常任文官與政務人員相互轉任對角色認知及制度之影響

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第十九屆碩士論文. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 常任文官與政務人員相互轉任. Nat. n. al. er. io. sit. y. ‧. 對角色認知及制度之影響. Ch. engchi. 指導教授研究生. i Un. v. 楊婉瑩博士劉耕辰撰. 中華民國一Ｏ九年九月. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(2) 謝辭人真的不要太鐵齒。97 年從政大畢業時，同年考上高等考試，覺得厭倦了唸書、考試、唸書、考試的生活，也受夠了木柵陰雨綿綿的天氣，心中暗自發誓我再也不要唸書了，我也不要回到木柵了。誰知道某天因為一個「不知道我能不能寫出一篇論文」的念頭，我又回大政大進修了。. 本論文能夠完成首先要感謝的是指導教授楊婉瑩老師及口試委員蔡秀涓老. 政治大故事要怎麼陳述；蔡老師及黃老師針對論文不足之處提出許多精闢的建議，讓論立師與黃東益老師。楊老師花了很多時間陪我慢慢磨出論文原型，告訴我一個好的. ‧ 國. 學. 文內容趨於完整。三位老師把我腦海裡許多灰濛濛的想法，像電燈泡一樣的一盞一盞點亮並串聯起來，讓這篇論文看起來還有點人模人樣。. ‧ sit. y. Nat. 另外要特別感謝的是我的家人，包容我自私的犧牲許多家庭時光，爸媽在我. n. al. er. io. 進修路上的支持，米咕大王好幾個晝夜默默地陪伴，還有兒子阿金很配合的乖乖. i Un. v. 待在肚子裡，沒有造成我太大不適，也沒有提早出來報到，讓我安心完成論文並. Ch. engchi. 通過口試。還要感謝很多人的體諒、支持與協助，感謝為我加油打氣的朋友、感謝與我相互發牢騷、取暖的同學、感謝為我牽線介紹訪談對象或撥空接受訪談的公務界前輩們。所謂的「需要感謝的人太多了，就感謝天吧」就這個情境吧。. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(3) 摘要從民主治理的角度來看，政務官被視為民意代言人，象徵「國家意志的表現」；事務官則是以專業貢獻於「國家意志的執行」。此種普遍被學界與實務界接受的民主政府分工原則，理應在運作上應該相當順暢；然而政務官與事務官如何適當地分工互動其實不如想像中容易，況且我國擁有長期威權統治的歷史背景，造就我國政務人員與常任文官人事制度規範模糊不清且相互轉任的特殊現象。. 政治大個案之公務經驗或對公務界之觀察，拼湊出我國政務人員與常任文官互動之雛形，探立本研究基於上述政務人員與常任文官相互轉任之現象，以深度訪談方式分析受訪. ‧ 國. 學. 究我國政治與行政的氛圍係屬對立或互補關係，並分析政務人員與常任文官相互轉任後個人經驗、角色認知及適應歷程、身分轉換是否影響機關運作、行政中立精神、政. ‧. 治與行政分際等面向，對於文官制度或者政府部門是否有正、負面影響，以期對我國. y. Nat. n. al. er. io. sit. 人事制度提出相關建議。. i Un. v. 研究發現政務人員及常任文官相互轉任可促成政治與行政之調和，讓兩者達成互. Ch. engchi. 補性；然而，亦有可能成為破壞中立精神的原因，進而影響機關內部同仁，甚至民眾對於政府的信任。惟為在國家掄才與個人權益保障等考量中取得衡平，就政務人員與常任文官相互轉任尚不宜作過多限制，但具用人權之首長作人事安排時，仍應兼顧合法性與妥適性，且我國相關人事法制應配合實務需求儘速完成立法或檢討修正，以確保政務人員與常任文官相互轉任對政府整體運作之負面影響減到最少。. 關鍵字：政務人員、政務官、常任文官、事務官、轉任、角色認知、行政中立. i. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(4) 目次第一章緒論 ..................................................................................................... 1 第一節研究背景 .......................................................................................... 1 第二節研究動機與目的 .............................................................................. 4 壹、研究動機 .......................................................................................... 4. 立. 政治大. 貳、研究目的 .......................................................................................... 6. ‧ 國. 學. 第三節研究問題 .......................................................................................... 8. ‧. er. io. sit. y. Nat. 第二章文獻回顧 ........................................................................................... 11 第一節政治與行政二分 ............................................................................ 11. n. al. Ch. en. hi. i Un. v. gc 壹、民主政治的委託與代理 ................................................................ 12 貳、政治與行政的二分 ........................................................................ 14 參、政治與行政的互補與分際 ............................................................ 16 肆、政治與行政分際之實務運作 ........................................................ 22 ii. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(5) 第二節行政中立 ........................................................................................ 25 壹、行政中立與政治行政互動關係 .................................................... 26 貳、我國常任文官之行政中立 ............................................................ 29 參、政務官之角色與公共服務倫理 .................................................... 31 第三節政務人員與常任文官相互轉任現況 ............................................ 34. 立. 政治大. 壹、政務人員之任命規範 .................................................................... 34. ‧ 國. 學. 貳、政務人員公共服務倫理規範 ........................................................ 37. ‧ er. io. sit. y. Nat. 參、政務人員與常任文官相互轉任之現況 ........................................ 38. n. 第三章研究流程與方法a............................................................................... 45. iv l C n hengchi U. 第一節研究流程 ........................................................................................ 45 第二節研究方法 ........................................................................................ 46 壹、次級資料分析 ................................................................................ 46 貳、深度訪談法 .................................................................................... 47 iii. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(6) 第三節訪談題綱設計與執行 .................................................................... 48 壹、訪談對象與選擇標準 .................................................................... 48 貳、訪談題綱設計 ................................................................................ 49 參、訪談資料蒐集與處理 .................................................................... 53 第四章常政相互轉任之影響 ....................................................................... 55. 立. 政治大. 第一節常政相互轉任之政治與行政互動經驗 ........................................ 55. ‧ 國. 學. 壹、政治與行政之間界線在實務運作上難以劃分 ............................ 56. ‧ er. io. sit. y. Nat. 貳、常任文官與政務人員思維邏輯具有差異 .................................... 58. n. 參、常政職務價值差異融合時達到政治與行政互補性 .................... 60 a. iv l C n hengchi U. 肆、小結 ................................................................................................ 65 第二節常政相互轉任之個人經歷及角色認知 ........................................ 68 壹、任命常務次長與政務次長之考量 ................................................ 69 貳、常任文官轉任政務人員是對個人的肯定 .................................... 72 iv. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(7) 參、常任文官有轉任政務人員誘因時恐影響行政中立 .................... 77 肆、政務人員回任常任文官為次佳的選擇 ........................................ 80 伍、信任是回任後常政關係的關鍵 .................................................... 83 陸、小結 ................................................................................................ 86 第三節常政相互轉任對人事制度之啟發 ................................................ 89. 立. 政治大. 壹、常任文官轉任政務人員─妥適性及多元性的衡平 .................... 89. ‧ 國. 學. 貳、政務人員回任常任文官─信任、攬才與保障的拉扯 ................ 91. ‧ er. io. sit. y. Nat. 參、政務人員相關制度應配合我國政治生態調整 ............................ 94. n. 肆、小結 ................................................................................................ 96 a. iv l C n hengchi U. 第五章研究發現與建議 ............................................................................... 99 第一節研究發現 ........................................................................................ 99 壹、常任文官與政務人員相互轉任對行政機關之正面影響............ 99 貳、常任文官與政務人員相互轉任對行政機關之負面影響.......... 102 v. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(8) 參、常任文官與政務人員相互轉任不宜過多限制但需相關配套 .. 104 第二節研究建議與限制 .......................................................................... 106 壹、研究建議 ...................................................................................... 107 貳、研究限制 ...................................................................................... 119 參考文獻 ....................................................................................................... 122. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. vi. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(9) 圖表目次圖 2- 1：民主政治下委託代理關係鏈 ......................................................... 12 圖 2- 2：Svara 之政策與行政二分模式 ....................................................... 17 圖 2- 3：Svara 之政務官與事務官互動情形 ............................................... 18 圖 2- 4：政治行政分際之理想型模式 ......................................................... 19. 政治大圖 2- 5：政治主導模式.................................................................................. 21 立. ‧ 國. 學. 圖 2- 6：政治授權模式.................................................................................. 21. ‧. sit. y. Nat. 圖 2- 7：政策分享模式.................................................................................. 21. n. al. er. io. 圖 2- 8：公職人員的政治行政分際圖 ......................................................... 24. i Un. Ch. v. engchi 圖 2- 9：政治行政互動情境 ......................................................................... 28 圖 3- 1：研究流程圖...................................................................................... 45 表 3- 1：訪談對象一覽表 ............................................................................. 49. vii. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(10) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(11) 第一章緒論鞏固民主政治除了持續透過公平且競爭的選舉更替國家的主要行政首長外，另一關鍵要素是強調民主回應的政務官如何領導具專業背景的事務官 1，以治理夥伴之姿態共同展現治理績效。我國政治環境隨政黨輪替成為常態後也開始產生美國學者 Heclo 所謂「生疏政府」(引自黃東益，2013：2)的現象2，不僅對文官體系產生衝擊，亦成為治理實務的挑戰，政務官與事務官互動成為政府內部難解的習題。研究者基於我國歷史背景及現行修法趨勢，認為政務官與事務官相互轉任之情況可能會持續，因. 政治大. 此以政務官及事務官相互轉任對角色認知及制度之影響為主軸，探究在此兩種職務中. 立. 學 sit. io. n. al. er. Nat. 第一節研究背景. y. 國日後研修人事制度之參考。. ‧. ‧ 國. 轉換身分之個案如何調適價值差異以及該轉換對於政府運作帶來怎樣的影響，作為我. i Un. v. 從民主治理的角度而言，政治系統的政務官方屬民意之代言人，而該民意之執行. Ch. engchi. 則有賴專業的行政官僚，因此，民主國家均必須面對民主政治與公共行政調和的課題，唯有兼顧回應民意需求與發揮文官專業知能，方能使國家不斷發展進步。臺灣自解嚴之後，政府已歷經三次政黨輪替，近年來社會及政治環境變遷快速，民主轉型與鞏固. 本研究中「政務官」、「政務人員」、「政務首長」及「首長」均指涉相同類型人員；而「事務官」、「常任文官」、「公務人員」、「文官」及「行政官僚」另指涉相同對象，隨內文脈絡、語意或受訪者談話內容等交替使用。 2 「生疏政府」之概念源自美國學者 Heclo 所著《A Government of Strangers: Executive Politics in Washington》一書，在本研究中泛指經總統或民選首長政治任命對於政府運作生疏的官員，而產生政務官與事務官夥伴關係建立及政務官本身與行政團隊磨合的問題。 1 1. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(12) 的腳步未曾停滯，在此政治氛圍下，常任文官的忠誠度逐漸受到重視，反映在政治與行政之分際拿捏、政務官與事務官互動與信任關係、高階常任文官與政務人員人事管理制度等議題上。. 政黨透過選舉制度獲得勝利後，不僅取得政治權力，同時取得政府職位，故政務人員係經政府任命，參與國家大政方針之決策，以反映其與執政黨的共同政治主張、意識型態、目標或利益之角色。我國目前政務人員之人事規範除退職撫恤制度定有政務人員退職撫卹條例(以下簡稱退撫條例)規範外，尚無其他政務人員人事管理法制。. 治政大因此，就政務人員任命事項而言，現行除公務人員任用法(以下簡稱任用法)第 28 條立. 規定3定有政務人員消極資格限制者外，多數政務人員尚無其他任命積極資格之規定，. ‧ 國. 學. 均由執政黨秉持用人唯才、廣收慎選之原則任命政務職務，是以，政務人員除有來自. ‧. 民意機關或相關領域之專家學者外，時有從公務界常任文官轉任者。. sit. y. Nat. io. er. 由於我國長期的黨國政體背景，威權體制時期多數國人有政務職務是常任文官公務生涯終極目標的想法(蔡秀涓，2012：60)。又為強化行政領導，政務職務具有跨黨. al. n. iv n C 派性或不排斥由常任文官轉任之特性，政黨透過文官政治化藉以掌握常任文官體系， hengchi U 導致常任文官轉任政務人員是否具備足夠專業則非所問，選才反而著重其意識形態疑. 任用法第 28 條第 1 項規定：「有下列情事之一者，不得任用為公務人員：一、未具或喪失中華民國國籍。二、具中華民國國籍兼具外國國籍。但其他法律另有規定者，不在此限。三、動員戡亂時期終止後，曾犯內亂罪、外患罪，經有罪判決確定或通緝有案尚未結案。四、曾服公務有貪污行為，經有罪判決確定或通緝有案尚未結案。五、犯前二款以外之罪，判處有期徒刑以上之刑確定，尚未執行或執行未畢。但受緩刑宣告者，不在此限。六、依法停止任用。七、褫奪公權尚未復權。八、經原住民族特種考試及格，而未具或喪失原住民身分。九、受監護或輔助宣告，尚未撤銷。」第 38 條：「本法除第二十六條、第二十六條之一及第二十八條規定外，於政務人員不適用之。」 2 3. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(13) 慮。爰此，倘政黨為鼓勵常任文官表達其政治忠誠，以常任文官得延長其公務生涯或擴大其影響力等而轉任政務人員作為交換，是否有不利常任文官保持專業理性或行政中立之虞？再者，依我國公務人員任用法制之規定，公務人員並不因離職擔任政務人員而失去公務人員任用資格，在其達到法定應退休年齡之前，政務人員隨時可回任公務人員。因此，我國人事制度提供政務人員與常任文官相互轉任之空間與合法性。. 研究者以「回任常任文官」及「回任事務官」等關鍵字作查詢，目前常任文官回任政務人員最早之網路資料為民國(以下同)93 年顏秋來先生因個人生涯規劃回任常. 治政大任文官之新聞稿。近年來地方公職人員選舉後，仍有政務人員因具公務人員任用資立 4. 格，必須在民選首長卸任前回任常任文官之情況5，由此可知，中央或地方行政機關具. ‧ 國. 學. 公務人員任用資格之政務人員，基於配合首長異動或用人考量、個人生涯規劃或者政. ‧. 府為借重其專業才能等因素，確實有常任文官與政務人員相互轉任之情形。然而，政. sit. y. Nat. 務人員與常任文官不僅從不同管道入公門、扮演不同角色、甚至效忠對象可能有別，. n. al. er. io. 故在工作本質及職務特性上即有差異，透過相互牽制對方的博弈互動找尋政治與行政. i Un. v. 分際的平衡外，兩者之間尚具委託人及代理人的關係，兩者追求的最終目標或許相同，. Ch. engchi. 但在價值及邏輯相互衝突的情況下，兩者之間相互轉任是否適當，容有思考空間。. 93.10.9 行政院人事行政總處新聞稿「地方研習中心主任顏秋來強調，其具文官資格為簡任第十三職等，調任第十三職等主任，並無降調」(https://www.dgpa.gov.tw/information?uid=82&pid=1539) 5 107.11.19 聯合新聞網「市長將卸任高市 6 首長轉事務官」(https://udn.com/news/story/11322/3490204) 3 4. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(14) 第二節研究動機與目的壹、研究動機第 14 任正副總統及第 9 屆立法委員選舉後，為我國第 3 次政黨輪替並取得全面執政。儘管我國面臨政治轉型已有二十年經驗，但基於過去黨國一家的文官體系，公務界已習慣政務人員及高階常任文官的人事甄補制度具政黨考量(蔡秀涓，2012：60)，時至今日，常任文官轉任政務人員之作法不僅持續進行，甚至透過修法提高其意願。. 治政大由於公務人員與政務人員適用不同之退休(職)撫卹制度，故迭有常任文官轉任政務人立. 員後，不再適用公務人員退休制度，致年資中斷，損失其原可享有之退休金與權益，. ‧ 國. 學. 因此影響常任文官轉任政務人員意願。106 年 5 月，考試院及行政院為因應上述國家. ‧. 掄才之困境，提出退撫條例修正草案，該草案於同年 8 月修正公布後，現職公務人員. sit. y. Nat. 轉任政務人員者依修正後退撫條例第 2 條及第 3 條規定6，得繼續適用公務人員退休. n. al. er. io. 制度，意即公務人員轉任政務人員時無須再考量公務年資中斷問題，藉以達到降低公. i Un. v. 務人員認為轉任政務人員會喪失退休金等相關權益之疑慮，以提升公務人員轉任政務. Ch. engchi. 退撫條例第 2 條第 2 項規定：「本條例中華民國一百零六年六月三十日修正之條文公布施行後任政務人員者，分為下列二類：一、第一類：由現職軍、公、教人員、其他公職人員或公營事業人員轉任政務人員，未依轉任前原任職務適（準）用之退休（職、伍）法令請領退休（職、伍）金、資遣給與、離職退費或年資結算給與等退離給與（以下簡稱退離給與）者。二、第二類：前款以外人員轉任政務人員者。」第 3 條第 1 項第 1 款規定：「第一類政務人員或其遺族除本條例或其他法律另有規定外，應依下列規定辦理退休（職、伍）、資遣或撫卹事宜：一、以政務人員轉任前原任職務最後在職等級（階）或工資，繼續參加原任職務適（準）用之退休（職、伍）、資遣及撫卹制度，不受原適（準）用退休（職、伍）法令所定屆齡退休年齡之限制。」 4 6. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(15) 人員之意願7。. 另外，第 9 屆立法委員段宜康等人考量現行部分中央政府三級機關首長往往須同時處理高度政策性及日常行政工作，前於任期中提出中央行政機關組織基準法(以下簡稱基準法)第 18 條條文修正草案，就中央三級機關原僅有性質特殊且法律有規定得列政務職務外，其餘應為常務職務之規定8，修正為則得視三級機關業務性質，改採為政務、常務雙軌任用職務，俾利政府靈活晉用人才9；同時提出基準法第 19 條條文修正草案，將原二級機關得置副首長一至三人之規定10，修正為一至四人，其政務職務. 治政大，而時任行政院人事行政總數以 52 人為限，期能活化政府人力資源，增加用人彈性立 11. 總處人事長施能傑對於上開基準法修正草案，亦抱持支持態度12。. ‧ 國. 學 ‧. 雖然上述 2 提案僅經立法院第 9 屆第 2 會期司法及法制委員會審查通過並未完成三讀，但政府政務人力之配置妥適性以及三級機關回應性等議題確實引起討論。行. sit. y. Nat. io. er. 政院所屬二級及部分三級機關組織業務涉及高度政策性且具政治性需求，若為建構更能彰顯民主責任政治所需之政務體系，增置政務人員得協助首長有效管理該機關或所. al. n. iv n C 屬機關，或許對於國會、地方政府及民間進行良好政策溝通將有所助益。假設日後類 hengchi U 參酌立法院議案關係文書院總第 920 號政府提案第 15973 號之 1 審查報告中銓敘部報告之修法緣由。基準法第 18 條第 2 項規定：「一級、二級機關首長列政務職務；三級機關首長除性質特殊且法律有規定得列政務職務外，其餘應為常務職務；四級機關首長列常務職務。」 9 基準法第 18 條條文修正草案內容及案由參考自立法院議案關係文書院總第 1767 號委員提案第 19549 號。 10 準法第 19 條第 2 項規定：「二級機關得置副首長一人至三人，其中一人應列常任職務，其餘列政務職務。」 11 基準法第 19 條條文修正草案內容及案由參考自立法院議案關係文書院總第 1767 號委員提案第 19678 號。 12 立法院公報第 106 卷第 59 期委員會紀錄第 33 頁。 5 7 8. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(16) 此增設政務職務之法案逐步被重視而修正通過，加上相關研究顯示政務人員年齡層有世代交替現象(黃東益，2013：8)，政務職務之增加可能使常任文官與政務人員相互轉任的情況持續，同時亦可能擴大政黨政治在行政體系的影響力，將考驗執政黨在政治與行政分際之間拿捏平衡之智慧。. 政務人員由於其職務特徵，無法脫離帶有政治立場的印象，前述退撫條例之修正加上可能增加的政務職位如果確實能提高常任文官轉任政務人員之意願，是否會促使常任文官為轉任政務人員而表態政治立場？如是，對於政務官與事務官的互動又有怎. 治政大樣影響？而由常任文官轉任政務人員者離職後，不論是基於轉任時尚未成就公務人員立. 退休要件或執政黨以借重其專才為由希望其重返公務界服務，回任的常任文官因其已. ‧ 國. 學. 表態之政治立場是否會影響個人與機關首長或同仁的互動？抑或對於不同身分別之. ‧. 工作經驗能為機關運作或政策決定提供更富有經驗的思考角度？從常任文官轉任為. sit. y. Nat. 政務人員者或政務人員回任常任文官者，面對個人身分轉換，如何定位其角色又如何. n. al. er. io. 調適價值差異？茲以政務人員與常任文官的互動情形牽涉政府作為能否保持中立或. i Un. v. 者運作順遂，最終呈現在治理績效上，因此，政務人員與常任文官相互轉任將如何影. Ch. engchi. 響角色認知，且對於政府制度帶來怎樣的影響，此一議題應予以探討，以期對我國民主政治發展有所助益。. 貳、研究目的政府機關內必須有一定的政務職務，執政黨始能貫徹其政治主張並鞏固其領導能力，因此，執政黨認為有實際需要時，不僅重行任命政務人員，亦將連帶牽動高階常. 6. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(17) 任文官人事安排，不論是由現任公務人員轉任政務職務，或現任政務人員回任公務人員均有所聞。基於前述研究背景及動機，本研究之目的如下：一、釐清以個人層次而言，政務人員與常任文官作身分轉換時，對其角色認知及適應歷程政務人員與具備足資擔任政務人員學識經歷之常任文官均為公部門之高階管理人員，對上必須面對立法部門或首長，對外必須面對媒體、利益團體及一般民眾，對內必須面對機關同僚或與其他機關連繫，因此，不論是政務人員或常任. 政治大探訪談對象身分轉換前後之準備，以及就任後與機關政務人員或常任文官接觸、立文官均須面對各種環境，就不同情境尚需謹守分際作適當應對。本研究擬藉由初. ‧ 國. 學. 測試、磨合互動過程等經驗歷程，瞭解政治與行政在調適週期時，個人在角色認知如何定義及轉換。. ‧. 二、就政務人員及常任文官之選任及互動提出符合我國公務界運作情形之看法. y. Nat. io. sit. 政務人員與常任文官互動牽涉民主政治之落實、政權穩定性，以及政策穩定. n. al. er. 與執行成效之良窳，惟兩者之互動鮮少被探討(黃東益，2013：11)，尤以針對不. Ch. i Un. v. 同職務屬性轉換身分者，是否能對於政治與行政關係有所影響，亦鮮為人所討論。. engchi. 我國在缺乏民主經驗之情況下，汲取美式的政治與行政二分觀念(陳敦源，2012： 7)，是否有恰如其分的發揮民主政治與公共行政的調和精神，抑或成為民選首長或政務人員與行政官僚相互指責的說法，將如實反映在治理成效上。是以，本研究擬根據訪談對象之公務經驗或對公務界之觀察拼湊出我國政務官與事務官互動之雛形，探究我國政治與行政的氛圍係屬對立或互補關係。三、就政務人員人事制度或相關法令規定提出建議 7. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(18) 我國政務人員尚無完整人事制度規範，現有規範亦多適用、準用或比照常任文官相關規範，或以此為基礎酌作修正。然而政務人員的年齡層、省籍、性別及進用管道等均為執政黨考量之任命因素，除定有任期政務人員不得隨意免職外，其餘政務人員隨時得因政治考量決定去留，是政務人員與常任文官職務性質迥異，兩者甄補制度不應合流，亦非民主政治的常軌。本研究擬就常任文官與政務人員相互轉任之現象及兩者互動，探討應保持行政中立之常任文官與帶有政治色彩之政務人員相互轉任是否妥適，以及兩者相互轉任如何影響制度運作，基此試. 政治大府應依法行政及執行公正之原則。立. 學第三節研究問題. Nat. sit. y. ‧. ‧ 國. 提出相關人事制度或法令之建議，使政務人員與常任文官相互轉任不至於影響政. io. er. 政務人員與常任文官就其角色應有之分際及應遵守之規範相當多，其中涉及限制政治行為或應遵守的各項義務及行為規範等，主要係公務人員行政中立法. al. n. iv n C (以下簡稱中立法)或公務員服務法(以下簡稱服務法)等相關規定，惟上述規定都 hengchi U 屬於原則性規定，政務人員與常任文官之間相互轉任是否僅求不違反相關規定即可？不禁令人思索，常任文官與政務人員之間本質上畢竟不同，兩類人員相互轉任對於行政機關有哪些影響？是否有危害公務人員行政中立之虞？倘若兩者持續相互轉任，是否會導致高階文官政治化，或者兩者角色界線雖然模糊，有無可能促使政治與行政的關係更和諧，有助於民主政治與公共行政之調和？但為避免政黨過度控制文官體系而禁止具有豐富行政經歷與專業之常任文官與政務人員 8. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(19) 不得相互轉任，以國家培育人才角度而言，亦殊為可惜。為探討上述政務人員與常任文官之間相互轉任對角色認知及制度之影響，本研究之主要研究問題如下：一、常任文官與政務人員相互轉任時，如何影響其角色認知，又如何適應兩者身分及價值差異？二、常任文官轉任與政務人員除政治傾向之因素外，尚有哪些考量？政務人員回任常任文官考量因素有哪些？. 政治大政務人員與常任文官建立夥伴關係有怎樣影響？對於機關業務或制度運作立. 三、常任文官與政務人員相互轉任對於政治與行政分際帶來之影響為何？對於. ‧ 國. 學. 是否有正、負面影響？. 四、常任文官與政務人員相互轉任對於民主治理是否有所影響，以及該等情形是. ‧. 否須加以規範？. y. Nat. io. sit. 鑒於政務人員與常任文官在政府機關運作過程中協力合作程度，對於政策成敗或. n. al. er. 運作效率具有相當影響力，故本研究擬就以上問題進行探討，以期提出相關建議。. Ch. engchi. i Un. v. 9. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(20) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 10. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(21) 第二章文獻回顧我國政務人員與常任文官相互轉任所涉及的不僅是政治行政二分之議題，衍生出民主政治與行政官僚如何連結與調適，以及不影響機關運作及公共服務倫理13之問題，故本章第一節經梳理美國行政學界對於政治與行政二分之看法，瞭解政務官與事務官基於其職務屬性，分別代表回應性及專業性的價值，並反映出政治與行政二分需求，兩者雖然二分卻並非只有對立性，政治與行政已從分立進化到互補的關係；第二節與前節政治與行政互補性作連結，兩者在互補性狀態下，政務官與事務官均會注重. 政治大. 行政中立精神，爰回顧我國常任文官行政中立規範發展過程及政務人員公共服務倫理. 立. 規範；第三節則盤點政務人員相關人事規範並檢視我國政務人員與常任文官相互轉任. ‧ 國. 學. 之現況，作為本研究架構之基礎。. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第一節政治與行政二分 i Un. v. 本節探討政治與行政之關係，民主委託代理鏈上的政務人員與常任文官分別代. Ch. engchi. 表組成民主政府的民主政治與公共行政二個因素，再以 Svara 就政治控制與行政獨立互動概念為基礎，探討政治與行政何以無法二分卻仍應有分際，以及兩者之間屬於動態的狀態。又因政治與行政兩者屬連續動態之狀態，彭錦鵬以政治行政連續體及時間. 陳敦源與蔡秀涓(2006)的研究中，將報章新聞的「行政倫理」意義做出分析，發現民主國家討論之行政倫理係指「價值衝突下之困境抉擇」，但在我國官僚體系內，行政倫理則是基於職務關係的「下對上順服」意義。為茲區別，研究者考量政務人員及常任文官在民主委託代理鏈上均為公共服務提供者並參考該研究內用語，將本文內有關「價值衝突下之困境抉擇」之行政倫理以「公共服務倫理」稱之。 11 13. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(22) 連續體的概念建構出之政治行政分際模式，與上開 Svara 提出之互動模式相互對照，提出我國政務人員與常任文官相互轉任之作法，是否能成就政治與行政互補之疑義。. 壹、民主政治的委託與代理基於每一個人的需求都應被平等考量的民主政治意義，公共議題交由全民以直接民主的方式進行政策決定或許甚為理想，然而此種方式之交易成本過高，實務上難以執行，因此發展出具授權關係的民主政治。「委託人-代理人理論」或稱為「代理人. 政治大時關切的議題包括討論所有者與經營者之間的利益衝突及解決機制等(陳敦源，2002：立理論」最早可回溯自經濟學界研究生產事業組織中，所有權與經營權分離的現象，當. ‧ 國. 學. 80)。本於人民主權的角度出發，人民為該政治授權層級的最頂層委託人，人民按照其自由思考所形成之個人偏好選定其授權之民選首長；民選首長在有民意授權基礎的情. ‧. 況下，選定合適人選落實其政見，任命其為政務官；政務官將其首長受人民所託之事. y. Nat. io. sit. 再外包給事務官，並轉而向事務官課責，於是有學者指出從人民到事務官之間有「三. n. al. er. 步之遙」(黃東益，2013、余致力，2016)，如圖 2- 1 所示。. 委託第一層代理. engchi. 委託. 民選首長. 人民. Ch. i Un. v. 委託. 政務官. 第二層代理. 事務官第三層代理. 圖 2- 1：民主政治下委託代理關係鏈資料來源：研究者依據黃東益(2013)、余致力(2016)繪製成圖. 然而代理人理論係建立在理性選擇之基礎上，假定人是自利的傾向，面對抉擇時會以滿足自身利益為考量，此種前提下，代理人理論隱含代理人有利用授權之漏洞及 12. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(23) 資訊不對稱之機會，追求個人最大效用的疑慮。在理性選擇的假設下，民選首長追求連任成功、政務官追求政績亮眼、事務官則注重保護自身利益，這群民主政治授權鏈上的代理人，在面對課責要求的同時，仍有憑藉自身職務之權利、機會等資源，圖其自身的利益之可能，這些出發點不同的目標不但使政府內部分工不合作，更可能作出與公共利益有違之決策。學者 Pablo Spiller 曾言「代理人問題是因授權和不完全資訊所產生的，這兩項原因都是政治過程的天然特性。」(引自陳敦源，2002：81)從民選首長至行政官僚，雖然身為經授權之代理人，但其權力均可能具有合法性卻不見得具. 政治大. 有正當性，因此民主制度的權力運作真實面貌之一就是代理人問題。. 立. 就執政黨控制政府體系而言，政治性任命之職位越多越能增加其酬庸及分贓之範. ‧ 國. 學. 圍，縱使常任文官之永業制並不利其進行政治控制，然而身為對與常任文官有管理權. ‧. 責之政務首長，至少尚能透過陞遷、考績等制度進行某種程度上的控制；反之，常任. sit. y. Nat. 文官亦有可能透過表示政治忠誠或支持首長偏好的方式，以專業作為藉口，換取政務. n. al. er. io. 人員採取對其有利之人事措施安排或資源分配之情況。此時，政務人員與常任文官之. i Un. v. 間出現恩庇侍從及權力依賴之情況，意即具有較高權力地位的恩庇者，即政務人員，. Ch. engchi. 以行政資源交換地位相對較低的侍從者，即常任文官，付出忠心、行政支持、服務等的不對等互惠關係。因此，政務人員透過政治控制及權力分享可將人民的意志與社會的期待付諸於政策，但也可能為滿足自身利益而介入政府運作，導致相關政策無法符合人民之需求與期待。. 13. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(24) 貳、政治與行政的二分政治與行政兩分的起源，依照美國行政學界的共識，係源於 Wilson 於 1887 年刊登「行政之研究」(The Study of Administration)一文，文中提出政治與行政應予區隔的看法，係基於美國聯邦政府 1883 年甫制定潘得頓法(Pendleton Act)，以考試選才代替分贓性政治任命的背景。因此，有學者認為 Wilson 所主張的政治行政二分說，應是針對政黨政治而言，進而主張政治學應集中於研究如何管理政府，日後被引述為政治行政二分說之濫觴，導致政治與行政之間主導性及界線區分成為爭論不休的議題(彭. 政治大. 錦鵬，2002)。. 立. ‧ 國. 學. 然而隨著美國政治環境發展，政治行政分立的論述不斷受到質疑，例如，以 Waldo 為首的新公共行政學派(New Public Administration)主張民主政治已發展到揚棄政治行. ‧. 政分立之階段，行政人員應維護較少被注重的價值 ( 黃東益， 2013 ： 20) ；或者. y. Nat. io. sit. Svara(2001)針對政治與行政二分的概念提出，政治與行政的界線不可能完全劃分清. n. al. er. 晰，為調和專業知識與黨派意識，使政府運作更符合大眾福祉，故兩者之間應存在互. Ch. i Un. v. 補性，且視行政官僚的自我意識及政務人員支配程度存在動態的界線；又或 Huber 認. engchi. 為政治行政分立的說法忽略官僚權力及政策決定的影響力(黃東益，2013：20)。政治與行政二分之概念縱使引發各方批判，但基於此概念的歷史基礎及其對於公共行政實務的重要性，仍有學者為其辯護。. 以目前之經驗共識而言，政治行政兩者是不可分的，民選官員最大的角色並非表現在傳統上的「替行政人員設定任務」，而是讓政策的規劃與變革獲致正當性(曾冠球、. 14. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(25) 江明修，2010；陳敦源，2012：70)。組織理論學者 March 與 Olsen 認為「大家都『知道』政策決定與公共行政理應有所區隔；但大家也『知道』，政策決定與公共行政事實上是無法確切的被區隔」(引自陳敦源，2012)，因此，政治與行政的爭辯從對立逐漸轉換為嘗試調和，制度設計就要面對原則性衝突，有效的規劃必須充分結合專業與政治，故兩者較接近合作而非二分。而學者歷來對於政治與行政界線劃定的爭論，反映政治與行政之間糾結牽制的本質，因兩者範圍界線的釐清不僅反映政務人員的地位、國家政治體制，也將影響兩者的行為規範、角色定位、相互期待及實際互動(黃東. 政治大. 益，2013：17)，最終是否能跨越價值差異而成為夥伴關係。. 立. 就 Svara 對於美國公共行政界的觀察，由於既往對於政治與行政二分的強調，使. ‧ 國. 學. 行政官僚在政策型塑過程中的角色與參與程度遭到忽視，因此被簡化為僅具有工具性. ‧. 的功能。然而，經檢視實務運作情形及審酌政治與行政二分之精神，行政官僚的角色. sit. y. Nat. 已受承認對於政策與行政均有相當貢獻，其行為甚至可能隨時涉有政治考量。又行政. n. al. er. io. 官僚因政治與行政二分的概念，不時強調傳統公共行政層級節制、權責正當性及由上. i Un. v. 而下的課責觀念，使得行政官僚參與決策制定時具有相當影響力，又可免於承擔政務. Ch. engchi. 首長過於政治性決定之風險。換言之，縱使行政官僚在政策制定過程中具有舉足輕重的影響力，但仍無法否認政治與行政二分概念存在之必要性。. 對於政治與行政是否應二分，業歷經學者長時間的討論。支持肯定說的學者認為，既然政府組成人員可區分為政務官及事務官，基於「人」的角度而言，自然可將政治與行政區分，亦有其必要性；二次大戰後的美國行政學者指出，不論是政治人物、行政人員，甚至是政治學者各為其本身利益均支持政治與行政二分說的理論，因為政治 15. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(26) 人物可藉由二分說將責任推卸給行政官僚，反之，行政官僚也以二分說作為護身符，拒絕涉入政策決定(彭錦鵬，2002)，因此，不論二分說究竟可不可行，反而成為一種有需要的存在。而持反對意見之學者則認為，行政官僚在政策制定至執行過程中擁有不同程度的建議權及裁量權，Appleby 曾言「行政人員不斷的為未來訂立規則，也不斷的決定法律的意義，以及法律在執行時的內涵」(引自彭錦鵬，2002)，是以，就實務執行而言政治與行政分離的說法受到強烈挑戰。然而，如果說持肯定說學者係以「人」作為區分的基礎，持否定說之學者則比較接近以「事」作為區分基礎，既然政. 政治大當區劃似乎是不可避免。就先進國家之實例而言，許多政務官具有行政實務背景與經立府會更迭而行政會存續，為利國家長治久安，使政府運作更有效率，政治與行政作適. ‧ 國. 學. 驗，而高階事務官也經常扮演政治性角色，使得政治與行政之界線甚為模糊；然而，縱使高階事務官是涉入政治事務的，仍然被期待是有效率、忠實、負責任的部屬，當. ‧. 然更不能逾越公共服務倫理的分際，在在顯示政治與行政即便不能清楚劃分，保持其. er. io. sit. y. Nat. 底線仍有其必要性。. n. a. l C 參、政治與行政的互補與分際. hengchi. i Un. v. 基於前開政治與行政關係之討論，可知政治與行政不僅實際上難以二分，亦非相互對立的，兩者甚至可以互補，且其互補是一個動態的概念，端視政治人物與行政官僚之間互動良窳、影響力及彼此尊重信任程度而不停變化，唯有兩者均能明瞭相互之間不僅需要頻繁互動，以促成互相扶持，亦須注意避免過度壓縮彼此的發揮空間，始能彰顯政治與行政互補的價值。政府運作過程中，行政官僚協助形塑政策，並給予政治考量外的具體建議；而政治人物應重視行政官僚在政策決策過程中的專業價值，並 16. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(27) 適時指出政策中不夠具有回應性之處，以保持政治與行政互補的功能，避免讓行政官僚專業獨立的價值被政治行政二分法的名義綁架，最終導致行政官僚只是被動消極、沒有價值的工具，或者政治人物成為吃相難看的分贓者，而政府行政中立立場淪為口號與實務運作分離。. Svara(1985)根據政務官及事務官之職責領域提出政策與行政二分的模式，在此模式中，「任務」與「管理」主要分別屬於政務官與事務官的個別職責領域，而介於中間的「政策」與「行政」雖然兩者所占比重有所不同，但屬於兩者的共同職責，如圖 2- 2。. 學. 任務. ‧. 政策行政. n. al. er. io. sit. y. Nat. 政務官的職責領域. ‧ 國. 立. 政治大. Ch. engchi. iv n U 管理. 事務官的職責領域. 圖 2- 2：Svara 之政策與行政二分模式資料來源：Svara，1985. 17. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(28) 嗣後 Svara 為解析政治與行政互動情形，按政務官之控制程度與事務官之獨立程度高低作為指標區分出 4 種模式，如圖 2- 3。所謂「控制」指政務官有能力設定方向並維持監督，而「獨立」係指事務官在政策形成時能堅持其專業觀點，且在政策施行時能遵守職業標準。. 事務官獨立程度. 高政治支配. 僵局或自由放任. 政治大政治與行政具互補性立. 學. 政治尊重行政. 行政具課責性. 官僚政治. ‧. 高. 低. 政務官控制程度. ‧ 國. 低. io. y. sit. 資料來源：Svara，2001：179. n. al. er. Nat. 圖 2- 3：Svara 之政務官與事務官互動情形. i Un. v. 依照 Svara 所作之分類，政治與行政在實務運作上交互影響的情況可分為 4 種。. Ch. engchi. 當政治控制程度高而行政獨立程度低時，呈現政治具支配優勢之情況，此種情況可能是政府甫歷經政黨輪替，新執政黨為鞏固其執政能力或執行政治分贓而導致；反之，當政治控制程度低而行政獨立程度高時，呈現事務官享有極大自主性之情況，部分學者認為行政官僚過於自主可能導致行政官僚注意自身利益大於公共利益。因此，當兩者中有一方具有極度優勢時，若不是政務官不尊重事務官的專業性，就是事務官不具備課責性，致政治與行政原本可透過交流互動而相輔相成的價值無法呈現。然而，當政治控制與行政獨立皆低時，雖然實質上做到政治與行政分立，卻僅是併存卻無相互 18. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(29) 合作的狀態，兩者呈現自由放任或僵局的狀態，任由對方自生自滅，對於社會整體發展而言，亦非最佳狀態。是以，嚴格的政治與行政二分並非好事，唯有政治控制與行政獨立均高且能強化另一方的立場時，政治與行政始能發揮互補功能。. 彭錦鵬(2002)基於政治與行政的互動係動態的，爰將政治人物與行政人員的互動視為一政治行政連續體，而時間過程亦為連續體，兩者建構出理想之政治行政分際模式如圖 2- 4。以時間過程來觀察政府作為，政策形成時期，如 x 點，雖然行政有參與其中，但仍由政治為主導地位，故 a 的比重比 b 大；隨時間經過，進入政策執行階段. 治政大後，即 y 點，行政的比重越來越重，此時 b'的比重明顯增加，政治逐步退出涉入政策立執行的枝微末節。因此，政治與行政涉入的比重關係如同兩者的互動關係均是具有流. y. a'. Nat. sit. 政治 a. n. al. er. io. 政治行政連續體. ‧. ‧ 國. 學. 動性的。. Ch. engchi. i Un. v. b'. 行政. b x. 時. 間. y. 圖 2- 4：政治行政分際之理想型模式資料來源：彭錦鵬，2002：105. 由於政治與行政的互動消長程度牽涉政治人物及行政官僚相互涉入彼此領域的. 19. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(30) 能力及意願等因素，導致政治與行政的分際是動態的，則圖 2- 4 所示分際模式在實務上僅是情況之一，根據上述政治人物及行政官僚兩者的能力及意願將可能產生其他三種模式。倘若政治人物積極涉入行政事務，甚至對於政策執行事項採較高密度關注，進而引導行政事務的進行方向，政治與行政關係呈現政治主導模式，如圖 2- 5。此時，政治人物控制程度較高，行政官僚在必須順服政治首長領導的情況下，其獨立程度將相對降低，此情境類似於前開圖 2- 3 之 Svara 政務官與事務官互動情形所指的政治支配情境。然而，當行政官僚憑藉自身之專業知識及可支配資源，致政治人物無法完全. 政治大階段可能完全沒有政治人物置喙之餘地，則為政治授權模式，如圖 2- 6。由於常駐政立操控行政體系，行政官僚在政策形成階段時，不僅已開始涉入政治範疇，且政策執行. ‧ 國. 學. 府部門的行政官僚具備有形資源與無形知識之優勢，像候鳥般來去的政治人物則多仰賴行政人員的支持，致行政官僚涉入政策建議、預算分配等事宜，此情境類似 Svara. ‧. 所言事務官獨立性高而政務官控制程度低的官僚政治模式。按 Svara 分析政治與行政. y. Nat. io. sit. 相互影響之理論而言，兩者能找到調和的平衡點時，政治與行政始能發揮互補的綜效，. n. al. er. 意即政治人物能發揮其反映民意的功能的同時，亦能尊重行政人員的專業及其守護之. Ch. i Un. v. 價值，而行政官僚秉持其專業知能發揮公共利益守護者之角色的同時，其作為也能具. engchi. 備課則性及回應性，此時，政治人物與行政官僚共享政策決策過程，政治與行政的關係屬於政策分享模式，如圖 2- 7，行政官僚透過參與決策過程發揮積極性價值，如：. 20. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(31) 公民參與、公平公正等，故政治與行政發揮互補性，確保政策可符合大多數人之利益。. 圖 2- 5：政治主導模式資料來源：彭錦鵬，2002：107. a' 政治. a. a' b'. 政治政行政治大. a b. 立. ‧ 國. x. 時. 間行政. b 間. y. y. 時. ‧. x. Nat. 資料來源：彭錦鵬，2002：107. n. al. Ch. engchi. sit. 圖 2- 6：政治授權模式. er. io 政治行政連續體. yb'. 學. 政治行政連續政體治行政連續體. i a' U n. v. 政治. a. b' 行政 b x. 時. 間. y. 圖 2- 7：政策分享模式 21. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(32) 資料來源：彭錦鵬，2002：107. 肆、政治與行政分際之實務運作圖 2- 4 至圖 2- 7 的各種模式反映出政治與行政權力分際的消長，雖然該界線係基於政治人物及行政官僚相互涉入彼此領域的能力及意願，然而精確來說，行政官僚處於較被動之地位，究竟兩者勢力如何消長主要係取決於政治人物釋放權力的意願，是以，政治人物總是處於主導角色，並決定政治與行政分際的界線。隨著政治人物對於政治涉入政府事務的能力、意願及認知有所不同，行政官僚的角色也必須隨之調整，. 政治大. 這是行政官僚面對此種分際拿捏時必須接受的事實；縱使期待政治人物大方地分享決. 立. 策權有其難度，行政官僚一旦得以參與決策過程，應試圖將民主價值與專業知識兩種. ‧ 國. 學. 不同價值融合，共同分擔政府應實現的功能，以發揮行政官僚的積極性功能，致力追. 鵬，2002)。. ‧. 求社會衡平價值，方為區分行政與政治之用意，也是行政專業化所追求的目標(彭錦. io. sit. y. Nat. n. al. er. 政治與行政的互補能夠發揮一加一大於二的綜效，係植基於政治人物及行政官僚. Ch. i Un. v. 擁有共同的目標，兩者均追求穩定健全的政府治理，意即以公共利益為依歸。互補性. engchi. 的說法肯認政治與行政之間具有相互依賴、相互影響的能力，也肯定行政適當的約束力能調和政治勢力的擴張。由於政治本身涉及權力與資源的分配，行政的約束力彷彿必要之惡，理論上，政治勢力得以完全主宰政府運作，大至政策制定，小至職務執行細節，惟政治勢力必須尊重行政官僚專業知能、關注價值與規範的信仰；相同的，行政官僚雖然也握有一定的行政資源與授權，但也必須分擔課責性，履行盡心盡力為人民服務的承諾。因此，在互補性的角度下，政治與行政兩者雖是兩片分開的拼圖，唯 22. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(33) 有兩者合而為一，始能透過各司其職而彰顯其所代表之價值，並發揮政府完整的功能。政治與行政的互補強調兩者既擁有各自的角色又相互依靠，行政對政治忠誠，但不忽視追求公共利益的承諾，並嚴守依法行政、執行公正的原則，而政治尊重行政的獨立性，甚至肯定政策制定過程中行政官僚的貢獻，不僅以工具性的角度來評價行政官僚或與行政官僚相互猜忌。. 時至今日，政治與行政的相處模式除了須考慮符合公共利益外，尚有如何有效運用資源等考量，因此政府的組織型態及內部公職人員職位亦反映出政治行政的比重變. 治政大化，從以往制式、統一的型態轉變為多元與彈性。如以政府職位套用政治行政連續分立際的概念，政治色彩最重的為民選首長，而越基層的常任文官越負責純粹的政策執行. ‧ 國. 學. 事務，如圖 2- 8；以政府組織套用政治行政連續分際而言，政治色彩最重者為核心決. ‧. 策部會，而行政色彩較重者為適合以企業化管理之公營事業。是以，縱使政府組織型. sit. y. Nat. 態及服務方式不斷在演進，政府的運作仍可分為四種層次，包含政治層次、策略層次、. n. al. er. io. 計畫管理層次及服務傳送層次，政治與行政適當分工的例證仍遍佈在政府各種行政行. i Un. v. 為中。以學術角度套用政治行政連續分際而言，政治色彩最重屬憲法層次的議題，而. Ch. engchi. 最機械的是事務管理規則層次，故政治與行政之間應屬一體連貫的概念，過度將政策制定者及服務提供者切割，反而可能導致降低政府素質及服務品質。. 23. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(34) 政治行政連續體. 政治. 行政政治行政分際之身分連續體民選首長. 政務官. 立. 高級文官或. 政治性文官. 常任文官. 政治大. ‧ 國. 學. 圖 2- 8：公職人員的政治行政分際圖. ‧. 資料來源：彭錦鵬，2002：110. sit. y. Nat. 縱使 Wilson 提出政治行政二分當時的時空背景與今日相比已大幅改變，且其理. io. er. 論在實務上受到強烈挑戰，然而美國行政學界經歷政治與行政是否可二分的拉扯後，. al. 縱使大致否定政治與行政可以截然二分之說法，卻肯定在制度上兩者確實有其區別之. n. iv n C hengchi U 事實(彭錦鵬，2002)。從各國政府型態的演變軌跡來看，成熟的政黨政治與穩定的文官制度的相輔相成，政務官與事務官角色與功能屬性必然有別，然而，因政務官及事務官均有可能涉入對方職權範圍，因此政治與行政的界線既是混淆不清的，也是有其分際的。既然政治與行政的界線確實無法明確劃分，為了成就最大的公共利益，我們理應致力於促進政治與行政的關係邁向理想型或政策分享模式的發展，意即符合 Svara 所言，讓政務官的控制力道與事務官的獨立程度能取得平衡，透過政治監督行政且行政參與政策，達成兩者彼此獨立且又相互依賴的互補性價值。就我國高階常任 24. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(35) 文官與政務人員相互轉任之情況而言，此種轉任的背後考量究竟是為了型塑更理想的政治與行政關係，抑或係為了透過高階文官政治化，使政黨在政府運作過程中更具備控制力，而促成本設計為相互制衡的兩種身分、兩種價值卻出現相互轉換的情況。倘若本於政治與行政係連續體之精神，而認為常任文官與政務人員相互轉任尚屬合理，則建立符合政治文化的制度性規範，從不當干預到主動參與政治活動等行為制定妥適且透明公開的資訊與公共服務倫理行為守則，方能落實兩者價值與功能互補，創造既具回應性亦能兼顧行政專業化之政府。. 政治大. 立第二節行政中立. ‧ 國. 學 ‧. 由於民主政治經多重授權後極易產生資訊不對稱之問題，使該理論有運用於公共行政實務之困境，而針對事務官提出妥適之公共服務倫理要求係減輕授權後衍生問. sit. y. Nat. io. er. 題的其中一種方式。我國人事制度中有關政務人員與常任文官就其角色應有之分際及應遵守之規範相當多，其中有明確規範常任文官依法行政、公正執法、政治中立、不. al. n. iv n C 介入政治紛爭者為中立法，故本節先簡要闡述行政中立之意涵，復以 Svara 提出政治 hengchi U 控制與行政獨立程度互動情形為基礎，分析兩者互動情形與行政中立相關概念的連結，再探討我國常任文官行政中立之需求原因及中立法之條文規範及其意旨，最後就政務人員在民主政治授權鍊中所扮演之角色，探討其是否有需要注意行政中立及政務人員回任常任文官可能衍生的疑義。. 25. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(36) 壹、行政中立與政治行政互動關係為降低前節所述民主委託代理鏈之先天性缺失，人民對於政務官有回應性、課責性的要求，而對於事務官有行政中立、專業執行力的寄託。由於政府體制之差異，政府成員應如何保持行政中立之要求亦有所不同。以內閣制之英國而言，由於行政與立法之權力均屬同一政黨，常任文官體系倘能回應政治首長之要求即是回應國會，可同時達成政治回應及行政效率之價值，其文官中立觀念包括首長責任制、政治效忠、無私建言、文官匿名、政治冷漠、政務官與事務官嚴格區分等。至於實施總統制之美國，. 政治大. 因小羅斯福(Franklin D. Roosevelt)總統推行新政，以恩惠制任用對於執政理念相同之. 立. 人，國會及人民擔憂此種制度會使官僚政治化，促成赫奇法案(Hatch Act)通過，就文. ‧ 國. 學. 官的政治活動予以限制，是以，美國政府藉由適度限制政治活動的行政中立規範，並. ‧. 依職務性質作不同程度之管制，藉以擺脫政黨對文官與行政之控制，進而達到維護功績制度及行政效率之目標(關中，2009、熊忠勇，2018)。不論是內閣制或總統制，縱. sit. y. Nat. io. er. 使行政中立之立論基礎有所差異，最終目的均是為了提升政府效率效能之價值，確保政府維持公平公正與效率效能的核心精神，因此，德國、日本、法國等先進國家，對. n. al. ni Ch 於文官從事政治活動均有所限制(吳秀玲，2009)。 U engchi. v. 縱使各國對於行政中立規範密度不一，定義及立論基礎也略有差異，然經歸納行政中立的涵義，其概念約可分為三種層次。首先，最基本的要求為執行政策時應依法行政、執行公正，公平管理行政資源，對待任何團體及個人不得有差別待遇。再者，事務官具公民身分，其參政權與言論自由權利自為憲法所保障，個人亦得有其政治立場，然為維護公共利益，在符合必要性及比例原則之前提下，事務官參與政治活動應 26. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(37) 受到適度規範。最後，行政中立賦予事務官擔任公共利益守護者之價值。政府的權力分配本應具備代表性與多元性，方能使治理更具正當性，但由於選舉制度有先天性缺陷，容易衍生成強勢團體造成利益寡占的情形，倘若事務官在執行其職責時是「沒有情感依附的職業專家」，反而以保持中立作為不採取行動的藉口，漠視弱肉強食，實質上行政中立精神並未展現。因此，行政中立所稱的依法行政僅是行政機關受到立法機關監督控制的基本要求與當然結果，未必能達到行政中立之境界(關中，1999)，滿足了行政的合法性基礎後，政府理應追求更高一層次的正當性，故行政中立是手段而. 政治大. 不是目的，各種確保行政中立的措施其最終保護的仍是人民的福祉。. 立. 誠如前節所述，行政與政治的關係依經驗共識已步上調和、合作的論調，故事務. ‧ 國. 學. 官的中立能力與民主政治的多元需求應係和平併存。宋興洲(2010)以 Svara 提出政治. ‧. 控制程度與行政獨立程度之消長互動概念為基礎，指出政治與行政不但是相互依賴又. sit. y. Nat. 相互影響的複雜關係，亦指出在民主政治的情況下，代理人各自發揮其價值時，始能. n. al. er. io. 追求委託者最大的福祉，並衍生出行政中立等公共服務倫理之概念。在政務官控制程. i Un. v. 度與事務官獨立程度高低組合呈現 4 種情境之前提下，當政務官控制程度高而事務官. Ch. engchi. 獨立程度低時，政治與行政的互動情境屬於政治支配之情況，政務官透過積極介入政府各項事務達到政治控制，而事務官作出順服政務官政治控制之決定；當事務官獨立程度高而政務官政治控制程度低時，事務官對於決策行動、資源分配、人事安排等均有相當的自主權，甚至可能忽視其首長及民眾之意見；當政務官政治控制程度與事務官獨立程度均低時，可能呈現各自為政或者動彈不得的分工不合作的狀態。因此，在上述 3 種狀態下，事務官或者事事聽命或者無須聽從指揮，故政務官與事務官均不注. 27. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(38) 重行政中立之議題。唯有政務官的控制程度及事務官的獨立程度均高時，兩者基於共同追求良善治理目標時，事務官對於經合法、公平選舉產生之領導人予以尊重，政務官亦能尊重事務官的專業及課責能力，此時政治與行政間具有互補性，方有追求行政中立的空間，如圖 2- 9。. 高政治與行政具互補性. 官僚政治. 治政政務官尊重行政專業能力與承諾，事務官具課責性及大. 事務官具有相當的自主權，可能忽視其首長及民眾之意見. 學. 政治支配情境. 兩者各自為政或者動彈不得的分工不合作的狀態. 政務官介入政府各項事務達到政治控制，事務官作出順服政治控制之決定. 政務官控制程度. ‧. 僵局或自由放任. 高. io. sit. y. Nat 低. er. 低. 回應性. ‧ 國. 立. n. a l事務官獨立程度 iv n Ch engchi U. 圖 2- 9：政治行政互動情境. 資料來源：研究者依據宋興洲(2010)繪製成圖. 政務官代表的民主政治與事務官代表的官僚政治之間，本質上帶有矛盾衝突關係，不僅代表兩者權力來源的差異，也不斷地成為彼此的困境。由於公共事務繁雜，涉及大量的資源配置及行政事務運作，政務官需要事務官不僅是因為存儲組織記憶的事務官可使政府運作遂行，也需要一個中立、非黨派的標準存在，免除民主政治的腐 28. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(39) 敗；但民主政治仍期待行政官僚能受政務官的約束，因此，在去黨派化、專業化與回應政務官所代表的民意間如何拿捏分際成為事務官一直以來的難題。. 貳、我國常任文官之行政中立傳統的政治與行政二分概念，行政被視為落實專業知識技術之工具，將政治理念具體化為其價值，然而公部門之高階文官多具備政策建言的角色，縱使不去碰觸政黨政治，仍不可能完全與政策制定無涉，故難以保持完全的政治冷漠，再加上立法權留. 政治大間必須確立其分際。換言之，行政中立讓政務官學習拿捏適當的控制程度，並允諾事立下的灰色地帶使事務官在政策制定及執行時保有裁量的操作空間，促使政治與行政之. ‧ 國. 學. 務官自我發揮的空間；讓事務官學習中性的執行任務，但並不是對政治及民意漠不關心，因此，政治與行政的互補性可以促成行政中立，而行政中立可維持政治與行政發. ‧. 揮各自價值及地位，同時作為減輕政治與行政的矛盾關係的緩衝。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 我國行政中立概念發展與民主化的進程緊密相關。首先為黨國背景鬆動，當政黨. i Un. v. 輪替之可能性提高，政府體制去黨國政治化之需求也隨之提高；其二為選舉公平之追. Ch. engchi. 求，民主政治發展之核心制度為選舉，當贏得選舉如此重要時，在野黨自然反對以不公義之執政優勢作為選舉著力點；最後為良善的治理所需，民主國家並非完成憲法或選舉等程序上之建構即可，尚須有良善的治理，為使民主回應與專業責任並存，保持文官體制中立性相關制度的落實，是尋求善治的重要因素(陳敦源，2012)。. 銓敘部於 80 年研提建立文官行政中立法制研究及構想，於 83 年首度提出中立法草案，終於在 98 年 6 月 10 日公布制定中立法。中立法第 1 條規定：「為確保公務人 29. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(40) 員依法行政、執行公正、政治中立，並適度規範公務人員參與政治活動，特制定本法。」銓敘部考量我國由威權走向民主的過程中，對於「依法行政」及「執法公正」之精神較為陌生，尤以選舉期間多有政治人物利用職務地位或行政資源輔選，因此，特以中立法第 1 條開宗明義說明該法的政策目標為「依法行政」、「執法公正」和「政治中立」 (關中，2009)。上開時任考試院院長關中所言，呼應了前開陳敦源指出我國對於選舉公平之追求，是以，中立法法制化係抽象的規範性價值與原則落實在公部門的實際活動，該法內涵嚴格說來在規範常任文官之行政行為大過於政治行為。中立法第 3 條、. 政治大所掌管行政資源之利用、申請等事項，雖為宣示性規範，但草擬該法案時我國正處於立. 第 4 條及第 12 條14分別規範公務人員應依法令執行職務，忠於政策、公正公平裁量. ‧ 國. 學. 民主政治之萌芽期，當時黨政分際未能完全釐清，仍有彰顯其宣示決心之需要。至於其他較具體之規範反應在公務人員加入政黨或政治團體之限制、禁止公務人員利用職. ‧. 務上之權力、機會或方法要求他人作為或不作為、禁止公務人員勤務時間從事政治活. y. Nat. io. sit. 動、公務人員參與政治活動之限制、禁止公務人員濫用行政資源或職銜名器、各機關. n. al. er. 首長或主管人員於公職人員選舉期間應配合辦理事項及相關限制、公務人員不因拒絕. Ch. i Un. v. 從事禁止行為而遭受不公平對待或不利處分及其救濟管道等15。. engchi. 我國文官制度有悠久的歷史，舉凡人事管理各面向均有專屬制度規範後，民主政治始逐漸發展。是以，我國對於行政中立之需求原因與歐美國家頗有不同，既非擔憂. 中立法第 3 條：「公務人員應嚴守行政中立，依據法令執行職務，忠實推行政府政策，服務人民。」第 4 條：「公務人員應依法公正執行職務，不得對任何團體或個人予以差別待遇。」第 12 條：「公務人員於職務上掌管之行政資源，受理或不受理政黨、其他政治團體或公職候選人依法申請之事項，其裁量應秉持公正、公平之立場處理，不得有差別待遇。」 15 參酌中立法之立法總說明及第 5 條至第 15 條條文說明。 30 14. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(41) 分贓至對文官體系的傷害，亦非基於匿名無私之效忠，而是基於在長期黨國體制下能否適應民主時代之疑慮，因此，中立法之內容偏向轉型需求主要係著重於常任文官求去政黨化、限制政治活動之界線。然而中立法對於常任文官在多元價值中，如何做到為公共利益服務、客觀、公正等較無著墨，因此，尚無法明瞭常任文官有何制度誘因去堅守中立；反之，倘若係常任文官過於消極被動而未捍衛多元、少數價值，亦不能以保持中立作為文官悖於民主價值之理由(陳敦源，2012、熊忠勇，2018)。. 參、政務官之角色與公共服務倫理治. 立. 政. 大. 以民主國家發展觀之，民主化過程中，不論執政黨如何更替，人民對於公共服務. ‧ 國. 學. 的需求未曾間斷，因政黨輪替所產生官僚體系自主化的空間，可謂政府建立行政中立規範的適當時機(陳敦源，2002)，透過在民主憲政制度與功績制的文官制度之間取得. ‧. 衡平，促成政府穩定的治理目標，是以，事務官應保持行政中立是無庸置疑的。然而，. y. Nat. io. sit. 政務官在授權代理的關係鏈中，既是民選首長受託人成為其代理，再將其權力委託與. n. al. er. 常任文官，而兼具委託人身分，政務官夾在民選首長與事務官兩者之中，既是委託人. Ch. i Un. v. 亦是代理人，應有其定位及該角色適用之公共服務倫理。. engchi. 茲以事務官組織本身也是一個利益團體，在政策制定過程中，一旦從中立者變成參與者，便涉及政治資源分配。政務官為使政府業務遂行，其領導統御必須適度地與事務官協調讓步，方能回應民選首長的要求，又兼顧尊重事務官專業與自主。誠如上所述之代理人制度先天性缺陷，既是受託人也是委託人的政務官，面對龐大的事務官利益團體，可能亦會有利用機會與事務官進行條件交換而相互掛鉤，圖自己利益之虞，. 31. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(42) 甚至利用事務官行政中立作為藉口，粉飾其並未忠實落實其上層委託人所託之事。. 政黨因其意識形態受到多數人民認可而獲得執政權，民選首長為落實其政黨理念，指派認同其理念之人員出任政務官之職務，因此，政務官屬政治性任命，隨政治考量進退，本應無行政中立之考量。惟身為民選首長代理人之政務官，再將其權力委託予事務官，而事務官係屬去黨派化、專業化之角色，事務官為堅守自身價值，難以事事回應政務官之要求，此時政務官不僅須重視民選首長所制定的政策，同時也須重視行政的專業標準，為能達成承上啟下的橋樑功能，政務官則有理解事務官行政中立精神之需要。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 究竟政務官是否須要保持行政中立？若以政務官係政治性任命的本質而言，政務. ‧. 官既有其政治立場，原無保持行政中立之必要。惟因身分屬性而不適用中立法之政務官卻經常遭指責容易有動用行政資源恩惠特定人士、裁量未盡公平公正以及未公允對. sit. y. Nat. io. er. 待事務官的情況(許立一，1995、考試院，2002、劉昊洲，2004、林欣麗，2014、賴維堯，2017、曾冠球，2018)。是以，政務官倘完全不需要有行政中立的概念，在民選首. al. n. iv n C 長與政務官可恣意實現其偏好時，政治與行政之間的氛圍將可能朝向政治支配的情境 hengchi U. 發展，進而有導致事務官行政中立之精神亦隨之崩解的疑慮。基於政務官將其職責委託予應保持專業化、去黨派化的事務官，如能瞭解並尊重事務官的公共服務倫理準則與價值判斷基準，可使業務遂行，則表示位於政治與行政界線上的政務官為促成政治與行政合作分工，其行為並非完全只有政治考量，肯認了政治行政分際仍有其界線，且該界線得使資源分配更合理，政府作為更具正當性。此外，以我國現行實務狀況而言，政務人員多有自常任文官轉任者，本身已具有一定的專業性且習於其獨立性，即 32. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(43) 便擔任政務人員，可能不免仍帶有常任文官行政中立的精神，在此種情形下，常任文官轉任的政務人員是否真的會影響政務人員落實民選首長之政策，抑或可以成為政治與行政關係之調節，使兩者的氛圍能朝向互補性邁進，似不無可能。. 政務官具有政黨色彩，且負有落實政黨任務之責任，又身居幕前，自然較容易受到大眾監督是否其因政黨意識而傷害公共利益。然而事務官往往隱身於幕後，在執行公務過程中享有職務上權力與機會，且其具有永業制保障，因此，其行為是否符合行政中立之精神受更高密度的規範。依前所述，在政治與行政互補的情況下，政治與行. 治政大政才能相互輔助發揮綜效，而事務官與政務官恪守各自身分應遵循之公共服務倫理為立. 支撐政治與行政良好互動的要素之一，此時行政中立的概念始能被重視與討論。以我. ‧ 國. 學. 國現行人事制度而言，對於政務人員與常任文官各有其公共服務倫理之要求，因此，. ‧. 同一人在政務人員與常任文官之間轉換身分時，照理來說，遵循該身分應謹守之分際. sit. y. Nat. 即可；然以政務人員並無行政中立之問題，出任政務人員則代表其政治立場，倘再回. n. al. er. io. 任常任文官而退居永業制的保護傘下，究否能確實謹守常任文官之分際也不無疑義。. i Un. v. 我國容許政務人員與常任文官之間相互轉任之作法，是否能植基於不會破壞政治與行. Ch. engchi. 政分際的前提，促進政府整體維持在政治與行政互補氛圍，或者使政府氛圍暴露在政治支配或者官僚政治或者僵局狀態之間搖擺之風險，不僅無法促成政治與行政朝向合作關係發展，甚至淪落到政府並不注重行政中立概念之情境，值得令人省思。再者，因執行公正、依法行政以至於適度限制政治活動等，對於政務人員及常任文官均屬基本之要求，而兩者除了恪守明文的公共服務倫理分際，其思維是否有落實維護公共利益之精神，或者是否有違反行政中立的恩庇侍從的交易行為等，反而難僅以表面行動. 33. DOI:10.6814/NCCU202001769.

(44) 評斷及測量，而我國民主政治發展是否已臻成熟，足夠支撐常任文官與政務人員相互轉任所帶來之不確定性仍待觀察。. 第三節政務人員與常任文官相互轉任現況本節探討我國政務人員與常任文官相互轉任情況，首先盤點我國政務人員之任命積極或消極資格等相關規定，復就政務人員行政中立及服務法等公共服務倫理相關規. 政治大. 定予以檢視，最後就中央及地方機關均有政務人員與常任文官相互轉任之情形舉出實. 立. 際案例，並探討退撫條例修法後可能帶來之影響。. ‧ 國. 學. 壹、政務人員之任命規範. ‧. 民國創建初期，人事行政實務上已有政務官之稱，但並無明確之定義，僅為表達. sit. y. Nat. io. er. 與事務官屬性相對之身分概念，惟政務官的人事管理事項均適用或準用或比照常任文官，儘管有政務官之名，仍屬文官體系之一部分。考試院為顧及現況對於政務官之認. al. n. iv n C 知，並綜整不一致之定義，並確立我國政務人員、常務人員及契約用人之三元人事制 hengchi U. 度，考試院院會通過之公務人員基準法草案，就所謂政務官改以採用「政務人員」一詞，以資區別(蔡良文，2009、蔡良文，2011)。嗣考試院為完備政務人員人事制度而擬具政務人員法草案，該草案第 2 條第 1 項規定16，依政務人員是否按政治考量而決. 考試院及行政院 101 年 6 月 25 日會銜函請立法院審議之政務人員法草案第 2 條第 1 項規定：「本法所稱政務人員，指各級政府機關依據憲法、中央機關組織法律或地方制度法規定進用之下列政治性任命人員：依政治考量而定進退之人員。依憲法或法律定有任期及任命程序獨立行使職權之人員。」 34 16. DOI:10.6814/NCCU202001769.