敬老福利津貼的執行爭議

薛承泰 (2002)表示， 台灣社會人口的高齡化，老人福利需求也跟著水漲船高，

現有的社會救助和社會保險兩大體系仍不普遍照顧到所有的老人；尤其是自 1995 年 全民健保實施以後，老人的醫療負擔問題已獲得相當程度的舒解，老年的經濟安全保 障就成了社會關注的焦點。為了能得到執政權，當時民進黨福利津貼的主張，係立基 於社會民主式福利國家的觀念，強調國家有責任照顧所有的老人，進而主張普遍式的

「65 歲以上老人，每人每月發給三千元」，民進黨還以此抨擊國民黨以「中低收入」

老人為照顧對象的作法為「落伍」與「不尊重老人」，直到陳水扁擔任總統一職，開 始走向有條件、選擇式的「老人福利津貼」，也就是說，原有的社會救助措施仍然不 變，卻增加了「老人福利津貼」。

根據內政部所發布，「福利津貼的發放採排富條款，規定已領取各項津貼者不再 重複申領，排除對象包括：一、經政府補助收容安置者；二、已領取各類保險給付者；

三、已領取中低收入老人生活津貼者；四、已領取老年農民福利津貼者；五、已領取 榮民就養給與者；六、領有退休金月生活津貼者；七、具有高所得或高不動產價值者；

八、入獄服刑或因案羈押拘禁者。凡稅捐稽徵機關核定的最近一年度個人綜合所得總 額在五十萬元以上者，個人所有的土地及房屋價值合計超過五百萬元者，屬排富除外 名單；另勞工保險老年給付的總額自年滿六十五歲當月起，按月折抵三千元尚未折抵 完畢者，也不得領取，但折抵完後，則可請領老人福利生活津貼。」內政部並建議更 名為「老人福利生活津貼發放實施計畫」草案，乃是依據老人福利法第十六條有關老 人經濟生活保障採生活津貼、特別照顧津貼、年金保險制度方式逐步規劃實施的規 定。認為此完全符合老人福利法，中央及地方政府均有權責推動及規劃實施，並無適 法性的問題。

如果「敬老津貼」被視為對老人的基本經濟安全方案，那麼它和現行社會救助（尤 其是「中低收入戶老人生活津貼」）如何區隔？兩者雖同是基於老人生活保障的經濟 安全方案，但其所強調的理念與價值確是截然不同。中低收入戶、老人生活津貼，以 資產調查方式的選擇受益的對象，且以所得高低區分兩種不同的給付水準，強調的是 需求的考量和資源的有效配置。不可否認地，中低收入戶、老人生活津貼，在執行時，

常面臨到社會救助體系中存有的許多困境。如以家戶為資源計算單位，使得許多有子 女卻未得到實際照顧的貧苦老人，被排除在給付範圍之外。此外，要對數量龐大的老 人進行資產調查，也產生了工作人力負荷、調查程序繁雜、受益者尊嚴受損等種種問 題。此外，就算是決意發放「任何形式的津貼」，政府也應該思考台灣社會的成熟度，

以減少後遺症，這包含以下幾點考量：

（一）國外先進國家社會福利已有數百年歷史，我國方興未艾，許多福利人口未必具 有福利意識；在這種情形下，政府的福利政策，究竟以金錢發放方式或是加強福利服 務會比較有效？若未先允評估，可能導致「給錢」卻未必有助於老人的生活，反而養 成「依賴」的結果。況且有一天若政府缺錢發不出來，即會變成對老人的「剝奪」。

就算是今年預算有了著落，隨著老人人口的增加，明年可能需要 175 億，後年兩百億，

這些錢又如何來籌措呢？

（二）在這個社會中成為老人是既幸運又可憐。許多老人可憐不是因為沒有「錢」，

而是因為「老」，缺乏家庭與社會支持。「敬老津貼」若沒有妥善設計，將來家庭的 紛爭會更多，傳統「敬老」的美德反而被摧殘。更何況這個社會的經濟活動人口比例 於未來會逐漸萎縮，財源也就會越來越緊，發放敬老津貼這種「社會世代間」的經濟 移轉負擔也就會越來越重。我們要求下一個世代的人透過社會移轉來照顧我們（即將 可能成為老人者）的經濟需求，卻未徵詢它們的意見，也未盡合理。由於目前多數(佔 50%)的老人仍是由家庭奉養，如果完全強調「社會世代間」的經濟移轉，是否會加速 摧毀這家庭原本的功能？

（三）政府因為某些老人較為「富有」，或因為已領取政府的某種經濟移轉而「不貧」，

所以將他們排除在外。甚至認為中低收入老人除了每月有三千或六千的補助，尚有其 他的福利服務，其所「享受」仍然優於僅拿三千元的「老人福利津貼」，也應該加以 排除。這個邏輯，明顯混淆了社會保險、社會救助、以及福利服務的本質。更何況被 排除者平均經濟情形，並未比有資格領取津貼者好，如今政府將他們排除，其實是一 種「排貧」。

政府為人民老年生涯建立適當的經濟安全保障，其用意是值得肯定的。但是，社 會需要的是符合公平正義，且可長可久的福利政策。如果政府堅持要發放津貼，「國 民年金」雖未必完美，卻可能是比較接近此目標，若能真正地落實「國民年金」的本 意和精神，彈性地增減津貼金額以利於真正弱勢者脫困。此外，還可以避免不同福利 項目人口的流動而造成中央與地方的緊張。此外，還可以節省每年因發放「津貼」所 需兩千多萬的行政費用！然根據報導，在野黨立委因攝於「野蠻效應」而不敢去砍（監 督）這筆預算，如今有條件通過，只待確立法源即可發放。無論如何，在「敬老津貼」

福利效應不明之下，政府宜三思，對於福利政策不僅要負責，更應該有遠見，不要讓 後代背負太多我們可以去避免而未去避免的債務！

連偉舜 (2005) 表示，一般而言，老年經濟安全體系可分為：社會保險、社會救助 與社會津貼三者。社會津貼制度的發展，是由於社會救助制度的局限性以及社會保險 制度的弊端使人們對於這兩種傳統制度產生質疑和失望，另一方面由於經濟需要的擴 大、給付條件的緩和與給付水準的提升，而逐漸發展成社會津貼制度。綜觀我國現有 全國性的老年經濟保障，若以上述三分法來看，在社會保險方面，我國國民年金保險 已開辦了，現有社會保險主要為公教人員保險、勞工保險與軍人保險；社會救助方面 則透過社會救助法來保護，並在此法中訂有對於65歲以上老人可增加20%至40%現金給 付金額之規定；在社會津貼方面，除上開名為津貼實為救助的中低收入老人生活津貼 之外，有老年農民福利津貼、敬老福利生活津貼與原住民敬老福利生活津貼。

尚靜琦(2005) 在其研究中從政策利害相關人回應性的角度去評估敬老津貼政 策，其研究的焦點，為2002年中央政府所開始發放的全國性的「敬老津貼」，並以領 取敬老津貼人數最多的台北縣作為實證研究的範圍，利用了Dunn & Poister所提出的

「效能性」、「效率性」、「公平性」、「適當性」、「回應性」及「充分性」六種政策評估 指標去評估敬老津貼政策的現況，並透過對利害關係人深度訪談的分析，匯整及建構 出敬老津貼政策評估指標下利害關係人的相關主張、關切與議題。研究發現現行敬老 津貼政策之利害關係人的議題產生多集中在公平性指標下，而且利害關係人對於敬老 津貼增加金額的需求性主張及滿意度，深受國內其他老人津貼制度的影響。因此政府 須重新評估一律排除公務體系退休者領取津貼、排富條款設立及以職業為劃分的老人 津貼政策的適當性；同時須注意國內及地方縣市的福利差異甚大的現象，才能符合照 顧國民之公平性。

其中敬老津貼申請人資格做出許多限制，除了偏離了社會津貼的普及精神之外，

在執行上亦出現若干的問題。本條例自 2002 年 5 月 22 日通過以來，僅在 2003 年 6 月 18 日時做過修正，該次修法放寬領取社會保險老年給付者，自 2003 年 7 月起不再 需要按月折抵 3 千元，可自 2003 年 7 月起開始領取，此項放寬共有 21 萬名老人受惠。

這次修法即是因為在條例公布並實施之後，遭遇執行困難，並引起申請人反彈，可說 是政策結果對於政策產生回饋，進而修正了政策內容。修正前的條例規定：領取公教 人員保險養老給付、軍人保險退伍給付、勞工保險老年給付之總額，自年滿 65 歲當 月起按月折抵新臺幣 3 千元，尚未折抵完竣者，不得請領本津貼。此項排除條款遭受 到申請人極大反彈，原因在於申請人認為「保險給付」乃為按時繳納「保險費」所應 得的權利，若因年輕時按時繳納保費，退休時按規定領取保險給付，卻因此而喪失（延 遲）領取敬老津貼的資格，對申請人而言不啻是種懲罰，相當不公平；同時由於社會 保險中的老年給付均為一次給付，不似月退制度有按月提領的優點。在民意的強大壓 力下，此項排除條款於 2003 年 6 月 18 日修正通過，造福 21 萬老人。同樣的排除條

款在原住民敬老福利生活津貼暫行條例中亦有相同規定，而這項排除條款在 2003 年 12 月 17 日才刪除。

然而深究實務上的問題卻可發現許多值得再行思考的部分，除 65 歲以上老人適 用的敬老津貼之外，55 歲～64 歲原住民適用的原住民敬老津貼在與敬老津貼接軌 時，亦出現相當問題。

敬老津貼條例第 3 條與第 5 條規定申請人資格與申請方式，其中在實務運作上均

敬老津貼條例第 3 條與第 5 條規定申請人資格與申請方式，其中在實務運作上均