第五章 研究發現與建議
第一節 研究發現
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第五章 研究發現與建議
本章根據前面章節之文獻回顧與資料蒐集及分析結果回應本研究之問題，歸納出 政務人員與常任文官相互轉任後對於機關或制度運作之正、負面影響，再基於該研究 發現提出政務人員與常任文官互動策略及相互轉任之實務建議，最後檢視本研究議題、
範圍及對象的限制以及提出未來的研究建議。
第一節 研究發現
本研究發現基於高階文官執行職務時同時注重專業性及回應性之特色，常任文官 及政務人員相互轉任可促成政治與行政之調和，讓兩者達成互補性，擔任政務首長與 基層同仁之溝通橋樑並發揚中立精神。然而，當政務首長藉由人事權來控制高階文官 時，常任文官與政務人員相互轉任可能成為破壞中立精神的原因，進而影響機關內部 同仁，甚至民眾對於政府的信任。為同時兼顧廣納人才與個人權益保障等面向之考量，
就政務人員與常任文官相互轉任尚不宜作過多限制，但我國政務人員相關人事法制仍 需配合實務需求儘速完成立法或檢討修正，以確保常任文官與政務人員相互轉任對行 政機關之負面影響減到最少。
壹、常任文官與政務人員相互轉任對行政機關之正面影響
常任文官與政務人員相互轉任不僅能持續發揮專長蔚為國用，並為機關帶來人員
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流動，其中最大的正面影響，即是縮短官僚專業與民主回應之間的落差，促進政治與 行政的調和。
政治與行政在實然上因無法切割而有調整為互補關係之需要，故政治與行政之間 相容性議題，隨時代變遷、典範移轉，在 20 世紀九○年代後公共行政學門開始強調 治理的重要性，並嘗試調和民主與行政的對立(余致力，2016)。黃東益、陳敦源及余 致力(2005)以政治容忍度及計畫承諾感兩個指標為基礎，針對我國中央政府公共管理 者的政治態度所蒐集的實證調查資料顯示，相對於其他民主國家而言，我國常任文官 屬政治容忍度低而計畫承諾感高之技術官僚。然如從年資之面向而言，常任文官越資 深者政治容忍度及計畫承諾感越低；從職等之面相而言，簡任文官相較於第九職等之 常任文官，其政治容忍度及計畫承諾感相對較高，該研究亦認為高階文官相較其他職 等文官更接近政策制定領域，因此須更具備回應性，故政治容忍度較高。但由於政策 從制定至執行有賴整個文官體系由上至下之配合，又我國文官體系深受儒家思想之影 響，當文官整體而言仍屬政治容忍度偏低之情況，並不利常任文官與政務人員建立夥 伴關係，而較具政治容忍度且位居承上啟下職位之高階文官其擔任溝通橋樑及調和政 治與行政界線之功能亦越顯重要。
在現今民主政治的發展趨勢下，既非人民透過選舉產生，亦非政務首長考量其忠 誠度或政策理解程度而任用之常任文官，已不再只是政策任務的執行工具。隨時代環 境變遷，行政官僚對自我角色已重新定位，不僅超越傳統工具性角色，更擁有價值反 省能力，以回應同時來自於政務人員、民眾及專業責任的要求。雖然由常任文官擔任 首長辦公室秘書、首長發言人或國會聯絡人等職務之妥適性尚有討論空間，但上述公
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務經歷使常任文官更能理解政務首長之理念，透過遊走在政治與行政之模糊界線，將 自身職務由執行性角色轉化為涉入政策建議、價值分配範疇之角色，使其行政行為同 時具備合法性與正當性。
雖然政務人員並不像常任文官具有前開 3 種回應性要求，在層級節制上往往也處 於領導者地位，但政務人員亦不可能忽視常任文官的專業建議或疏於維持政治與行政 的和平共存，因此政務人員也有該職務要面對的回應情境挑戰。高階常任文官因熟稔 專業領域及行政流程，又具有回應性思維，且因長期在旁觀察政務人員如何取得政治 回應與專業的平衡而瞭解其處境，故成為轉任政務人員來源之一。是以，由高階常任 文官轉任之政務人員不僅能理解常任文官與政務人員對於職涯、視野、黨派，甚至對 政策的評價雖有差異，亦能瞭解兩者最終均以完善的民主治理為目標，故兩者之間並 不需要因此刻意凸顯對立或相抗衡，亦能體會常任文官在專業領域給予建言以及政務 人員妥善與常任文官溝通之重要性，故常任文官轉任之政務人員能適時在專業意見與 民意中折衝，持續建構政務人員與常任文官的夥伴關係，成為首長與同仁間承上啟下 之溝通橋樑。而由政務人員回任常任文官者，如能自覺身分轉換，而謹守常任文官之 分際，不僅能發揮組織記憶儲存處的功能，持續為機關貢獻其專業知能，亦能繼續擔 任首長與同仁的溝通橋樑，促使業務運作順遂，維持政治與行政的互補性。因此，不 論常任文官轉任政務人員或政務人員回任常任文官者，高階文官基於其公務歷練，能 更快速的掌握與政務首長間的相處分際，尤其互動結果可知其個人定位，倘能謹守其 職務應有之公共服務倫理分際並發揮該角色之價值，兩者相互轉任不僅能調和政治與 行政之互動關係，亦有機會不至於影響機關運作、行政中立等層面；反映在政治與行
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政相容性上，即政治與行政可達成互補，延伸至行政中立議題上，係兩者均能理解行 政中立的精神，適度限制政務人員的政治活動與政治考量外，亦希望藉由給予常任文 官保護傘，促成其維護社會多元價值，勇於守護社會公益。
貳、常任文官與政務人員相互轉任對行政機關之負面影響
常任文官與政務人員相互轉任雖然有機會促成政治與行政之互補性，但亦可能因 人事權掌握在政務首長手上，反而造成常任文官有行政不中立的誘因或影響常任文官 與首長的信任關係。
由於政務人員無可避免被政治立場或酬傭關係的印象籠罩，在恩庇侍從架構下，
一般而言會認為常任文官轉任政務人員係政治立場之表態或選舉結果的論功行賞。本 研究發現，執政者除選任政黨立場相同或對選舉有貢獻者擔任政務人員外，由常任文 官轉任政務人員者，亦有政黨傾向不同者，此時相關考量包括個性靈活度、形象良窳、
專業能力等，甚至有機關首長為遂行其人事安排而被調整為政務人員之情況。隨環境 變遷，政治市場開放競爭，政黨輪替成為常態，政府逐漸減少對舊政府時期人才的依 賴，開始向外界多元取才，增加公部門活性並打開不同領域參與政治的機會，常任文 官轉任政務人員已不再是多數，亦弱化常任文官與政務人員相互轉任係陞遷或降調之 觀念。再者，常任文官對於轉任政務人員後，可能造成之經濟上或職涯上影響等自身 相關權益越來越注重，故針對政務人員職務特性、工作權益與薪資待遇等因素綜合考 量後，常任文官或許認為轉任政務人員係自己工作能力受到肯定而覺得光榮，但不一 定認為轉任政務人員為升遷。因此，當常任文官不以轉任政務人員為目標或抱有預期
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心理時，則較不會以犧牲其專業立場作為轉任政務人員之交易；反之，若常任文官對 於轉任政務人員抱持陞遷的想法或者有預期心理，則有可能為了獲得政務職位而犧牲 專業立場，進而對政務首長的控制皆予以順服，將影響政治與行政的互補性，導致行 政不中立。
基於上述邏輯，政務首長利用職務誘因影響文官行政中立可能不限於政務職務的 範圍，影響層面將比想像中的大。實務運作上，二級機關為處理技術性或專門性業務 需要，將其部分權責下授三級機關，爰越來越多人肯認三級機關並非單純政策執行者，
同樣有政策制定之功能，進而衍生三級機關首長採政務常務雙軌以符回應性之需求，
故有前述立法委員所提基準法第 18 條修正草案35。倘若日後該條修正草案持續提出 並修正通過，三級機關首長改為雙軌性質，那麼以常任文官身分擔任該高度政治意涵 職位究竟算不算政治表態？他個人是否願意被貼上政治標籤？雖然以常任文官身分 擔任三級機關首長在日後沒有回任的問題，但如何避免因政治標籤而衍生的信任問 題？是以，會促使常任文官選邊站的職位似乎不僅限於政務人員，凡具有政治色彩、
政策制定權責之職位均有可能成為影響行政中立的誘因，本應基於功績制擇優陞任高 階文官，卻演變成為以回應性或功績制為包裝，實質上係政務首長要求常任文官以忠 誠為籌碼之交易關係。
政務人員回任常任文官固然有政黨輪替之原因外，在沒有政黨輪替之情境下，政 務人員回任常任文官者若非因職務調整，則多為個人為日後經濟因素考量而回任。雖
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然類型 B 受訪者均表示，個人能理解回任常任文官後要明白自己的立場並謹守相關 公共服務倫理，但除了職務上的適應外，研究者認為尚包含非職務上的心態調整，例 如，他人認為回任者「被降調」的眼光、將回任者標籤化的有色眼鏡，以及如何維繫 與同仁、機關首長甚至民眾信任的問題。上述問題對於回任者而言，均難以掌握，尤 其是信任問題涉及雙方互動及個人主觀感受，屬於高度主觀的心理層面感受，偏偏回
然類型 B 受訪者均表示，個人能理解回任常任文官後要明白自己的立場並謹守相關 公共服務倫理，但除了職務上的適應外，研究者認為尚包含非職務上的心態調整，例 如，他人認為回任者「被降調」的眼光、將回任者標籤化的有色眼鏡，以及如何維繫 與同仁、機關首長甚至民眾信任的問題。上述問題對於回任者而言，均難以掌握，尤 其是信任問題涉及雙方互動及個人主觀感受，屬於高度主觀的心理層面感受，偏偏回