150,475 79.83 687,990 86,055,915 23,763,969 2005 年底 2,216,804 80.39 746,410 88,472,966 25,972,598 2006 年底 2,287,029 80.21 795,141 97,814,489 27,914,261 2006 年 10 月

底

2,272,239 80.18 786,114 81,200,556 23,147,850

2007 年 10 月 底

2,330,133 80.23 833,879 85,228,292 24,561,908

資料來源：整理自內政部2007年第五十週內政統計通報

也因為上述之政策相關內容與規範，而在該政策規劃與執行階段，產生了相關的爭 議與問題。

第四節 敬老福利津貼政策的爭議

在局部排擠方面，老人年金政策在新竹縣排擠情形較為嚴重，在研究期間內，

新竹縣社會福利支出增加百分之十四，導致其他政務支出一致性的減少，而在澎湖縣 與台南市則運用「前年度歲計剩餘」及「賒借收入」支應老人年金，才使排擠與抵換 情形較為紓解。因此，老人年金政策所造成排擠效應，是顯而易見的，如何在兼顧照 顧老年人口和維持財政健康的平衡下，擬出一套有效的方法是當務之急。政府為人民 老年生涯建立適當的經濟安全保障，其用意是值得肯定的。但是，社會需要的是符合 公平正義，且可長可久的福利政策，就算是決意發放「津貼」，政府也應該思考台灣 社會的成熟度，以減少後遺症，以下透過文獻資料之回顧方式，將敬老津貼執行期間 所產生之爭議點或爭執點整理並說明：

壹、敬老福利津貼政策的爭議性

一、中央與地方的權責劃分

孫健忠(2000：29-33)指出敬老津貼於發展初期多為民進黨執政縣市實施，因而 出現同一國家的國民，因居住地區的不同，而出現有無津貼的明顯差異，或者是實施 敬老津貼的縣市，其彼此之間給付內容存在著差異性，因而形成「一國多制」的情形，

且有違地域正義的原則。而且根據國外社會津貼的實施經驗，由於此乃涉及全民的社 會安全理應全國一致，並由中央統籌運作，否則對地方政府的財政發展而言自是一項 沉重負擔，另外若未進行全國統一津貼制度內容，則容易產生所謂的福利幽靈人口問 題，即民眾向實施津貼或津貼額度較優渥的地區遷徙。

社會津貼需要龐大的給付成本，同時也必須長期給付與負擔(陳琇惠，2001：

105)，對於地方政府而言，似乎無法獨立執行。中央或地方權責或權限問題可衍生出 雙方協調與互動之議題，余孟奎針對地方政府實施敬老津貼政策階段進行分析，並指

出敬老津貼政策以及國民年金發展的連續過程中，政府的福利角色已由地方逐漸轉向 中央。因為就保險型的給付制度中，政府僅扮演強制者與管理者的角色；於津貼制度 底下，政府便扮演著生活福祉的保障者。對於福利社會的來臨以及面臨著選舉壓力，

中央與地方便在福利的角力戰上愈演愈烈。地方對於中央政策的執行出現缺乏資源而 無法或不願配合的問題，即常言之「中央請客，地方出錢」情形。中央與地方資源多 寡與互動之限制下，敬老津貼制度的發展開始出現失衡的現象，且出現要求中央統籌 辦理之聲浪(余孟奎，2000：112-113)。

林萬億(1995：16)曾就老人年金或是敬老津貼的政策屬性分析，其認為就縣市長 選舉而言則不適合以老人年金作為選舉訴求，因為這是全國性的議題，該項議題應由 立法委員或是總統選舉之時再提出討論。

林彥伶(1998：98)指出在 1997 年的縣市長選舉期間，根據調查結果顯示有 66%

民眾較為贊同全國進行一致性的老人年金制度與措施，而贊成老人年金因地制宜發放 者僅有 16.7%。

蔡沁蓓(2001：91-92)1995 年後地方政府開始發放老人年金（老人津貼），此 種突然增加的公共支出帶來的正面效果，即是帶動社會津貼及國民年金之討論與研 擬，負面效果則是混淆社會津貼的意義且容易排擠其他福利制度的施行，並在政黨競 爭中容易成為競爭之工具。隨著高齡化社會的來臨，有資格領取老人津貼的人數將急 遽增加，加上政黨間相互加碼較勁的運作下，不論是行政官僚或者是社福團體皆體認 到，若是國民年金採取普及式津貼的發放方式，將使國家財政赤字產生無法控制的危 機。

然而，台灣國民年金制度歷經多年籌備，從1993 年4 月內政部成立國民年金規 劃小組開始，1994 年2 月完成內政部版國民年金草案，提出分立制與單一制兩個方 案建議，然後改由行政院經建會接續規劃，最終提出以「業務分立、內涵整合」原則 的社會保險式國民年金為正式草案，但至1999 年發生九二一大地震而使國民年金暫 緩討論。新政府上任後於2002 年6 月將「國民年金法」草案送立法院審議，因朝野

未建立共識而無法完成立法工作，而後為積極溝通尋求各界共識，政府於2006 年7 月 舉辦之「台灣經濟永續發展會議」將「國民年金」列為社會安全組題綱之一，達成多 項共同意見，包括以2007 年完成立法為目標，並與勞保年金化同步推動等。

雖於立法院審查「國民年金法」草案時，除行政院版本外，加上各委員所提之多個草 案版本，但在各個社福團體、朝野政黨及主管機關持續溝通與協調下，台灣「國民年 金法」終於在2007 年7 月20 日經立法院三讀通過，同年8 月8 日經總統公布，並訂 於2008 年10 月1 日正式開辦。最後協商出來的國民年金版本，採社會保險制，以未 加入公、軍、勞保的公民為納保對象，包含老年、身心障礙、遺屬年金，以及喪葬一 次給付。國民年金開始實施時，已符合各種老人津貼領取資格者，以「保證年金」的 設計保障其領取權利至死亡為止，而對於國民年金實施後未滿65歲的國民，各類津貼 也定有不同的落日時限。

二、政策適用對象

連偉舜(2005：302)指出若就適用對象而論，其尚有排富(所得與財產限制)、排 貧(排除中低收入戶者)及排除領取軍公教退休金者的規定，因此本津貼並非為普及式 的給付方式，此現象學者稱為「社會津貼資格的救助化」，讓社會津貼普及精神未能 落實。

根據尚靜琦(2007：142)所進行的訪談結果顯示出，敬老津貼的主要議題其實主 要集中於排除條款的設立及國內老人津貼的公平性，其中爭議點在於敬老津貼的發放 應該為普及性抑或是選擇性的發放。例如：全國性的老人福利團體主張敬老津貼應設 立更嚴格的排富條款才能使得敬老津貼發揮的效能性更高，社會資源才能不浪費，因 為社會上還有更弱勢，更具需求性的團體必須列為優先考慮的對象。然，台北縣的老 人團體則是主張敬老津貼不設立任何排除條款，因為其強調國民所受的照顧應一致，

且若就公民權的觀點視之更應進行普及性的發放。

孫健忠(1997：86)於探討地方執行敬老津貼政策的期間，便指出民進黨執政的地 方政府對於敬老津貼的實施過程給人感覺該項政策理念是可以妥協的，發放對象是可 以權宜的。

陳佳鴻(2005：148)研究中，亦發現敬老津貼政策已走向有條件、選擇式的社會 津貼模式，模糊了社會津貼立基於社會權精神的本質。究竟應秉持國際間所認定的社 會津貼定義與精神進行敬老津貼之執行，抑或是清楚地界定社會福利措施的內容與定 義，並且因地制宜地規劃符合國內發展態勢的政策與制度，則為一重要的課題，否則 社會大眾對於社會福利的解讀與認知各自不同，將徒增政策執行的困擾。

三、經費來源

若由社會津貼的定義檢視敬老津貼政策內容，孫健忠(1997：74)表示社會津貼為 普及式免繳費的給付，提供給特定對象，且經費多由政府負擔。故，不論社會津貼究 竟是否全部由國家給付，亦或以社會保險方式進行都代表著實行津貼制度顯示其財源 必須相當穩定，若由非預算編列的項目加以因應，不免須承受財源不穩定以及外部環 境介入的風險與問題。

四、老人問題的根治

敬老津貼政策於地方與中央政府兩階段的執行期間，對於老人經濟生活的解決與

敬老津貼政策於地方與中央政府兩階段的執行期間，對於老人經濟生活的解決與