第二章 文獻回顧
第三節 政務人員與常任文官相互轉任現況
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評斷及測量，而我國民主政治發展是否已臻成熟，足夠支撐常任文官與政務人員相互 轉任所帶來之不確定性仍待觀察。
第三節 政務人員與常任文官相互轉任現況
本節探討我國政務人員與常任文官相互轉任情況，首先盤點我國政務人員之任命 積極或消極資格等相關規定，復就政務人員行政中立及服務法等公共服務倫理相關規 定予以檢視，最後就中央及地方機關均有政務人員與常任文官相互轉任之情形舉出實 際案例，並探討退撫條例修法後可能帶來之影響。
壹、政務人員之任命規範
民國創建初期，人事行政實務上已有政務官之稱，但並無明確之定義，僅為表達 與事務官屬性相對之身分概念，惟政務官的人事管理事項均適用或準用或比照常任文 官，儘管有政務官之名，仍屬文官體系之一部分。考試院為顧及現況對於政務官之認 知，並綜整不一致之定義，並確立我國政務人員、常務人員及契約用人之三元人事制 度，考試院院會通過之公務人員基準法草案，就所謂政務官改以採用「政務人員」一 詞，以資區別(蔡良文，2009、蔡良文，2011)。嗣考試院為完備政務人員人事制度而 擬具政務人員法草案，該草案第 2 條第 1 項規定16，依政務人員是否按政治考量而決
16 考試院及行政院 101 年 6 月 25 日會銜函請立法院審議之政務人員法草案第 2 條第 1 項規定：「本法 所稱政務人員，指各級政府機關依據憲法、中央機關組織法律或地方制度法規定進用之下列政治性任 命人員：依政治考量而定進退之人員。依憲法或法律定有任期及任命程序獨立行使職權之人員。」
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排斥跨黨派或由常任文官轉任之特性，縱常任文官轉任政務人員並不鮮見，惟仍有就 常任文官轉任政務人員妥適性提出質疑之聲音。105 年 3 月 22 日立法院第 9 屆第 1 會期第 5 次會議時，時任立法委員段宜康曾在總質詢時指出，我國高階文官轉任政治 任命之政務人員成為常態，形同鼓勵高階文官選邊站，應該要確認政務人員與常任文 官之界線，始能建立行政中立的文官體系。而該項質疑經時任行政院院長張善政回應 略以，政務人員之來源並不限於常任文官，然若是常任文官過往表現良好，亦有出任 政務人員之意願，常任文官是個很好的來源19。
國內多有學者以「我國是先有羅馬才有希臘」來比喻我國的國家發展(陳敦源，
2002；熊忠勇，2009；蔡良文，2011；余致力，2016；熊忠勇，2018)，意即我國文官 制度已有悠久歷史，惟因我國獨特的歷史背景，自 89 年首次政黨輪替後，民主政治 始逐漸發展。我國文官制度雖因歷史悠久而較為健全，但隨著剛起步的民主政治，政 務人員與常任文官的互動模式仍在摸索中，同時常任文官的回應性與政務人員的公共 服務倫理也開始受到重視，政務人員相關人事制度的匱乏也日趨明顯。前開立法委員 質詢高階文官轉任為政務人員有鼓勵高階文官表態其政治意向的疑慮，似非空穴來 風。然而基於常任文官的職務特性，他們在行政運作上較為熟稔與穩定，瞭解政策演 變脈絡與執行細節，受喻為組織記憶的儲存處，甚至在政策過程不同時期扮演不同角 色，此種情況下，常任文官轉任為政務人員並非完全一無是處，似乎有利機關業務遂 行。我國業已歷經三次政黨輪替，雖然常任文官轉任政務人員的情形已經大幅減少，
19 立法院公報系統第 105 卷第 6 期院會紀錄 https://lci.ly.gov.tw/LyLCEW/communique1/final/pdf/105/06 /LCIDC01_1050601_00003.pdf
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但不論在哪個執政黨下，轉任情形仍然存在，該轉任是否確實會對文官行政中立的價 值造成破壞，且其破壞程度遠遠超過轉任政務人員能帶來的價值，以致無法接受轉任 的情形，或者透過適切規範政務人員與常任文官的互動，讓我們可以用更中性的眼光 看待常任文官轉任政務人員。
貳、政務人員公共服務倫理規範
除了於憲法或法律明定須超出黨派，依法獨立行使職權之政務人員外，多數政務 人員之任命係隨政策變更、政黨更迭或政治考量等因素而進退，因此，是類人員參加 政治活動尚屬無可厚非；惟為確保行政資源公平公正的使用，以及維護政黨間或選舉 時之公平競爭，仍宜適度規範政務人員之政治活動。依考試院、行政院歷來會銜函請 立法院審議之政務人員法草案，雖然均有針對政務人員行政中立事項予以規範，然政 務人員係屬政治任命，應無行政中立之問題，因此相關條文之性質較趨近適度限制政 務人員參與政治活動之相關規定，主要係著眼於應依據法令執行職務，公正對待任何 團體或個人、禁止利用職權影響他人之政治行為、對於公職人員之選舉罷免不得動用 行政資源助選等事宜。然在政務人員法尚未立法完成前，目前政務人員參與政治活動 限制僅有服務法第 5 條、第 19 條20規定，有關公務員應誠實清廉、謹慎勤勉，以及非 因職務之需要，不得動用公物或支用公款等相關規定，均屬原則性規範，尚無類似上 開政務人員法草案較有具體內容之規範。
20 服務法第 5 條規定：「公務員應誠實清廉，謹慎勤勉，不得有驕恣貪惰，奢侈放蕩及冶遊、賭博、吸 食煙毒等足以損失名譽之行為。」第 19 條規定：「公務員非因職務之需要，不得動用公物或支用公款。」
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此外，除依憲法或法律定有任期之政務人員外，其餘政務人員係屬依政治考量而 定進退之政治性任命人員，可由權責長官隨時予以免職。然而由於常任文官不因其轉 任政務人員而失去公務人員任用資格，因此，此類具公務人員任用資格之政務人員倘 基於政治考量而辭職或免職，而其未達 65 歲之屆齡退休年齡或者基於個人生涯規劃 之考量下，將極有可能回任常任文官。如為避免常任文官轉任政務人員前，利用擔任 政務人員職務之權利與機會，為其離職後回任常任文官預作準備，參考服務法第 14 條之 1 規定及立法精神21，就公務員離職後再任職所為之限制，訂定限制政務人員回 任常任文官之旋轉門條款似乎是一種解決方式。但現行對於政務人員回任常任文官之 情形並無相關限制，換言之，政務人員不僅得回任常任文官，還確有在擔任政務人員 期間透過向民選首長表達政治忠誠，以換取離職後回任常任文官之可能。然而不論是 現行規範常任文官公共服務倫理之相關法規或者尚處草案階段之政務人員法，均未就 政務人員與常任文官之互動情形或者政務人員與常任文官相互轉任是否對行政中立 或人事制度等造成影響予以討論或訂定相關規定。
參、政務人員與常任文官相互轉任之現況
以臺灣民主發展之歷程而言，由於過去長期的一黨執政，中國國民黨(以下簡稱 國民黨)得以介入行政機關高階文官的人事安排，許多相當常務次長層級職務之常任 文官經由國民黨中常會「拔擢陞遷」為政務人員，致日後政務人員與常任文官之功能
21 服務法第 14 條之 1 規定：「公務員於其離職後 3 年內，不得擔任與其離職前 5 年內之職務直接相關 之營利事業董事、監察人、經理、執行業務之股東或顧問。」其立法意旨在於防杜公務員濫用在職中 之地位、權力與私營營利事業掛鉤，結為緊密私人關係，形成利益輸送網路等情形。
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執掌與角色界線趨向模糊，而多數人也抱持常任文官轉任政務人員是一種陞遷，是常 任文官職涯最終目標的觀念(蔡秀涓，2012：60)。由於過去大部分常任文官與政務人 員政治立場相近、界線模糊，政務人員與常任文官的互動關係較少被關注，因此，常 任文官轉任政務人員的妥適性也較少被探討(陳敦源，2002、邱育琤、徐永明，2004、
蔡秀涓，2012、黃東益，2013、余致力，2016)。然而自 89 年後，政黨輪替開始成為 常態，在政務人員並無特定積極資格要求的前提下，即便政務人員來源越趨多元，仍 不乏由常任文官轉任者，究竟是我國尚未習於政權輪替，抑或行政經驗熟稔的常任文 官確實有助於政府業務順遂，導致常任文官轉任政務人員持續發生，此外，這些高階 常任文官轉任政務人員後如何影響政務事務夥伴關係、個人生涯規劃及角色認知，以 及機關運作等亦鮮被討論。
實務上，常任文官因其政治立場與政務首長或民選首長相符，而獲得轉任政務人 員之機會，確實有可能促使應保持行政中立之常任文官向政務首長或民選首長表達政 治忠誠之虞；又縱使政務人員須隨其民選首長同進退，惟繼任之民選首長在安排其所 屬內閣人選時，仍然不得不將前任首長任命具任用資格政務人員之去留及日後職位安 排納入考量。以 107 年 9 月間，宜蘭縣代理縣長陳金德大規模調整縣市一級主管職務 一事為例，雖說民選首長本有用人權，但 107 年年底適逢公職人員選舉，各地方政府 在 11 月起即須依照任用法第 26 條之 1 第 3 款規定22實施人事凍結，陳金德於該時間 點進行一級主管職務調整雖無違法，卻引起許多關注。主因係陳金德任命之一級主管
22 任用法第 26 之 1 第 3 款規定：「各機關首長於下列期間，不得任用或遷調人員：……三、民選首長，
自次屆同一選舉候選人名單公告之日起至當選人名單公告之日止。但競選連任未當選或未再競選連任 者，至離職日止。」
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23 107.12.3 聯合報「人事卡緊『補好補滿』 宜蘭新縣長用人調整難度很高」(https://udn.com/news/stor
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