第四章 常政相互轉任之影響
第二節 常政相互轉任之個人經歷及角色認知
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與常任文官溝通的重要性。
研究者認為，類型 A 及 B 受訪者所言，常任文官涉足政策制定領域、專業考量 不與民意背離、政務人員尊重常任文官專業及中立精神等現象，即是前述政治與行政 達成互補性的情境。就政務人員屬政治性任命的本質而言，政務人員既有其政治立場，
理應無保持行政中立之必要，政策規劃帶有政治考量亦屬無可厚非；然而，政務人員 將民眾委託予其之職責，再委託予應保持專業性、去黨派化的常任文官，因其能瞭解 並尊重常任文官的公共服務倫理準則與價值判斷基準，得以結合民意與專業兩種價 適，故在政治與行政難以區分的實務運作上，找出一條適當融合專業與民意的路徑。
是以，不論是常任文官或政務人員，此類在機關中位於承上啟下位置的高階文官之思 維模式能倘兼具專業性與回應性，均具有促進政務人員與常任文官成為夥伴關係的正 面功能。
第二節 常政相互轉任之個人經歷及角色認知
本節就實務上任命政務次長或任用常務次長之考量進行歸納，發現兩者雖然職務 屬性不同，但都注重回應性，而使高階文官之用人帶有政治化色彩。再進一步詢問受 訪者對於常任文官轉任政務人員或政務人員回任常任文官是否具有升遷或貶職之意 味，歸納出縱使大部分受訪者認為常任文官與政務人員分屬不同職務系統，並不認同 上述升遷或貶職之說法，但對於常任文官轉任政務人員仍帶有正面評價，且常任文官 有轉任政務人員誘因時，將有選邊站之虞；而政務人員回任常任文官並非當事人首選，
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回任後能否持續與政務首長保持良好之夥伴關係則以信任為關鍵。
壹、任命常務次長與政務次長之考量
針對任命政務次長之考量部分，多數受訪者表示考量因素為政治考量，包含對於 競選的貢獻、對於政黨之忠誠、對於政黨政策的理解與貫徹等，故多以政黨幹部或政 黨智庫之學者為優先；雖然專業亦為考量因素，惟並非第一考量，並根據部會業務性 質調整專業在任命考量之優先順位。
我們大部分的政務官不是以專業作為首要的考慮，……大部分的政務官的 任命都是基於忠誠，對執政黨的忠誠，對於執政理念的忠誠，對於選舉的 貢獻，對於執政理念的理解。(C1)
此外，受訪者亦針對政務人員應有之人格特質提出看法，其中包含個性是否夠靈 活、勇於承擔、對外界動向敏感度高，以及是否願意從事政治上的結盟與對抗等因素。
因為常任文官有保障，所以我會考慮他的配合度，有的人很靈活，有的人 鐵板一塊，如果是靈活的人可以考慮把他轉成政務。(A1)
我認為還有對於媒體、國會、政黨的敏感度等因素。(B1)
臺大政治系朱雲漢教授曾有一句名言，他說政務官是神魔雙性，他們有時 候需要鬥爭才能保留權位，有時候是滿魔鬼性質的，但有時候有神性，如 果有理想而他們又掌握權柄，就可以造福國人。……政務次長是沒有身分
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保障，……重要的是他懂政治，他要有宏觀的眼光知道世界性的變動，他 要能成黨結派去經營，願意去握手，樂意去看別人有什麼問題，最後他要 勇於鬥爭、敢於提出政策並克服困難去落實。(C3)
是以，擔任政務人員雖無嚴格限制，但常任文官倘要轉任政務人員，應具備的相 關特質包括對上回應性、配合度高，對下思維靈活敢於打破框架，並善於與同仁溝通，
對外界動向具敏感度，且願意進行結盟與鬥爭。
至於任用常務次長之考量部分，有受訪者表示，常務次長因有任用資格之要求，
需從常任文官中選任，爰注重其專業度而擇優陞任。亦有受訪者表示，常務次長之任 用背後仍有政治考量，或任用常務次長與政務次長在實務上的考量並無太大的差別，
只是在執行職務時，對於總統提出的治國方針的關切密度有所區別。
常務次長……但我們還是無法否認多少會有些政治考量。理論上來說，常 任文官應該要跟政治保持適度的距離，但實際上，我們難以否認有時候常 務次長遴選的背後會有人際脈絡可循，……對常任文官來說也很不好。
(A2)
就我公務經歷來說，我覺得很模糊，但還是應該要不同。(B3)
兩者都要考量配合度、專業度、經驗及能力等，其實沒有很大的差異，只 是任命政務次長的選才範圍比較廣。(B4)
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理論上會說常務次長注重其專業，政務次長注重其對政黨的忠誠與理念的 認同，但實務上其實分不太清楚。……我覺得這個界線實務上很模糊，講 到最後就是有多少個位子留給政務領導。(C2)
我國政治體制從形式至實質產生劇變後，民主化對官僚體系之定位已從過去的統 治者轉型為應帶有入世價值觀之服務提供者，因此常任文官不僅被期待忠誠執行職 務，甚至須具備回應性面對正式與非正式管道各種存疑的聲音。倘若政黨、民選首長 及政務人員身為人民之代理人，渠等政策理念均以民意為依歸，則官僚體系回應政務 人員即是其行為的正當性來源─回應民意。按受訪者所言，政務次長及常務次長均為 機關內高階文官，兩者均被期待具有回應性，除常務次長只能由常任文官中選任外，
其選任考量上包含配合度及人際脈絡等因素。基於行政官僚亦應具備回應性的要求，
針對配合度高之文官拔擢為常務次長當屬合理，然而，同時顯現官僚體系隱含的為難：
回應民意與回應政黨政治理念的重疊性有多少？除了政治回應性外，尚有民主社會的 多元價值亦應納入考量，故回應民意與文官應守護之價值有衝突時，應該回應到什麼 程度才不失偏頗，對於行政官僚而言是一道難題。由於政務人員的權力來自選民，縱 使其政策能符合選民需求，但不見得能通過政府長久運作的考驗，故對於政治回應過 猶不及都非社稷之福。因此，為兼顧政治回應與多元價值就有賴常任文官取得與政務 人員對等的地位，發揮其超然獨立之專業性。然而，當政務領導為落實其控制程度，
導致實務上任用常務次長確實有政治考量，甚至牽涉常任文官對於政黨競選的貢獻、
政黨之忠誠等因素時，將使高階文官政治化，而影響常任文官行政中立未必不可能。
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貳、常任文官轉任政務人員是對個人的肯定
受訪者 C3 認為常任文官轉任政務人員某種程度上是陞遷，因政務職務數量少，
倘得轉任亦代表對於個人表現之肯定。
我認為某種程度上是，因為政務職很少，這是對個人績效的肯定，也是一 種榮耀。說是升遷 OK 啦，也可以說是一種榮耀，個人整體的表現受到肯 定，不只是專業，包括溝通協調能力及政治上的 sense 也不錯，所以才會 拔擢。(C3)
受訪者 A1 認為潛意識裡可能會認為是陞遷，因常務次長表現受肯定才能轉任政 務次長，但他認為應視個人意願，因常任文官不見得願意轉任沒有永業制保障之政務 人員。
我們現在潛意識裡會認為常任文官轉成政務官是升官，說升官好像也是，
按照許多遊戲規則像是排座位、代理順序等是部長、政務次長、常務次長，
但政務官只是高級約聘人員，有些人就不願意轉……有的人會覺得政務次 長出缺，是常任文官表現的好才能升官，這是認知的問題，關鍵是當事人 是否有意願以及首長的選擇。(A1)
例如○○○(機關職稱)的首長，我上次跟他恭喜，結果他說有什麼好恭喜 的，我現在沒保障，院長換了我就要總辭，總辭完了之後不見得有位子。
(A1)
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其他受訪者均表示不認為常任文官轉任政務人員為陞遷，原因可歸類 4 類：一、
渠等轉任政務職務與原任之常任文官職務列等相同，或者政務職務均係「比照」常任 文官簡任職務，「比照」並無較優越之意涵；二、轉任政務職務後並無考績獎金，導 致待遇總額減少，不符合陞遷之概念；三、轉任政務職務後並無永業制保障，隨時可 能依政治考量離職，故政務職務不見得優於常任文官職務；四、常任文官與政務人員 係不同價值、不同體系之職務，兩種職務無法相互比較，轉任自不為陞遷。
另部分受訪者表示，縱個人不認為常任文官轉任政務人員為陞遷，惟「老一輩」、
「他人」或「民間」可能會認為是陞遷。
以我個人來說……我每年都會少了 2 個月的俸給總額，因此，以這個角度 而言，常任文官轉政務官也不算陞遷。但是在我們老一輩長官的觀念裡，
他們會認為這是陞遷，因為政治終究在行政之上，此外，政務官是政治任 命比常任文官考試出身較為優越。(A2)
我當初沒有很想清楚，但用實質利益來說不見得升遷……很多人認為這是 升遷，我不會這樣認為，但擔任政務次長時，我想做的理想比較容易實現，
因為我可以做決策。(B3)
當政務官到底是好還是不好，以前覺得光宗耀祖，現在不太可能認為這樣，
要擔心朝不保夕。以前是威權時代政黨不會輪替，所以你上到那個 level 就不太一樣，……法理上根本不能這樣講，因為兩者是不同的系統……過
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去沒有討論民主與行政的研究，以前的觀念是恭賀陞任政務次長，這是錯 誤的觀念，他不應該是晉升只是轉任。(C2)
研究者推測會有常任文官轉任政務人員為陞遷的想法可能原因有二。一是基於政 治之層次較行政高，政治決定政策方向，而行政係依據政策方向執行，又如同受訪者
研究者推測會有常任文官轉任政務人員為陞遷的想法可能原因有二。一是基於政 治之層次較行政高，政治決定政策方向，而行政係依據政策方向執行，又如同受訪者