中 華 大 學
碩 士 論 文
新竹縣敬老福利津貼政策及其效應之分析
The Study of Elderly Living Welfare Pension
Policy and Effect in Hsinchu County
系 所 別：行政管理學系研究所碩士班
學號姓名：M09817003 周寶娟
指導教授：廖益興 博士
中文摘要
我國已面臨嚴重地人口老化現象，因此相關的老人社會福利政策格外重要， 政府用發放敬老福利津貼，作為因應高齡化社會來臨的政策之一，然而在面對包 含台灣在內的全球普遍經濟不景氣的情況下；再加上此發放敬老福利津貼政策執 行過程中，所衍生的種種問題，因此，敬老福利津貼政策對於政府整體發展而言， 到底適合與否？值得徹底來評估與研究。 本研究，首先分析相關的社會福利理論，並深入地瞭解社會福利的定義與宗 旨，接著解釋當前台灣的社會福利政策與實施狀況，以瞭解台灣社會福利制度運 作的整體模式；並敘述整個台灣敬老福利津貼政策的演進和歷史背景。 接著，本研究以新竹縣敬老福利津貼政策為研究藍圖。首先介紹整個新竹縣 的基本資料，並藉由新竹縣老年人口現況，來瞭解其老人福利政策制定之背景、 內容及演變，包含對於敬老津貼的預算規模做解剖，還有對財政之影響和整個社 會觀感的問題。 藉由訪談新竹縣府官員、民意代表和專家學者，皆認為敬老福利津貼政策的 實施，其立意良善且有效達到政治目的，成為競選支票，然在選舉的政治現實壓 力下，縣府還是繼續此一被高度質疑的施政，且此一政策佔極高的社會福利支出 比例，已造成縣府財政日漸惡化，且嚴重排擠到其他的社會福利實施，實為不智 之舉，新竹縣已無繼續發放之必要，即使因為不可抗拒的因素而必須執行下去， 也更要有合理妥當的配套和排富條款。 透過以上的分析，本研究建議：只有在避免政治力量的干擾下，重新評估政 策的重要性，找出適合老年人需求的社會福利制度，並有效節流與積極開發財政 資源，方是解決新竹縣敬老福利津貼政策明智的出路。 關鍵字：敬老福利津貼、新竹縣、排富條款Abstract
Due to serious ageing situation in Taiwan, it is import to set up a series of old-aged pension policy to solve this phenomenon. Elderly living welfare allowance policy is one of such policy to take care elders. However, with global depression and unexpected economic problems occured while following elderly living welfare allowance policy, we start to consider that the worthiness of this policy. The project is to analyze the theory of the societal welfare as well as to realize the definition and purpose of societal welfare. In order to achieve the executed model of societal welfare in Taiwan, we do the research of societal welfare policy at this moment practically. Moreover, we explain the progress and background of old-aged pension policy in Taiwan.
The focus on this study is that elderly living welfare allowance policy and effect in Hsinchu county. At first, we introduce the political, finance and social culture development of Hsinchu County. Through the elders living situation, we analyze the background, content and development of old-aged pension policy in Hsinchu County. It includes the trade-off effects, budget model and source, and finance impact, and social impression.
Moreover, we design a questionnaire for Hsinchu County officers, local statesmen, and professionals to deeply realize their opinions, value, and significance of elderly living welfare allowance policy. According to the result of questionnaire, all of them agree that the elderly living welfare allowance policy is benefit and achieved the political purpose. However, under the pressure of vote, worsened finance and limit other policies executing, government of Hsinchu County has no ability to follow this policy anymore. Even if it should be excuted in the future, partial trade-off and a
series of of related systems are necessary.
In summary, the research suggests that the only way to solve the problems of elderly living welfare allowance policy in Hsinchu County is to avoid political influence, reevaluat the imporance of it, look for suitable systems for the elder, effectively cost down and search for more income source.
誌 謝
感謝新竹市議會謝議長文進、陳秘書長惠成的鼓勵---作為我前進的動力！ 感謝中華大學指導老師廖益興博士熱情、耐力、鉅細無遺的指導匡正及方向的 指引。 感謝中華大學所有教過我的恩師們優質的授課，銘感在心。 感謝老公俊福及子女在我就讀本所進入「戒嚴」時期的包容與支持。 周寶娟 謹述 2010 年 7 月目 錄
第一章 緒論………1 第一節 研究動機與目的………1 第二節 研究背景………6 第三節 名詞解釋……… 13 第四節 研究方法與流程……… 17 第五節 研究範圍與限制……… 19 第二章 理論探討與文獻評論……… 23 第一節 社會福利宗旨與理論探討……… 23 第二節 我國老人福利政策之實證文獻……… 33 第三節 敬老福利津貼政策形成背景……… 36 第四節 敬老福利津貼的執行爭議……… 38 第三章 政治民主化、選舉競爭與老人福利政策的演進………47 第一節 社會福利政策的發展……… 47 第二節 敬老津貼政策的發展……… 59 第三節 地方敬老福利津貼政策的現況……… 75 第四節 敬老津貼政策的爭議……… 80 第四章 新竹縣敬老福利津貼政策……… 87第一節 老人福利政策現況……… 87 第二節 新竹縣敬老福利津貼政策之背景與內容……… 94 第三節 預算與支出規模………104 第四節 敬老福利津貼政策影響………106 第五章 結論與建議………121 第一節 研究發現………121 第二節 建議………128 參考文獻………133 附錄………145 附錄一 敬老津貼政策方案於台灣地區實施之概況……… 145 附錄二 新竹縣老人年金政策相關法規……… 149 附錄三 新竹縣政府答覆監察院所要求之相關資料……… 155 附錄四 新竹縣政府敬老福利津貼占所有老人福利、社會福利總支出、當年度總 決算支出百分比………168 附錄五 深度訪談紀錄……… 169
表目錄
表 1-1新竹縣2004-2009年敬老福利津貼占社會福利支出、當年度總決算支出百 分比………3 表 1-2 新竹縣敬老福利津貼實施計畫修正內容 ………5 表 1-3 臺灣1986-2050年平均與預期零歲平均餘命推估 ……… 9 表 1-4 臺灣未來45-64歲中高年齡人口結構 ………10 表 3-1 社會福利支出占政府總支出與GNP 之比率(﹪)………50 表 3-2 2005年老年人之社會給付統計表 ……… 62 表 3-3 1993年年底縣市長當選人選舉期間之「老人年金」政見………64 表 3-4 台灣2000年總統大選各組參選人老年年金相關政見 ……… 66 表 3-5 老人福利津貼暫行條例各版本草案 ……… 67 表 3-6 各項敬老津貼修正草案版本………72 表 3-7 1997年各縣市敬老福利津貼政策統計表.……… 75 表 3-8 歷年敬老津貼受惠人數與核發金額統計………79 表 4-1 12-16屆新竹縣長選舉候選人有關老人年金的政見… ……… 96 表 4-2 受訪分類表 ……… 97 表 4-3 新竹縣敬老福利津貼占社會福利支出比例統計……… 113 表 5-1 台灣省新竹縣審計室對新竹縣社會局施政計畫實施審核意見……… 122圖目錄
圖 1-1 人口老化趨勢的國際比較……… 7 圖 1-2 台灣婦女總生育率變化……… 8 圖 1-3 2006 年我國兩性與各年齡層勞動參與率的分佈趨勢……… 11 圖 4-1 新竹縣 1989-2008 年 65 歲以上老年人口數………87 圖 4-2 新竹縣與全國之 1989-2007 年 65 歲以上老人比率趨勢………88 圖 4-3 新竹縣 1991-2008 年老化指數趨勢圖..……… 89 圖 4-4 新竹縣的扶老比圖……… 90 圖 4-5 新竹縣近十年歲入預決算數………105 圖 4-6 新竹縣近十年歲出預決算數……… 106 圖 4-7 新竹縣近年發放敬老津貼金額之趨勢………110第一章 緒 論
第一節 研究動機與目的
台灣社會人口結構的改變，已是不爭的事實，也漸漸地讓老年人口問題浮現。 台灣人口結構，根據內政部社會司老人福利科提供資料指出，2008 年底，老年人口 增加到 2,402,220 人，佔總人口的 10.43%，已超過聯合國世界衛生組織所訂的高齡 化社會指標。由此顯示台灣正面臨高齡化社會的嚴峻問題，因此必須由政府單位尋求 解決之道加以因應。近年來，政府年度預算當中，社會福利總支出呈現持續成長的趨 勢，故在緊縮財政的措施當中，社會福利政策相關支出首當其衝。除此之外，社會福 利政策易放難收，給了人民福利之後若貿然收回，對於候選人而言，自然失去選票， 形成福利措施沒有回頭路的泥沼(蔡漢賢、李明政，2006：47)，因此，不論抱持著福 利國家觀念抑或為資本主義市場原則的國家，必須針對社會福利政策做一妥善的調整 與因應，在此思潮下，政府逐漸重視社會福利的重要性，從中央政府總預算觀之，近 年來社會福利預算占總預算的比例不斷攀升，自民國 1994 年全民健保開辦前的 8.9%，至民國 2006 年的 18.5%，也可以看出我國政府對社會福利政策的強調（行政 院主計處，2006）。 研究此項政策的動機，便是想深化台灣目前所面臨的人口老化問題，及瞭解台灣 所面臨的困境，然而不可否認的是，近年來面臨全面地經濟衰退與失業率不斷上升、 地方財政困難的窘境和社會經濟、家庭結構的改變，中央政府與地方政府對於老人福 利服務的提供面臨相當大的考驗，如何在有限的資源下做出最大的利用，便是一大難 題。目前敬老福利津貼政策為國民年金換軌之過渡階段。檢視此項政策，不僅立意在 於對敬老福利津貼政策進行論功賞罰，最重要的目的是企圖藉此研究結果以利後續政 策能引為借鏡，因而，特對此具有過渡性質的敬老津貼政策進行研究與剖析。老人福利法第三章福利措施第十六條指出，老人經濟生活保障，採生活津貼、特 別照顧津貼、年金保險制度方式，逐步規劃實施。因此，敬老福利津貼政策被賦予的 主要政策目的，即在於解決老人的經濟問題，使老人們在最基本的生活起居維持與保 護方面，不至於發生問題。據相關文獻之論述與記載得知，敬老福利津貼政策施行之 過程與政策本身，早已具有許多的爭議，適用條件上也常因為政治因素而不斷改變， 此一近乎不合理地立法行為，加上經濟蕭條的衝擊與影響下，便產生財源不足的窘 境；在人民福利需求日益增加，但卻又深受環境因素影響的兩難交集下，當前社會福 利制度與政策必須進行適當的檢討與審思，才能解決長期以來，敬老津貼所需費用對 地方及中央政府財政的壓力。敬老福利津貼政策於執行時期所產生之各類問題，以及 種種因素對於所衍生的影響，亦構成本研究動機之來源。 目前的時空背景下，敬老 福利津貼政策仍舊為各地方政府自行發放之時期，且多數由政治角度探討敬老福利津 貼政策，少數則以預算或財政層面進行探討，因此焦點多集中於敬老福利津貼政策產 生時代背景以及此政策發展相對應所產生的影響之研究。因此，針對敬老福利津貼政 策作一內外在環境影響因素之整體性評估與分析，並且研究範圍的時間延長至目前， 即屬於全國性政策時期，尚未有深入性研究結果與發現。本研究以為敬老福利津貼政 策執行多年，勢必受相當多因素的影響，才得以成就目前的政策執行模式；因而，若 欲了解該項政策並對其進行深入評判，則必須以宏觀角度進行分析與解讀，以不失公 允。故本研究其中一項動機為企圖以先前研究為基礎，補充目前所欠缺之全面性角 度，以求達成敬老福利津貼政策之客觀性分析，所以如何運用當前地方的資源來解決 老人福利等相關的公共議題所面對的挑戰，便試圖從新竹縣政府為例，加以了解、分 析其敬老福利津貼政策及其效應分析。 新竹縣在遠見雜誌公佈全台灣二十三個縣市「縣市長施政滿意度」的調查結果， 新竹縣縣長鄭永金在「縣市長施政滿意度」調查中，獲得最高滿意度的五顆星；同時 新竹縣也再度蟬連「居民光榮感」全國第一名（遠見雜誌，2007），而康健雜誌在九 十四年九月份的「快樂城市排行」調查結果，新竹縣為全國第一名（康健雜誌，2005）。
新竹縣對於老人的照顧，較引人注目的福利政策即是敬老福利津貼的發放，新竹縣政 府自1994年七月起開始實施敬老福利津貼，該福利服務的實施以來，受到縣民的好評 如潮，敬老福利津貼每人每月6000元，藉以落實照顧老人福利的政策，附錄二即為目 前新竹縣老人年金政策相關法規，所以這也是新竹縣政府在施政滿意度及其他各項評 比中皆能獲得良好評定結果的原因。但是新竹縣在去年的社會福利評比結果是在全國 排行中居倒數三位，之所以讓人有社會福利服務成效打折扣的感受，乃因為新竹縣發 放「敬老福利津貼」、「婦女生育津貼」，違反內政部規定，而讓評比落後，在整理 了新竹縣的2004-2009年敬老福利津貼占社會福利支出如表1-1所示，發現原來敬老福 利津貼支出竟然佔整個社會福利支出約60%以上，並每每超過當年度總決算支出的百 分之十以上，在如此高的支出比例下，是否會有不可預期的效益或影響產生呢？ 表 1-1 新竹縣 2004-2009 年敬老福利津貼占社會福利支出、 當年度總決算支出百分比 單位：元 年度 敬老福利津貼決 算數 A 社會福利支出決算數 B 百分 比 A/B 當年度總決算支出數 C 百分 比 A/C 2004 2,091,078,919 3,292,615,473 63.5 17,523,451,834 11.9 2005 2,044,666,310 3,333,031,387 61.3 17,542,705,535 11.6 2006 2,244,980,882 3,603,878,454 62.3 18,176,071,984 12.3 2007 2,308,299,016 3,545,223,738 65.1 19,982,846,756 11.5 2008 2,365,379,745 3,694,842,541 64.0 20,644,673,950 11.5 2009 2,379,115,900 3,287,232,964 72.3 27,686,064,000(預算數) 8.6 資料來源：自行整理
此外，再特別調閱自開始實施敬老福利津貼政策後，比較新竹縣歷任縣長，及其所有 相關的敬老福利津貼政策計畫內容，如表 1-2 所示，更是發現，在實行此政策多年後， 修正的內容越來越多，而對於施行的對象，也從剛開始的模糊不清，到後來的鄭永金 縣長，更是明白地定義所發放的對象，顯示「敬老福利津貼」的發放，雖然得到許多 的掌聲，對縣政卻並非無負面的評論，而這便是本論文所要探討與分析的原因，瞭解 並找出敬老福利津貼政策的利與弊。基於上述的事實發現，本人希望透過此次的研究 達成以下的研究目的： （一） 透過文獻探討，瞭解到我國社會福利的演進，進而探討邁向高齡化的台灣社 會，應具備的老人福利，以及其時代背景與修正過程，最後分析，敬老福利 津貼政策這時代產物下的利與弊。 （二） 其次，藉由資料收集，去瞭解目前新竹縣人口老化的嚴重性，和相對應的老 人福利政策，還有敬老福利津貼政策在新竹縣中所扮演的角色，以及在實施 敬老福利津貼政策多年後，對新竹縣的施政所帶來的影響。 （三） 最後藉由深度的訪談，以客觀的角度，分析敬老福利津貼政策在新竹縣未來 的存廢，並且提出研究後的發現與建議，作為新竹縣未來施政的參考。 現階段敬老福利津貼政策仍處於過渡階段，離政策的正式終結仍有一段期間，因 此針對敬老福利津貼政策僅能根據研究結果提供短期且效果有限的政策相關建議，另 外，更期盼能藉此對於後續國民年金的執行進行預測與提供可行之建言，甚而對其他 政策產生政策學習的功效。
表 1-2 新竹縣敬老福利津貼實施計畫修正內容 執政者 修正年度及條款 修正內容 范振宗、林光華 1993-2001 年 有排富規定，領政府津貼者不予補助。 鄭永金 2002 年 增列： 第 3 條第 4 款 第 4 條第 3 款 第 3 條第 4 款：符合中央發放敬老福利生活津貼者，本府每月發給 敬老福利津貼參仟元，申請上項津貼不符者，依本條第一款之規定 發給。 第 4 條第 3 款：符合中央發放敬老福利生活津貼者除應同時申請中 低收入戶老人生活津貼外，並應優先申領中央津貼，未提出上項津 貼之申領者，本府僅發給每月敬老福利津貼 3000 元。 鄭永金 2003 年 增列： 第 4 條第 2 款 第 5 條第 2 款 第 4 條第 2 款：符合老年農民福利津貼除應同時申請低收入戶老人 生活津貼外，並應適時（1 月-7 月）先申請農民津貼，並同時期間 擇一申領。 第 5 條第 2 款：受領敬老福利津貼，經查訪、複查籍在人不在者， 於確定後停止發放津貼。 鄭永金. 2004 年 減列： 第 4 條第 2 款 修正： 第 3 條第 2 款 第 4 條第 2 款：符合老年農民福利津貼除應同時申請低收入戶老人 生活津貼外，並應適時（1 月-7 月）先申請農民津貼，並同時期間 擇一申領。 第 3 條第 2 款：已申領老年農民福利津貼者，本府得於每年一次發 給敬老福利津貼肆萬元整，惟同一時間僅得擇一領取。 鄭永金 2005 年 修正發放對象 凡 2005 年 7 月 31 日前設籍並繼續居住本縣年滿 65 歲以上老人，包 含軍公教月退或一次退休者會院外就養金者 均得領取本津貼，不包 含經政府補助。 鄭永金 2006 年 修正發放金額 已申領老年農民福利津貼者，本府得於每年發給一次敬老福利津貼 41,000 元，惟同一時間僅得擇一領取 鄭永金 2009 年 增列： 第 2 條第 3.4 款 第 3 條第 4 款 第 4 條第 2 款 第 8 條 第 2 條： （3）領有政府發給生活津貼、國民年金老年或國民年金身心障礙年 金給付者。 （4）.最近一年內居住國內未滿一百八十三日者。 第 3 條： （4）符合國民年金老年年給付者，本府每月發給敬老福利津貼新台 幣三千元；符合國民年金老年年金給付者，本府每月發給敬老福利 津貼新台幣 2000 元。 第 4 條： （2）符合國民年金之老年基本保證年金或身心障礙基本保證年金資 格者，應優先申領上項津貼；符合國民年金加保資格者應按時繳納 保險費，並優先申領國民年金之老年年金或身心障礙年金資格但為 申領者， 第 8 條：本計畫自 2008 年 10 月 1 日起實施，未盡事宜得隨時修正。 資料來源：自行整理
第二節 研究背景
壹、人口結構的改變
隨著醫療衛生的進步、生活的改善和經濟壓力的增加，讓台灣漸漸成為一個工業 與都市化程度高的社會，而這種社會型態所產生的改變，即是，人類平均壽命延長， 老年人口也愈來愈多，但是生育率卻下降。由於此「出生率」與「死亡率」雙低水平 的人口結構下，各國都正面臨不同程度人口老化的挑戰。目前全球，一般將65歲以上 人口佔總人口比例超過7%的國家稱為高齡化國家（Ageing Society）；65歲以上人口 超過14%的國家稱為高齡國家（Aged Society）；65歲以上人口比例超過20%稱為超高 齡國家（Super Aged Society）。依據內政部社會司老人福利科網站提供資料表示， 臺灣在1993年，65歲以上的老年人口佔總人口比率正式跨過7%，在2007年65歲以上人 口比例也已達到10.1%，成為聯合國所定義的「高齡化社會」國家。再根據經建會所 進行的「行政院經濟建設委員會2006年至2051年的人口推計」（參見圖1-1），預計 在2017-2018年間老年人口將突破14%，正式邁入高齡國家。並在2025-2026年間突破 20%；到了2050年，65歲以上人口比例將達到36.7%。預計臺灣從高齡化國家到高齡國 家，所經歷的時間僅有24年（目前也只剩下10年左右），與日本相同（1970-1994）， 但卻高於法國所經歷的115年（1865-1980），在在顯示臺灣人口老化相對比較快速， 非常迫切需要規劃因應對策。圖1-1 人口老化趨勢的國際比較 資料來源：行政院經濟建設委員會，中華民國台灣2006-2051年人口估計 台灣目前的人口老化現象首先乃是過去一百年來人口轉型規律的結果，至於國家政 策方面，至少在 1992 年的「人口政策綱領」修正案中已經對此一問題做出宣示（雖 然大體上也僅止於宣示而已）。平面媒體或是社會大眾對人口老化現象的「新」關懷， 事實上是反映了人口問題與人口政策的一項重要特質，那就是，人口結構從問題的開 始形成，到被政府與社會大眾認知到其存在，其間往往有一段長時間的延遲。例如， 有關少子化的社會趨勢，最客觀的衡量指標為婦女總生育率（指 15-49 歲生育期間各 年齡組別婦女生育率的總計，即平均每位婦女一生中所生育之子女數），由圖 1-2 觀 察，台灣自 1984 年平均每位婦女生育數即少於 2.1 人。以 25 年為一個世代，2009 年已出現未來人口將會衰退的警訊，自此每一世代出生人數比上一世代少。如果近年 低生育的情況持續下去，未來將更加速人口金字塔一代比一代往內縮的現象，即使因 為人口衰退而企圖鼓勵生育，即使政策立即有效，生育率馬上回升了，且回升到替換 水準以上，人口仍然會持續衰退一段時間，更何況扭轉生育率變遷趨勢的政策很難是 「立即」有效的。因此，人口政策是不能訴諸日常生活經驗的感受來決定的，而必須 以長時間、大規模的人口推估為基礎，才能加以掌握，因此，人口政策的制訂首先必
圖1-2 台灣婦女總生育率變化 2 3 4 5 6 7 8 40歲以上 35-39歲 30-34歲 總 生 育 率 25-29歲 24 1 1 資料來源：行政院經濟建設委員會，1986 年至 2056 年人口推計，2008 年 8 月。 人口老化雖然是作為人口轉型最終必然發生的現象，但台灣社會的具體人口老化 發生的時點、速度，以及因此造成的社會衝擊，卻必須依於特定的歷史條件才能加以 解釋。以內政部出版的「人口政策資料彙編」為例，台灣戰後的人口議題與政策明顯 地有一個歷史轉折，其分界點大致上是以 1988 年到 1992 年人口政策綱領的修正為 主。在這之前，國家政策主要是以節制生育的「家庭計畫」為主軸，當時的「人口問 題」是「大家生太多了」。然而，在 1990 年代之後，以人口老化（「大家生太少了」） 為主的相關議題（如年金、健保、鼓勵生育）才逐漸成為社會與國家政策所關注的「人 口問題」。 1951年 1961 1976 2001 2008 2026年 0 1 歲以下 總 生 育 率 子女個數
貳、 勞動人口的衰退
台灣目前將多數將工作年齡人口設定在15-64歲，中高齡者在則定義為45-65 歲；老年人的定義為65歲以上，這些定義與年齡的門檻，其實有許多討論與改革空間。 在零歲開始平均餘命的部分，可發現過去近20年來，兩性的平均餘命增加超過4歲， 到了2018年兩性的平均年齡將成長至81.9歲，其中女性的平均餘命將達到84.8歲。換 句話說，以2006年為例，以65歲作為退休年齡的起點，政府將至少需提供女性高達15 年的福利政策；但我國女性勞動的正式參與不足，將使我國女性面臨老年女性貧窮化 的問題會更加明顯與嚴重。（見表1-3）因為，隨著平均餘命延長，年輕勞動力人口 將明顯不足，對於高齡勞動力的需求相對會增加，尤其是隨著人口老化，新的需求也 可能產生，勞動力的缺口，將使得年輕勞動力的壓力相形變大，因此，我們有需要以 創新、務實與回應變遷的角度，來看待老年人與中高齡者定義，也必須在政府的就業 與勞動政策，避免讓超過65歲以上的高齡者被排除於勞動市場中。 表1-3 臺灣1986-2050年平均與預期零歲平均餘命推估 年別 兩性 男 女 1986 73.1 71.0 75.9 1996 74.6 71.9 77.8 2006 77.5 74.3 80.7 2018 81.9 78.0 84.8 2025 82.1 78.6 85.6 2050 84.9 81.4 88.4 資料來源：內政部「臺閩地區簡易生命表」經建會1986年至2050年人口推估表 此外，在15-64歲的工作年齡人口，可發現目前45-64歲佔15-64歲工作年齡人口 大約為33.2%，但是到了2018年將成長為41.4%；在2025年達到45.4%；並在2040年突
破50%。而工作年齡人口與65歲以上老人的依賴比值，目前大約是7.2 位15-64歲工作 年齡人口，負擔一位65歲以上老人；但到了2018 年將降至5.1位；到了2050年亦可能 降至1.5人（見表1-4）。人口老化所衍生的世代公平性（Intergeneration Justice）， 已成為另一個需要重視的議題。 表1-4 臺灣未來45-64歲中高年齡人口結構 年別 人數（千人） 佔總人 口數 ﹪ 佔 15-64 歲工 作年齡人口﹪ 老年依賴比 65 歲以上（﹪） 2006 5,433 23.9 33.2 7.2：1 2015 6,940 30.0 40.3 6.0：1 2018 7,034 30.3 41.4 5.1：1 2025 7,224 31.3 45.5 3.5：1 2050 6,910 36.7 66.2 1.5：1 資料來源：經建會2006-2050年人口推估：臺灣地區單一年齡人口按性別分－－中推計表 如果進一步觀察依年齡層而分佈的勞動參與率，可發現以2006年資料為例，平均 的勞動參與率在25-29歲之間為最高，之後就依序遞減，在45-49歲開始跌破80%，到 了55-59歲之間則降到不到50%，在60-64歲之間，僅有31.6%。另外，兩性的勞動參與 差異非常顯著，男性從25-49歲之間，其勞動參與都大致維持90%左右，之後才依序下 降；但女性則從25歲起，一路低於男性，且兩性的勞動參與率差距，隨著年齡增長而 擴大，直到65歲之後兩性的差距才縮小到7%（見圖1-3）。
圖1-3 2006年我國兩性與各年齡層勞動參與率的分佈趨勢 資料來源：行政院主計處（2006）人力資源統計年報
參、 台灣人口老化問題被忽視
根據內政部人口政策委員會的會議記錄，1977 年 12 月 27 日的討論議題都還集 中在如何加強推動家庭計畫的節育工作。不過，到了 1988 年 11 月 5 日討論修正「中 華民國人口政策綱領」暨「加強推行人口政策方案」時，除了重申過去節育的政策主 軸與成果外，開始注重人口即將呈現負成長的現象，台灣社會將形成人口斷層、人口 老化、勞動力不足、扶養負擔嚴重等問題，「呼籲政府應重新檢討台灣地區人口成長 之問題」。可惜內政部的檔案不全，在這關鍵性轉變時期的會議記錄付之闕如。至於 學術界，陳寬政與陳文玲於 1985 年（陳寬政與陳文玲，1985）就已經直接針對 1982 年 12 月 16 日行政院院會通過施行的「中華民國人口政策綱領」之人口政策進行檢討， 他們根據人口轉型理論與台灣的經驗資料，證實台灣的人口已經處於一個長期性的衰 退情勢，因此質疑政府追求自然增加率下降到千分之 12.5 的政策目標。並提出人口 政策的新方向應該注意人口迅速老化的趨勢，以及可能帶來的老年人生活與家庭問 題。綜觀史料，我們發現，1980 年代初期，學界已經存在生育率下降過快導致人口 老化問題的爭議，而 1980 年代末期，此一爭議則已上升到政府部門內的政策討論。 即使是在 1988 年修正人口政策綱領之後，政府的具體措施也只是消極地將原先限制 軍人與公務人員的生育條件取消而已，談不上積極地面對老化問題。直到近五年來，各種人口分佈的統計資料出現後，大家才驚覺台灣人口老化現象的嚴重性，才感受到 台灣要面對的下個危機是人口老化的問題，隨著經濟發展生兒育女的成本相對來說變 高，縱使經濟生活有所改善，生育率還是下降，隨著時間過去，也將會面臨到人口老 化的問題，青壯年人口逐漸變成老年人口，醫療設備改善，人均壽命延長的情況之下， 台灣看起來還是沒有配套措施，不像是多數的已開發國家，我們在法制面上，還有生 活的態度面上都還沒有達到真的宣導的目的。
肆、 政黨政治所衍生的福利政策
台灣在統計面上已經實質的進入老年化的社會，但是對於老人政策方面卻是相對 於其他國家不甚完備，我們不僅僅沒有特別關於老人的健康、福利等等法制化條文， 也沒有在老人的獨立經濟能力上給予支持，雖然我們在其他的議題如勞工、婦女、環 境等議題都大力著手，但對於老人福利卻著墨不多，只有在選舉競爭的議題上被提 及，換句話說，即是往往老年人的照顧問題只是在選舉時候會拿出來吵的議題，例如 我們常聽見的老人年金究竟要發多少？發給誰？還有勞農保的機制需要怎麼做改善 等等，但是選舉過後就沒有人在繼續關注這個議題，直到下一次選舉前開始送法案， 選舉時開始宣揚，選舉完等待下一個循環，不僅沒有高度的社會支持，反而給予錯誤 資訊，使人陷入不安全感之中。 直到 2001 年代初期的年金政策爭議才反映了社會對人口老化的關切與討論。傅 立葉則提供一個較為複雜的論證，她認為，人口老化的福利與問題所造成的社會需 求，必須經由政黨的選舉競爭這一政治化的過程，才能被「轉化為公共政策或引入政 策議程」，而這一政治機制可能促進，也可能抑制社會對年金政策的需求。（傅立葉 2000: 233），這個論證是第一個將政治過程作為連結人口老化與福利政策的中介機制 的理論。之後，在老人福利政策中，出現了所謂的[老人年金]之熱門的公共議題，其 主要原因不是來自社會大眾對人口結構老化的直接爭議，而毋寧是民進黨在選舉競爭上所提出的「福利國」路線。1991 年林萬億教授在「全國民間經濟會議」上發表「社 會民主之路或企業自由主義－台灣福利國家的抉擇」，正式引進把社會民主（social democracy）的社會權（social rights）概念，1992 年 10 月，時任民進黨中常委的 施明德籌組「新台灣助選團」，並出版林萬億教授主筆的《福利國答客問》，同年，民 進黨不僅出現「福利國」派系，而且也把以「福利國」概念為主的社會福利作為民進 黨公共政策白皮書的十四項公共政策之一。面對民進黨的「福利國」主張，以資本積 累作為發展策略為第一要務的國民黨剛開始是以「齊頭式平等」、「拖垮政府財政」回 應之，然而，在台南縣蘇煥智高票當選立委與高植澎贏得澎湖縣長補選後，被解釋為 年金議題在選票動員的強大效果後，民進黨中央決定以同樣的年金議題作為 1993 年 全國縣市長選舉的競選主軸。面對民進黨的強大選舉壓力，國民黨開始吸納此一議 題，放寬對中低收入戶的補助津貼，並由內政部提出「國民年金保險法草案」，同時， 國民黨候選人也將年金納入競選政見之中，甚至於提高年金價碼作為訴求，此一動作 帶動起部分民進黨人競相喊價，從而模糊了國民年金做為公民資格（citizenship） 中的社會權意義（傅立葉 2000: 243-245）。在朝野爭相端出牛肉的同時，對於社會 福利政策亦多所著墨，但有關社會福利制度所含蓋的範圍很廣，政府以有限的財源亦 很難概括承受，惟事情有輕重緩急之別，政策有利弊得失之分，而凡事莫若救急，當 人口老化愈來愈嚴重，老人的安養問題愈來愈受到重視之時，朝野有識之士，應即早 規劃合宜的老人安養政策，正視老人問題，刻不容緩。
第三節 名詞解釋
壹、老人福利相關法規與政策
面對高齡化的社會，政府透過相關法案和規定，以期落實照顧老人的目標（曾蓮紅， 2004）。一、「老人福利法」
：1980年頒訂，1997年修正。 其立法宗旨為「弘揚敬老美德，維護老人健康，安定老人生活，保障老人權益，增進 老人福利」。全文共六章、三十四條，分為總則、福利機構、福利措施、保護措施、 罰則及附則。主要內涵如下： （一）明定老人係指六十五歲以上之人。 （二）明定老人福利機構類型及相關管理規定，並另有小型老人福利機構免辦財團法 人登記及相關規定。 （三）明定老人經濟生活之保障，以生活津貼、特別照顧津貼、年金保險制度等方式 逐步規劃實施。 （四）鼓勵三代同堂，明訂住宅、居家服務、交通及醫療保健等福利措施。 （五）重視老人保護工作，明訂各項老人保護措施及罰則。二、「社會福利政策綱領」
：1994年頒訂。 有關老人條文分散在就業安全（落實國民就業機會平等與禁止就業歧視）、社會保 險（建立年金保險制度）、福利服務（加強社區老人安養、療養設施，結合社區資源、 建立居家照顧網絡，協助高齡者儘早建立生涯規劃，培養健康的生活態度）以及醫療 保健（積極提供高齡者健康服務）。三、「加強老人安養服務方案」
：1998年通過，2002年再次核定。 其方案目標為：加強老人生活照顧、維護老人身心健康、保障老人經濟安全、促進 老人社會參與。九大實施要項為：居家服務與家庭支持、老人保護網絡體系、無障礙 生活環境與住宅、保健與醫療服務、機構式服務、津貼與保險、社區照顧及社會參與、 專業人力及訓練、教育及宣導。四、老人年金，或稱「敬老津貼」：
在台灣由陳水扁於台北市市長任內首創，針對年滿65歲的台北市民，初期為不定 時發放，至2002年總統任內時，改為每月發放新台幣3000元。今日台灣的國民年金，則繼承此對於老人的基本生活的保障，並改名為「老人基本保障年金」。 （一）發放金額： 由以下任選金額較高的計算公式，如國民年金法施行時，已年滿 65 歲國民，不 必繳交國民年金的保費，但國保年資以 0 計算。 1.月投保薪資×年資×0.65%+3000 2.月投保薪資×投保年資×1.3% （二）發放標準： 國民年金法施行時，已年滿 65 歲國民，在台灣設有戶籍，且於最近 3 年內每年 居住超過 183 日，而無下列各款情事之一者： 1.經政府全額補助收容安置。 2.領取軍人退休俸（終身生活補助費）、政務人員、公教人員、公營事業人員月退休 （職）金或一次退休（職、伍）金。但原住民領取一次退休（職、伍）金者，不在此 限。 3.領取社會福利津貼。 4.稅捐稽徵機關核定之最近一年度個人綜合所得總額合計新臺幣五十萬元以上。 5.個人所有之土地價值（以公告土地現值計算）及房屋價值（以評定標準價格計算） 合計新台幣 500 萬元以上。 6.入獄服刑、因案羈押或拘禁。 （三）發放標準有爭議處： 1.舉凡軍公教人員，不論其月退或一次退的金額有多少，皆不可請領老人年金。導致 對於為國家奉獻一輩子的基層軍公教人員的不平等待遇。 2.凡是早已脫產給子女的富豪們，如最近一年度個人名下的所得未達 50 萬，反而有 機會可以請領老人年金的詭異現象。
五、新竹縣政府敬老福利津貼實施計畫
（一）目的：新竹縣政府，為貫徹老人福利社會政策，落實推動老人福利工作，肯定老人對社會之貢獻，使其能安享老年之生活，促進社會和諧，特訂本計畫。 （二）發給對象：凡於 2005 年 7 月 31 日前設籍並繼續居住本縣年滿六十五歲以上老 人均得領取本敬老福利津貼。但求社會資源之公平、合理運用，已享有國家照 顧而有下列各款任一情形者，不在此列： 1.現職軍公教及公營事業人員。 2.經政府補助收容安置者。 3.領有政府發給生活津貼、國民年金老年年金或國民年金身心障礙年金給付者，應排 除其領取總額。 4.最近一年內居住國內未滿一百八十三日者。 （三）發給金額： 1.每人每月發給敬老福利津貼新臺幣六千元。 2.已申領老年農民福利津貼者，本府得於每年發給一次敬老福利津貼新臺幣四萬二千 元。惟同一時間僅得擇一領取。 3.已申領二點五倍以內中低收入戶老人生活津貼每月新臺幣三千元者，本府得於每月 發給敬老福利津貼新臺幣三千元。 4.符合國民年金老年年金給付者，本府每月發給敬老福利津貼新臺幣三千元；符合國 民年金身心障礙年金給付者，本府每月發給敬老福利津貼新臺幣二千元。 （四）登記與發放程序： 1.凡符合本計畫第二點規定者，得檢附申請書、切結書、個人戶籍謄本、存款存摺影 本(正面)向戶籍地之鄉(鎮、市)公所登記，並由鄉(鎮、市)公所初審合格後報送本 府審定發放。惟符合老年農民福利津貼及中低收入戶老人生活津貼者應適時先申領 上述津貼，並於同一期間擇一申領。 2.符合國民年金之老年基本保證年金或身心障礙基本保證年金資格者，應優先申領上 項津貼；符合國民年金加保資格者應按時繳納保險費，並優先申領國民年金之老年 年金或身心障礙年金。符合國民年金之老年年金或身心障礙年金資格但未申領者， 依本計畫第三條第四款規定發給。 3.本計畫實施後，屆滿六十五歲者，可於年滿當月辦理登記，符合發給條件者以申請 日之月份為發放本津貼之起始月份。 4.為利津貼發放與考量，本府得以金融機構(銀行、郵局、農會)轉帳方式，將該津貼
撥入合格者之帳戶。 （五）凡登記受領敬老福利津貼者倘因戶籍異動(遷出本縣、死亡)，本府即停止撥付， 若有溢領應即繳回。 （六）受領敬老福利津貼，經查訪、複查籍在人不在者，於確定後停止發放津貼。 （七）請領本津貼之權利，不得作為扣押、讓與或供擔保之標的。 （八）經費來源：由政府編列年度預算支應。 （九）本計畫自 2008 年 10 月 1 日起實施，未盡事宜得隨時修正。
第四節 研究方法與流程
壹、研究方法
本研究的設計依循文獻分析、個案分析及深度訪談等途徑作為全文架構與內容來 源之主要途徑。本文研究目的，在於檢視、分析目前敬老福利津貼政策執行與其效應， 採用質化研究方法，首先以現有的文獻資料和研究成果加以分析，再透過資料蒐集中 之書面資料來輔佐，並以新竹縣作為個案加以分析，最後進行深度的訪談，來解剖、 研究，對目前新竹縣在敬老福利津貼政策上提供建議，更將此建議擴及全台灣，供日 後施政的參考。一、文獻分析法(Literature Review)
此為一種廣泛收集國內外相關的書籍、期刊、論文、研究報告、官方出版品與統 計資料，歸納、分析其研究與建議，以作為本研究的參考資料，文獻分析法又稱為歷 史文獻法。這是一種對社會現象的間接觀察方法，是應用科學方法尋找歷史資料、檢 驗歷史紀錄，研究社會變遷及其規律性的方法。對各種文獻資料進行蒐集和分析，可 以探索歷史發展過程中新的社會現象產生的規律性，掌握社會在歷史時期所具有的準 則和價值，獲得了解社會現象的歷史因素(葉至誠，2002：102)。二、個案分析法(Case Study)
個案研究的目的在於深入了解研究對象與相關變數間的行為與情況，並依此 觀察與分析整理出相關的常態現象與互動模式，選擇個案分析為研究方法的理 由，在於其能夠充分的提供背景資料，就政策科學而言，經由個案分析可以對政 策問題的發展過程、政策利害關係人的相關互動網絡，得到充分的資訊(江孟達， 2006：3)。
三、深度訪談
針對敬老福利津貼政策，設計出一系列的問題，針對政府官員、民意代表和專家 學者提問，充分地瞭解他們對於此一政策的看法和見解，由宏觀地角度，來分析此一 政策，更能從中得到最佳的客觀的答案。 本研究即在新竹縣的縣長選舉，政治紛爭過程中，去分析過去 3 位新竹縣長范 振宗、林光華、鄭永金發放老人年金背景，以及近十年來是否對新竹縣財政造成衝擊， 最後透過訪談了解他們在當時的時空背景與政治、財政環境下對此一政策的看法。國 內敬老津貼政策發展已久，政策的隨著當時的政治環境而變化，演變過程與制度的規 劃皆有學術或相關的建檔資料供參考與分析，藉由先前研究成果與發現，除可幫助整 理與釐清政策的發展歷程之外，更能藉由實施後的效應，作為未來政策思考的新方向 與議題，同時，能進一步以先前研究之相關論述為基石，從不同的研究角度切入觀察 與分析，全面了解敬老津貼政策方能進行分析與批判，更進一步有充足的立場與客觀 的觀點對後續政策進行建議。貳、研究流程
根據本章上述所論，擬以如下研究流程進行本研究目的之達成，茲以下圖說明之：本研究將藉由上述研究流程之指引，提供清晰且連貫的研究脈絡，以利理解與融 會貫通。
第五節 研究範圍與限制
壹、研究範圍
社會津貼制度乃為了彌補社會保險與社會救助制度之不足所規劃而成，近年尤以 敬老福利津貼政策發展備受醒目和爭議。因此，本研究將以台灣社會福利制度當中之敬老福利津貼政策作為本研究之政策議題範圍，並以新竹縣為個案分析，研究時間起 為 2005 年至 2010 年 1 月止。另外，針對許多收集的政策層面上的統計資料，本研究 僅提供本人的想法與說明，僅是希望能藉此發揮數據資料的對照作用，有關數值的規 劃與演算不列為研究討論範圍。 敬老福利津貼於 1994 年時，由各地方的縣市政府自行發放，但由於各地方政府 接連面臨財源的問題，而各自停發敬老福利津貼，因此中央將敬老福利津貼層級拉 高，改由中央統一發放；並於 2002 年 6 月 1 日起發放敬老福利津貼，並溯自 2002 年 1 月起。因國內目前尚未有全民普及性的退休福利制度，因此敬老福利津貼便被賦 予照顧與維持老年人經濟生活的使命，鑑此，本研究為求獲得整體性的觀點以及維持 政策一貫性的發展脈絡，故將敬老福利津貼發放的兩階段，亦即地方政府獨立發放， 與中央政府統一發放，此兩階段一併列入敬老津貼政策的研究範圍之內。 因此，本 研究設定的敬老福利津貼的研究時間區段與範圍，是以，敬老福利津貼政策於新竹縣 政府獨立發展時期為議題，為研究的起始點，直至本研究資料蒐集與撰寫期間。
貳、研究限制
本研究之限制分成四個項目加以論述，分別是個案本身之限制、文獻資料蒐集上 之限制，深度訪談所受之限制，以及流動人口無明確劃分的限制問題，主要說明如下：ㄧ、個案本身之限制
個案對象即是新竹縣政府，由於的撰寫本文時，是在縣市長選舉時，有許多的資 料，因為具有敏感性和機密性，所以無法取得，當中亦有足以影響整個個案之研究結 果，因此，本研究之個案研究的資料，便針對由縣府網站和其他公開的圖書館和網頁 為主。二、文獻資料之限制
由於本研究之文獻主要以敬老福利津貼政策文章為主，在蒐集之時間點上，並無法全部網羅所有的文獻，或對所有文獻進行分析，故僅取較具代表性之資料和較多人 引用的文獻為主，做為分析。
三、深度訪談所受的限制
受訪者的政治人物，由於其敏感的身份，對訪談或多或少有所保留，且針對當時 的時光背景，記憶力有些許的模糊，本研究僅以所訪談到的內容加以解釋。四、流動人口無明確劃分
新竹縣由於有許多的就業機會，再加上之前的金融海嘯所造成的無薪假潮，造成 流動人口極多，此一不穩定的因素，將導致所得到的新竹縣政府資料，有些許的誤差， 其在可容許的誤差範圍內。第二章 理論探討與文獻評論
第一節 社會福利宗旨與理論探討
敬老福利津貼政策是社會福利政策的一部分，因此有關社會福利政策的理論基礎 亦為敬老福利津貼政策的理論基礎。社會福利政策的架構與方向建立，為社會大眾的 民意所支持，並由相關的立法代表進行修法，最後由政府機關來施行。然而，所有的 社會福利概念，都是有一套有系統的理論做指導，過濾掉無謂的項目，鎖定在有意義 的福利方案和政策。因此在探討敬老福利津貼政策時，必須要瞭解相關的社會福利理 論，選擇一套適合台灣社會、合乎潮流並具備實際可行之福利理論作為政策指導方 針，才能事半功倍。壹、社會福利的定義
社會福利一詞的出處，首先出現於 1941 年羅斯福總統與邱吉爾首相所擬定的「大 西洋憲章」及 1945 年的「聯合國憲章」(江亮演，2004：6)。社會福利的內涵乃是國 家政府與民間新興組織運用國家或社會資源介入人們生活，以增進社會總體發展及滿 足個體基本生活需求為目的的思想與相關活動(蔡漢賢、李明政，2006：5-7)。 社會福利的本質是以生活的保障為基礎，在於幫助國民免除相對貧窮的困境(由 於所得降低而無法享有社會上一般標準的生活或是意外事故而使正常生活受影響)， 而享有最低標準的生活保障。而社會福利的經濟本質，不是要以一個標準去保障國民 生活，而是要以不同的標準去保障不同階層的國民。因此，對於社會福利可以下一個 簡單的定義，就是由政府直接或間接提供的最低生活保障措施。而國民生活的層面大 致可包括健康、經濟和精神三個層面，因此社會福利也是以這三層面為出發。在健康 方面有健康保險、醫療補助及各種衛生保健措施。經濟方面有失業保險、年金保險、及社會救助等。精神方面則有各種福利服務保障精神生活。不過社會福利並不包括低 工資勞工的補助或優惠貸款、貧瘠地區農民補助計畫、農產品價格維護、社區硬體建 設等。這些領域實際上是屬於政治上或經濟上的考量而非社會福利的措施。
一、廣義社會福利
社會福利包含意識型態和行動力行二個層面；所謂的意識型態即是指社會福利的 觀念，行動力行則為所服務內容，因此包括了一般國民生活相關的所有政策與活動， 或人類潛能發展的綜合性責任，此一『廣義社會福利』通行於日本、英、法等國，就 日本而言，在日本憲法第二十條第二項規定「國家對國民生活的一切，非努力去提升 或增進社會福利、社會安全及公共衛生不可。」二、狹義社會福利
狹義的社會福利，其定義便不是針對社會大多數人，而僅侷限於少數的社會族 群，就服務對象而言，是針對少數特定的社會弱勢，或有特殊不幸的國民，而非一般 的國民(黃旐濤等，2006：3)，此服務對象即針對所謂的「鰥寡孤獨廢疾者」進行救 助。三、折衷定義社會福利
其定義為對弱勢團體或不幸國民採國家責任，並把社會福利視為國民權利，多數 的先進國家，皆採折衷的社會福利，而其具體照顧服務對象，包括貧困或獨居老人、 孤兒、棄嬰、單親家庭的兒童、肢體障礙者、盲人、精神病患、犯罪者、被虐待者、 寡婦、鰥夫與雛妓等。 基本上，不論採行何種定義的社會福利，其基本精神和目標，是以平等、公平正 義原則為基礎。社會福利政策的進行，通常藉由資源或財富的重新分配方式，來進行 縮短貧富差距，此力求均與同，以及無差別待遇的社會，謂之平等。讓社會的弱勢族 群，能獲得應有的照顧並合理的享受公共資源謂之公平。改善弱勢族群的社會地位差 異，始之能有尊嚴地與一般國民得到相等的資源，也就是在差異原則之下，必然存在不平等的情況，但同時卻必須保證機會的平等，此為正義原則的重要理念(黃旐濤等， 2006：4；江亮演，2004：16-17)。當政府運用國家和行政資源的目的，在於解決社 會問題，並進行合宜且妥當的處置，且讓全體民眾，能平等、自由地享受國家資源與 公民權益，並讓處於劣勢的社會成員，能夠獲得相對地最大利益。總之，社會福利最 終原則與目標，即為了正義原則的確保與執行。國家為能達致社會福利的目標，必須 進行社會福利政策的規劃，並以積極的行動作為與手段，來推動政策方案的建立和施 行。 由美國社會工作人員協會(National Association of Social Workers，NASW) 的闡述，認為社會福利在一般情況是指，政府與民間機構為尋求防止、減輕、解決社 會問題或改善個人、團體、社區之福利的各種有組織的活動(黃旐濤等，2006：5)。 倘若政府遭遇財政緊縮和困境時，在此時，若社會福利需求仍漸增的壓力下，往往依 靠由公共管理原則的帶領，來持續保障和維持國民的基本社會福利及生活水準，如此 模式，在公共管理原則的帶領下和私部門講求執行效率的最大化，其效果可讓政府部 門，在提供社會福利以及公共服務的方式上有不同以往的選擇。
貳、社會福利的目的
社會福利政策是一般國家的基本國策之一，其標的在於預防與解決社會問題，以 改善個人、團體、家庭、組織與社區的福祉，此外國家興辦社會福利之目的在於保障 國民之基本生存、家庭之和諧穩定、社會之互助團結、人力品質之提升、經濟資本之 累積，以及民主政治之穩定，期使國民生活安定、健康、尊嚴，在因應政治、經濟及 社會變遷的迅速和挑戰，吸納許多已開發國家的經驗後，為了回應人民團體對於完善 社會福利體系的需求，遂依以下原則訂定社會福利綱領： 一、 人民福祉優先：以人民的需求為導向，針對政治、經濟、社會快速變遷 下的人民需求，主動提出因應對策，尤其首要保障弱勢國民的生存權利。 二、 包容弱勢國民：國家應積極介入預防與消除國民因年齡、性別、種族、 宗教、性傾向、身心狀況、婚姻有無、社經地位、地理環境等差異而可能 遭遇的歧視、剝削、遺棄、虐待、傷害，以及不正義，以避免社會排除； 並尊重多元文化差異，營造友善包容的社會環境。三、 支持多元家庭：各項公共政策之推動應尊重因不同性傾向、種族、婚姻 關係、家庭規模、家庭結構所構成的家庭型態，及價值觀念差異，政府除 應支持家庭發揮生教養衛功能外，並應積極協助弱勢家庭，維護其家庭生 活品質。 四、 建構健全制度：以社會保險維持人民基本經濟安全，以社會救助維護國 民生活尊嚴，以福利服務提升家庭生活品質，以就業穩定國民之所得安全 與社會參與，以社會住宅免除國民無處棲身之苦，以健康照護維持國民健 康與人力品質，再以社區營造聚合眾人之力，建設美好新故鄉。 五、 投資積極福利：以積極的福利替代消極的救濟，以社會投資累積人力資 本，以社會公平與團結促進經濟穩定成長，以經濟成長回饋人民生活品質 普遍之提升。 六、 中央地方分工：中央與地方應本於夥伴關係推動社會福利，全國一致的 方案應由中央規劃推動；因地制宜之方案由地方政府負責規劃執行。然而， 中央政府應積極介入縮小因城鄉差距所造成的區域不正義。 七、 公私夥伴關係：公部門應保障人民基本生存、健康、尊嚴之各項福利； 民間能夠提供之服務，政府應鼓勵民間協力合作，以公私夥伴關係提供完 善的服務。 八、 落實在地服務：兒童、少年、身心障礙者、老人均以在家庭中受到照顧 與保護為優先原則，機構式的照顧乃是在考量上述人口群的最佳利益之下 的補救措施；各項服務之提供應以在地化、社區化、人性化、切合被服務 者之個別需求為原則。 九、 整合服務資源：提升社會福利行政組織位階，合併衛生與社會福利主管 部門，並結合勞動、教育、農業、司法、營建、原住民等部門，加強跨部 會整合與績效管理，俾利提供全人、全程、全方位的服務，以及增進資源 使用的效率。 （行政院 2004.2.13 院臺內字第 0930081882 號函修正核定） 因為不同的社會福利的定義，所對應的對象不同，而社會福利是有一定的政策， 因此，社會福利的對象就是政策的對象。早期，有學者認為，社會福利的主要目的， 在於消除三D，即貧窮(Destitution)、疾病(Disease)、偏差行為(Delinquency)和消 除五巨人：即貧窮、疾病、無知、不潔、懶惰。 而確實，在十九世紀以前的英國，
曾對此三D與五巨人的對象，推行懲罰性及訓練性的工作，當時認為三D與五巨人歸咎 於對象本身的懶惰，應由個人自身負責，因此認為，政府推行社會福利所挹助之援助 經費是「冗費」，經過一系列的政策調整後，發現該援助經費是必要經費，與此同時， 也是承認政策主體是國家之時。因此，為了解決社會不安定所引發的社會問題，以及 為了維持社會秩序所作的努力，國家不得不把政策主體放在自己身上。還包括了公家 社會福利事業，這個由公家提供之社會福利事業，乃於十九世紀以後，尤以第一次世 界大戰以後，而有國際性大規模實施，其按照法律規定可分有由國家中央政府經由國 庫支應而自行實施與由地方政府根據租稅支付而自行實施者兩類。不論中央或地方自 行實施，其經營服務對象皆以一般國民與地方居民為對象。
參、社會福利項目
不同的國家，社會福利的定義和目的不同，相對的，其社會福利種類與性質也 會不同，以我國而言，經過多年來許多專家學者的努力下，將社會福利簡化，並將社 會福利予以歸類，讓往後的研究，能夠有個明確界定政策的範圍與標的對象。以下分 別說明社會福利項目之分類以及其模式之分類(江亮演，2004：42-45)：一、社會福利項目之分類(即六分法)
（一）社會保險(Social Insurance) 由多數民眾的投保以分擔少數人所發生的危險事故，是採取損失分擔原則照顧被 保險者，是一種強迫性且非營利性，由政府主辦，保險費用不全由被保險人負擔的社 會安全制度。（二）醫療保健(Medicine and Ministry of Health)
具有基層工業之功能，其施行目的在於保障國民健康，提供必要之預防疾病與醫 療(治療)服務，以維護國民身心健康及工作能力的一種全民健康管理與照顧。 （三）社會福利(Social Welfare)
其在範圍界定方面，即採社會福利的廣義定義，包括有規範性概念以及工具性概 念。一般所謂的社會福利，依對象可區分為：兒童福利、青少年福利、婦女福利、身 心障礙者福利以及老人福利等群體。若依服務方式則可區分為家庭福利、社區照顧和 院 內 照 顧 等 。 依 福 利 提 供 方 式 分 為 項 目 服 務 (Services in Kind) 和 現 金 服 務 (Services in Cash)等。 （四）就業安全(Employment Security) 就業安全包括人力規劃、就業服務、職業訓練及失業保險等項目。目的在於促成 國民充分就業，使人才適才適所，從而使其獲得所得保障以維持生計，進而增進個人 以及家庭福祉。 （五）國民住宅(Public Housing) 滿足民眾居住需求是公共政策中基本的項目之一，該項政策通常都以較低收入家 庭為協助對象，政府利用自身財力配合社會力量與資源，讓民眾能獲得適當的住所， 提高國民生活的水準。 （六）社會救助(Social Assistance) 社會救助是社會福利最基本的措施，其起源於對所得不足以維持最低生活水準之 低收入民眾的救助。目前各國社會救助的趨勢轉向注重最低生活水準的維持，而不再 是慈善施捨的救濟。通常救濟是消極性的救貧濟窮措施，而救助是積極性救貧助危的 措施。
二、社會福利模式之分類
（一）笛瑪斯(Titmuss)的三分法 此類目下，笛瑪斯(Titmuss)的三分法，乃立基於意識型態概念而將社會福利觀 點或社會政策模式分類。笛瑪斯提出社會政策的三種模式，即社會政策的殘補福利模 型、工業成就表現模型、制度性再分配模型 (蔡漢賢；李明政，2006：16-18)。1.殘補福利模型 持此意識型態者認為唯有家庭和市場無法發揮正常機制以滿足人類需要時，社會 福利才可短暫介入，且排斥以全體民眾為對象的社會政策。 2.工業成就表現模型 為追求生產力以及工業成就方面的表現，故重視社會福利機制的建構。因此，此 種社會福利係作為工業經濟發展的手段，只是經濟活動的附屬品，此模型又稱為「婢 女模型」，但 Titmuss 認為該模型施行結果，長期而言，將造成資源分配的懸殊差距。 3.制度性再分配模型 該模式除重視社會福利制度的建構，還尋求社會正義理想的實現，主張根據人的 需要提供社會福利， 亦為敬老福利津貼的精神所在。 （二）威廉斯基(Wilensky)的二分法 Wilensky 的普及性與選擇性福利的分析主要來自於 Titmuss(1976：128-129)的著 作，其對於普及性福利較為偏好，然隨著現今國家財政困境所受到的批評，選擇性福 利反而較易為政治人物所接受，兩者皆各自具不同之特性(黃源協；蕭文高，2006： 95)。陳月娥(2002)亦有相同的劃分方式與內容，其將社會福利分為：(1)全民性(普 及性)：凡具有國民資格者即得享有福利使用權利。優點：國民權利相等；缺點：資 源浪費及國民依賴性大，生產意願低落；(2)選擇性(篩選式)：經資產調查後具有資 格者才能享有福利資源。優點：資源有效運用、國民生產意願高；缺點：福利使用者 有烙印感，尊嚴受損；全民性和選擇性對照敬老福利津貼政策而言，即為實施的對象 是否有條件的限制。 （三）俾斯麥與貝佛里奇模式 此分類為福利國家模型之分類，主要受到法國傳統較深的影響，其區分標準是根 據影響福利國家發展的兩位重要先驅—德國的俾斯麥(Otto von Bismarck)與英國的 貝佛里奇(William Beverage)所規劃的社會福利之特色加以區分而得。
俾斯麥模式是以「社會保險」為基礎，提供與所得相關的給付給受雇者，福利資 格的取得是依據其過去的保費繳交紀錄，財務來源主要是來自於雇主與受雇者的保費 提撥，其關心的是所得的維持。貝佛里奇模式之特色是「普及性的供給」，因此對象 是全體人民，福利資格的取得是基於居住資格或要求，給付採均一費率並透過一般稅 收加以支應，其主要關心的是預防貧窮(黃源協、蕭文高，2006：97)。 根據以上的分析和分類，可發現社會福利領域廣大，且依著歸類標準以及意識型 態的不同，而有不同的類別項目。經由社會福利項目之分類，可對社會福利實質內容 進行劃分並有概括性認知；自威廉斯基的二分法、笛瑪斯的三分法以及瓊斯的觀點觀 之，可發現配合著其對於社會福利的觀點與意識型態引導之下，同時也顯示出在該價 值認知之下，進行社會福利應有的途徑與手段。社會福利理論以不同的意識型態為基 礎，不同意識型態的帶領與發展，影響了人們以及政府對於社會福利政策的看法與選 擇；而敬老福利津貼政策，其立意與精神交錯於以上三者之間，隨著時代和環境的變 遷，選擇最恰當的實施方式，且無可避免地，對於國家整體社會福利制度未來的走向 亦同樣具有影響力。
肆、社會福利理論
社會福利不論是作為一種政策或制度，都難以脫離其產生的社會文化脈絡，尤其 是當地當代的道德與價值判斷架構。因此，每一個社會的福利從理論性的觀點來看， 都具有它特殊的社會性意義存在，構成值得研究的主題。其次，現代社會福利制度的 構成，又與西方文化的現代性與社會的現代化有著緊密的歷史關聯，而社會福利相關 理論的發展，往往是為了是隨著當時的國家或政府的福利導向而產生的，此外也與當 下的社會環境和歷史背景等因素息息相關，所以每個國家的社會福利制度與政策往往 呈現不同的樣貌，在此歷史的洪流下，發展出了許多的社會福利理論學派，各有各的 特色與優缺點，有些已經不適合於目前的社會型態了，而有具有前瞻性與切合社會本 質的學派，其社會福利仍實行在現行的國家體系中，即使經過多能的改進和研究，社會福利理論仍然不斷在再演化和探討中，也顯示了社會福利在當下的重要性。以下茲 列舉社會福利相關學說與理論說明之。
一、 新古典經濟學(Neo-Classical Economy)
新古典經濟學最重要的觀念是每個人都有選擇的自由，並且假設人是理性的動物 (rational being)。在這種預設條件下，只要給予個人最大的發展自由，就能夠達到 社會最佳的狀況。在假設市場完全競爭、個人保持最大效用和沒有扭曲市場價格的情 況下，一個社會達到的最完美狀況就是一個人最好的狀況，所以新古典經濟學不認為 社會福利有其必然存在的價值。且對新古典經濟學來說，最小國家和殘補式的福利措施 是正確的。該學派強調自由與平等原則，其中自由原則指的是「消極性自由」，即避 免國家的干涉；平等原則為立足點的平等。兩原則的確保不是靠政府或人為因素，而 是透過像「自然般」(natural)的市場以完成，而此市場的運作基本上是完美的，故 不需要另一套與市場運作相反的福利制度(羅志如，1996）。但是新古典經濟學有幾 個達不到的假設，譬如說: (一)完全競爭的市場是幾乎不存在的，市場或多或少都會有寡占或是資訊不對等的現 象。 (二)市場的失靈現象：在新古典經濟學家的想法中只存在自願性失業。只要勞工願意 領低薪，就不會有所謂的失業問題。不過看看現在台商將工廠外移，造成中年勞工 嚴重的失業問題，就知道這樣的假設有問題。 在上述的幾個前題下，新古典經濟學者認為社會福利要越少越好，甚至是只要做到 社會安全就好。甚至所謂的福利政策由私人機構來做就好，因為這樣效率比較高。二、 馬克思經濟學(Marx Economy)
因為馬克思生前福利制度尚未出現，因此馬克思主義對於社會福利制度有不同的看 法。有一派認為社會福利制度可以使得一個資本主義市場倒向社會主義市場。而另一 派則認為國家是資本家的走狗或打手，國家實行福利制度只是為了讓資本家更能夠剝 削勞動階層，而且在達到社會主義最高境界下，人人都得以幸福，則福利制度自然無存在的必要(鹽澤君夫，2001)。因此，馬克思經濟學是反對資本主義的，該學說認為 資本主義必然崩潰，資本主義的運作充滿矛盾、衝突與危機，且以資本主義的方法補 救資本主義危機是永遠補不了的漏洞。馬克思經濟學派認為資本主義無藥可救，必須 徹底更換社會體制才得以改善社會問題。
三、 凱因斯學派(Keynesian)
對凱因斯學派而言，市場會有失靈的時候。在失靈的情況下，政府是可以以介入 市場的方式來調整市場的運作。如 1930 年代著名的經濟大崩潰和二戰後歐美的市場 發展，凱因斯學派就認為可以由社會福利的方式來修正市場失靈的問題，這樣的想法 也導致了後來 1960 年代福利國家的興起。然而到了 1970 年，一連串的石油危機和社 會動盪，即使是凱因斯學派也無法解決這些問題，而福利制度所造成的官僚化和政府 權力擴張的問題，也使得福利政策倍受質疑。此學派最為樂觀處，在於認為可用福利 手段來解決資本主義問題，同時主張政府只要介入，並將問題加以解決改善，則市場 就可繼續運行。然而，馬克思學派卻認為資本主義無藥可救；凱因斯學派則認為市場 並非完美地運作，故不能放任市場運行。政府基本上可就市場失靈的部分進行干預， 以讓市場的失調或波動獲得解決(江亮演，2004)。 由前面的討論會發現，站在左右光譜兩端的自由主義者和激進的馬克思主義者都 是反對社會福利的存在。對於自由主義者來說，國家的功能是越小越不要干擾市場是 最好的；而對馬克思主義者，國家是資本家的走狗，沒有存在的必要。兩個極端，卻 都有同樣的主張，真是有趣。而反過來看，最贊成社會福利的，反而是中間偏右的凱 因斯主義者和中間偏左的漸進馬克思主義者，然贊成的理由卻相反。對凱因斯主義者 來說，適當的社會福利可以修正市場失靈的問題；對漸進的馬克思主義者，社會福利 是邁進世界大同的的必經之路。 因此，一個國家要實施何種程度的社會福利，是分別要看執政者和人民的立場的， 但是現在討論社會福利問題，卻也往往落入一個錢與對象的迷思，許多反對或贊成社 會福利者，其焦點常常放在政府的預算，是否有能力去負擔，但是根據以往的經驗得知，影響社會福利的執行與是否長久，最重要的應該是如何有效落實，符合社會大多 數人的福利，並有效照顧社會上較弱勢的一群，藉由民主選舉或者政策討論，來得到 社會大眾的共識。
第二節 我國老人福利政策之實證文獻
隨著老人社會的形成，近年來對於老人福利的議題，成為最富有話題與意義的 福利方向和發展。從社會福利及其政策不再被冷漠後，老人的社會福利政策就成為討 論最熱烈的議題，更成為政黨間激烈爭辯，與選舉的主題。而後，學術界以其理論與 實證的方法，來探究影響老人福利政策制定的相關因素，諸如丁仁方研究中發現的「侍 從式政策網絡」的形成、陳正芬和官有垣研究中所強調的政黨競爭機制、地方首長施 政理念。王增勇一文中的「老盟」－在中央層級為全國的老人福利所做的倡導性組織 角色等研究文獻，均提出了若干從中央到地方政府影響我國老人福利政策的分析變 數，以下細說之。 陳正芬 (1997)的表示，良性的黨競爭的機制，確實會促使地方首長，積極推動 和改善社會福利政策，此外，地方政府財源自主性的高低、社會福利專業人員的素質、 行政首長對社會福利的重視、及社政機構地位的提昇..等因素，也都能解釋當初陳水 扁治理的台北市政府下，其社會福利政策特徵的重要變數。文中指出，地方首長個人 的施政理念，及政治抱負確實會影響社會福利政策的優先順序，如「敬老津貼」、「老 人健保費補助」、「開辦老人保護」等措施，以及「預算分配在社會局總預算」所佔 的比率，都能顯示老人福利政策，在台北市所受到的高度重視程度。然這些因素固然 會形塑福利政策的優先順序及預算分配多寡，但是，在政黨政治下的民主化過程中， 政策決定與政府尋求利益團體的認同和合法化，以及利益團體欲取得政策制定的影響 力和彼此資源之間的正式、非正式互動關係，對於社會福利的制定、推行是有其變數 的。黃耀輝（2001）的指出，老人年金本來就是台灣的一個特產，「慷納稅人之慨」 的政治性社會福利，從頭說不出一個基本道理。單純就社會福利角度來看內政部的「老 人年金」，既不是社會救助（因為低收入戶已有津貼），沒有幫助到最需要幫助的人； 也不是社會保險，只要夠老，沒有其他津貼，不必繳納保費即可領取。而只是未經民 眾同意，就「強迫『全國的』青壯年工作人口，拿錢照顧『全國的』老年人口」，摧 殘「年輕人養育自己的老年父母」的基本家庭倫常。這就是矛盾之所在。不思從家庭、 個人開始著手倫理的重建，讓年輕人知道以孝心回饋給有養育之恩的父母，反而想用 機械式、強迫式、團體式的國家機器，來強迫民眾表現「愛心」，結果就形成沒有愛 心的社會福利制度，也使得許多人認為這是理所當然的「應當得蒙」(entitlement)。 而因為老人年金涉及跨世代的重分配，一旦人口加速老化，經濟成長率越來越低，後 代的負擔必然越來越重，要不就是越後來的給付不斷減少，變成後代的永遠吃虧。 蔡宏政（2006）指出，老人年金之所以在1991年以後成為熱門的公共議題，其主 要原因不是來自社會大眾對人口結構老化的直接爭議，而毋寧是民進黨在選舉競爭上 所提出的「福利國」路線，然而在縣市長席次大幅增加後，民進黨執政的縣市在選後 受限於財源不足，只能視各自的財政情況，以發放數個月到一年不等的敬老津貼草草 收場，比之政府體制內的社會津貼更不具制度上的穩定性，這顯示了民進黨一開始提 出的年金政策並不是基於人口老化所形成的社會養老資源不足，而提出一個財政均衡 的津貼制度設計來因應台灣老化社會的衝擊。無論是敬老福利津貼在選舉中的漫天喊 價，或是選後無制度性的發放，都顯示了此議題只是政黨選舉競爭時所進行的議題操 作，其最終目的乃在於勝選，連「社會民主」的原始用意也乏人關切了。 換言之，敬老福利津貼制度作為人口老化所形成的社會需求從頭一開始就沒有因 其本身的理由而受到正視，更談不上被「轉化為公共政策或引入政策議程」。我們毋 寧應該反過來說，人口老化的問題帶給社會大眾討論，是因為敬老福利津貼議題可在 一、二次的選舉中，所具有的選票動員效果而被加以操作成為爭論，所以敬老福利津 貼議題只是作為選舉的政治工具，卻也確確實實影響了選舉的結果，然而這對當選人
