研究發現

本研究最後，將透過理論與文獻回顧的研究方式，將敬老津貼政策作做一徹底地 檢討，同時針對敬老津貼政策進行評估與分析；另外，藉此分析結果，預測敬老津貼 政策若繼續執行後，可能遭遇的困境與危機。最後，則分為政策建議與研究建議。政 策建議部分除針對將敬老津貼政策進行建議之外，更積極地對未來政府相關的老人福 利政策，給予實質上的意見。

第一節 研究發現

壹、嚴重的財政赤字

全國各縣市當中，唯一發放老人年金長達十五年的新竹縣，由於財政拮据，在 2009 年 4 月份後的敬老福利津貼遲遲不發，9 月份有數百名老人家坐著遊覽車，兩度 到縣府舉白布條抗議。由於隨著三合一選舉投票日逼近，縣府擔心此議題遭到候選人 操弄，鄭縣長親上火線，允諾抗議鄉親將儘速發放。 4 至 7 月份的敬老福利津貼已 在 11 月 19 日入帳，8 至 10 月份則在 12 月入帳。鄭縣長表示，縣府籌措財源困難，

所以才會遲發，感謝縣府和議會團隊支持與配合，更感謝鄉親長輩的體諒，讓他八年 任內的敬老福利津貼全數發放完成。

縣府社會處統計，縣府 1994 年 7 月起發放敬老津貼，至今已發了三百多億元，其 中鄭永金八年任內就發了近兩百億元。縣府說，為照顧五萬八千餘位六十五歲以上老 人家，每年編列的卅五億元社會福利支出，其中 70％、約廿四億五千餘萬元是用在 發放敬老津貼上，對縣庫財政負荷沉重，下表即是新竹縣審計室對新竹縣社會局施政 計畫實施審核意見，由此顯示嚴重的財政赤字。

表 5-1 台灣省新竹縣審計室對新竹縣社會局施政計畫實施審核意見

2008（短絀 35 億餘元）

17.9﹪

敬老福利津貼之發放金額逐年攀升，自辦敬老津貼累計數佔財政缺口 比例偏高。

2006-2008 年度，社會福利支出（扣除社會保險、醫療保健、國民就 業等政事別支出）分別為 29 億 4,970 萬餘元、31 億 726 萬餘元及 34 億 361 萬餘元，屬現金福利津貼部分分別為 26 億 1,502 萬餘元、27 億 454 萬餘元及 29 億 5,710 萬餘元，分別站上開社會福利支出 88.65

﹪、87.04﹪及 86.88﹪，執行結果，核有：

1. 自辦非法定現金福利津貼偏高，排擠法定應辦業務，致考核成績欠 佳。

2. 發放自辦敬老津貼累計數占財政缺口比例偏高，允宜檢討及擬訂具 體財政改善計畫。

3. 敬老津貼（老農身分）於年初一次發放全年津貼，致巨額溢領數收 繳困難等缺失，經函請檢討改善。

資料來源：新竹縣議會議事錄

貳、社會福利政策趨勢

我國社會津貼制度是以軍公教家庭與老人為對象，主要項目有軍公教人員生活津 貼、中低收入戶老人生活津貼、敬老福利生活津貼與老年農民福利津貼，然而近幾年 來，面臨了經濟不景氣蕭條的危機，許多國家皆在社會支出上做大幅度的削減，但我 國同樣籠罩在經濟緊縮的窘境之下，卻仍能不斷增加社會福利支出，例如敬老津貼政 策便是最顯著的個案之一；其緣由在對照我國的政黨政治生態後，則發現和我國的民 主發展呈現極大的相關性。

目前在社會民主發展趨勢下，地方選舉為了吸引選民支持，候選人莫不大開福利 支出的選舉支票，結果只是增加地方政府的財政負擔。因此有必要加以規範，來解決

此一亂象。 例如：依行政執行法的要旨，政府與人民之間的權利和義務，必須以法 律明訂之，尤其有關各項現金給付的法律，更要有明確的法律規範。新竹縣政府加碼 給付敬老福利津貼，既沒有立法，更沒有法律授權，因此監察院曾對新竹縣政府三度 提出糾正，顯示地方政府在討好選民的作為上，確有值得檢討之處；此外目前政府各 項福利法規，雖然已訂有中央與地方政府，彼此在相關福利服務給付權限的分工，但 多僅限於給付功能上的分工，較少針對福利經費支出做出明確的規範，雖然社會福利 經費支出有因地制宜的需要和考量，但地方政府首長在競選期間為爭取民意，擴大社 福支出，也是屢見不鮮的事實；最後即使在社會福利法規上，有明訂中央與地方福利 經費負擔義務者，也有因負擔義務未盡合理者，引發諸多爭議。

因此，政府應明訂一般社會福利財政來源，包括一般稅收、特別稅收、彩券盈餘 等，並依縣市福利需求人口比例，由中央補助地方政府福利經費。地方政府亦可因地 制宜，從地方稅收中提供福利經費，以滿足地方特殊福利需求；同時政府對社會保險 被保險人的補助，應採國民平等待遇原則，政府對每位國民的社會保險補助應該採「定 額制度」，而非目前所採取的「定率制度」，其結果是高所得者所獲政府補助較多，

形成所得逆分配的現象，偏離社會公平原則；最關鍵的政策，考慮訂定「社會福利基 本法」。一方面落實保障弱勢團體的權益，同時為社會福利體制定位，並規範政府對 於福利的責任與福利預算的配置。包括明訂中央與地方政府福利事權的範圍、中央對 於社會福利經費之分配，以及相關社福政策與法規的制訂等。唯有透過法律規範，才 能杜絕有限的福利資源被錯置的問題，弱勢民眾的權益也才能獲得真正的保障。

參、敬老津貼政策的爭議

針對老年經濟安全之相關保障與措施，相關法律條文中皆揭示了可透過社會津貼 逐步發展成社會保險的模式進行之；亦因此讓敬老津貼政策符合條文之規範並取得了 執行的正當性。敬老津貼政策的發展過程中，政治力的持續介入居關鍵性的主導地 位，但若因此將大部分資源投入規劃與執行當中，自然在有限的政府預算資源限制之

下，將造成其他仍屬迫切性的社會問題其資源的運用遭受排擠，而無法發揮正常應有 的效應。敬老津貼政策目的在於照顧老人生活並增進其福祉，但這樣的目標是否空泛 且陳義過高，本研究在透過理論回顧與評估過程之檢視後，認為敬老津貼政策的執行 成果仍有可議與大幅進步的空間。老人福利法揭示了照顧老人經濟生活的理念，敬老 津貼政策則是實踐老人福利法的其中一項政策，但其政策目標與理念和現實中人民生 活的實際需要似乎呈現差距，而這也是敬老津貼政策執行成效不彰的原因之一；另 外，就上述敬老津貼政策目標觀之，並非僅依賴敬老津貼政策就能達成，仍需由其他 社會安全制度彼此配合以健全社會經濟安全網之建置。

社會安全制度可大致分為社會保險、社會救助以及社會津貼，這三項制度或措施 所持精神與性質各異，因此政治力量得以介入與影響的程度也隨之不同。為了避免讓 某部份族群獲得利益卻讓另一族群權利受損情況發生，即追求所謂的社會正義與公平 精神與原則，則必須避免可能的政治力進行政策議題之操弄。就本研究對於社會福利 相關概念與定義澄清，以及台灣社會福利發展歷程，凸顯了台灣的社會津貼制度極為 混亂，且容易在選舉的敏感時刻成為選票的競爭工具；幸運的話，有機會列入政策議 程中進行討論，否則也僅是作秀性質。

肆、敬老津貼政策的影響

回顧敬老津貼政策的發展歷程，敬老津貼政策起源於地方性的選舉當中，但也因 此，地方政府紛紛面臨發不出津貼的困境。但就社會津貼普及性的特質分析之，敬老 津貼應回歸由國家提供。我國在 2002 年時將敬老津貼政策提升為中央層次的政策，

避免了地方政府財源不足的危機同時降低了地區正義的爭議。但，即便敬老津貼成為 中央統一規劃與執行的政策後，仍舊無法避免或降低政治力量介入，而每逢選舉變成 喊價的場域，新竹縣即是最佳的例子。

敬老津貼政策對每個老年人所能產生的幫助與效益並非相同，但無可否認對部分 具有晚年經濟危機者是雪中送炭，但或許對其他受益人則是可有可無，因為未能滿足

所需。但經濟生活的滿足並非是人民對於晚年生活需求中最迫切的項目，一旦進入老 年自然身體機能大為降低，因此最為需要的是政府能提供醫療保健或安養相關之制度 與優惠措施。但是選舉中，以金錢作為吸引選票的工具最容易看到效果，而讓政治人 物樂此不疲，同時民眾產生了財政幻覺並對相關的社會福利制度有了錯誤的認知。

敬老津貼政策的執行，讓多數未能獲得社會經濟安全保障者，能因此獲得應有的 保障。而透過本研究的分析與評估過程，可知敬老津貼政策於執行期間產生了許多非 意料中的政策結果與影響，而讓整體的政策效果未如預期地發揮應有的作用。敬老津 貼政策意欲照顧老人生活，但津貼補助的發放，不能完全保證是由老人實際受用，從 許多實際的社會案件中便能知道敬老津貼的領取並非申請人，就算是老人本身親自領 取亦無法確保最後用於其生活的改善與品質提升。因此津貼受益人數的增加並不能代 表敬老津貼政策已達成預定的政策結果，因數字的增加實無法替整個政策成效背書，

其僅具有象徵性的意義，同時也是容易彰顯政績的有利工具。

敬老津貼政策在一定程度上改善了老人經濟生活的安全，但在執行過程中旁生的 其他執行問題，不論是個案性或普遍性的案例都讓敬老津貼政策必須增加許多的成本

敬老津貼政策在一定程度上改善了老人經濟生活的安全，但在執行過程中旁生的 其他執行問題，不論是個案性或普遍性的案例都讓敬老津貼政策必須增加許多的成本