第四章 常政相互轉任之影響
第一節 常政相互轉任之政治與行政互動經驗
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第四章 常政相互轉任之影響
承前章，本研究受訪者分為常任文官轉任政務人員者(類型 A)、原為常任文官轉 任政務人員後再回任常任文官者(類型 B)以及人事制度相關單位公務人員或專家學者 (類型 C)之受訪者。本章就三類受訪者針對常任文官與政務人員相互轉任後的「政治 與行政互動經驗」、「個人工作經歷及角色認知」及「對我國政務人員人事制度之看法 及建議」等主題之回應內容，歸納出政務人員與常任文官雖有價值差異，但透過兩者 合作可使差異縮小，反應在政治與行政界線上即兩者邁向政治控制與官僚獨立程度均 高的政治與行政互補性，可使行政機關運作更為順遂。但常任文官與政務人員相互轉 任雖有機會促成政務事務夥伴關係，亦有可能因轉任誘因導致高階文官政治化，進而 影響中立精神及信任關係，最後針對我國政務人員人事制度應配合常政互轉情況作出 相應之配套措施提出建議。
第一節 常政相互轉任之政治與行政互動經驗
本節歸納三類型受訪者個人經驗或對公務界之觀察，得知政治與行政間界線是模 糊不清的，實務運作上雖難以明確切割但基於其功能性而有區分之必要，故在制度上 仍有分野。又因常任文官強調專業、獨立，且越基層的常任文官其職務多屬執行層面，
易與政務人員強調回應性之價值有所落差，因此，高階文官越須肩負將專業性與回應 性價值差異融合的角色，進而在轉換身分時，較無難以適應之問題，並能適時擔任政 務首長與基層同仁之橋樑。
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壹、政治與行政之間界線在實務運作上難以劃分
經彙整各類型受訪者回應，政治與行政間之界線可區分為實務上及職務上兩個層 面。基於課責之需要，職務上有政務官與事務官的分別，然而在實際運作上政治與行 政的界線難以劃分，原因包含高階常任文官已踏入政策制定領域，或者取決於首長性 格與控制程度，即便是幕僚作業事項，倘若政務首長有意插手，都稱得上政務，致實 務上政治與行政不可能明確區分。
在我國政黨政治發展尚未成熟的情況下，雖然最後是由政務官作出決策，
有時候會由事務官背負責任……就職務來說……界線是很明確的。但是就 業務性質來說，是難以切割政策與業務……難以區分事情究竟是政務還是 事務，導致所有幕僚工作幾乎都可以說是政務的範圍……就職務來說，政 治與行政是可以切割得很清楚，但是就實際業務來說其實很模糊，只要是 首長要管的都屬於政務，端視於首長的控制程度。(A2)
以職務上性質區分，一個負責政策制定，一個負責政策執行。實務上來講，
其實文官是有政治色彩的，就是我剛才說的高階文官一定會參與政策擬 定。(A3)
實務及學理上確實有事務官與政務官的分別，但我國人事法制相關規定並 沒有這麼嚴格的限制。(B1)
個人認為兩者間並沒有界線，行政永遠在政治之下，無法區分。(B4)
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是以，在職務設計上，有政務官與事務官之區別，兩者不僅課責途徑不同，適用 之人事管理制度與行為義務規範亦不同。惟受訪者指出由於實務運作上政治與行政的 界線模糊難辨，不僅政務官與事務官的人事制度也有模糊地帶，甚至政治責任與行政 責任的界線也是游移不定的。
又受訪者 A2 具有在民意機關之工作經驗，在受訪過程中，多次提及其認為政務 人員未能給予常任文官充分之尊重，常常在面對國會或媒體壓力之情境下直接作出承 諾，如果常任文官認為執行上有困難便指責其配合度低落，或者讓常任文官對於政務 人員所作的決策背負責任。研究者認為，倘政務首長領導風格屬控制程度較高者，認 其所欲管理的事情皆屬政務範疇，或者政務首長基於民意或選票之壓力，就尚未評估 可行性，甚至有違公平、正義價值之議題任意給予承諾，則中立法及公務人員保障法 等規範可謂保護常任文官免於政治操弄之保護傘，使行政適度脫離政治之控制，以維 持政府運作之穩定與行政資源分配之合理。而政務人員應如同受訪者所言，給予常任 文官適度尊重並與其妥善溝通，避免受公務同仁認定政務人員為制度破壞者，進而影 響機關運作與同仁士氣。
另研究者根據受訪者回應內容，向受訪者延伸提問對於基準法第 18 條修正草案，
擬修訂中央三級機關首長得採政務常務雙軌制度，或者退撫條例修正為常任文官轉任 政務人員者得繼續適用公務人員退休制度等規定，是否會使政治與行政之界線混淆一 事之看法。經綜整受訪者意見認為，基於國家網羅人才與用人彈性需要，中央三級機 關首長得視機關業務性質需要列為政務職，惟允宜於機關組織法中明定，倘如該修正
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草案採包裹式之立法方式31，將造成不同人出任相同之職務，有人需承擔政治責任而 有人係承擔行政責任之情況；至於常任文官轉任之政務人員得繼續參加原公務人員退 休制度之規定，雖然多數受訪者並非相當認同該制度設計，但是亦承認實務上確實有 延攬人才需要。研究者認為，為利國家廣泛延攬各界人才，人事制度設計本該作具有 彈性之設計，惟當制度設計不僅使政治與行政界線混淆，可能導致政治控制過於擴張 或不能體現政治責任精神時，該制度設計是否符合我國目前政治生態所需，值得我們 再三思考。
貳、常任文官與政務人員思維邏輯具有差異
具有公務經歷之類型 A 及 B 受訪者多指出常任文官之思維偏向解釋問題，在思 考問題上因依法行政等框架，較容易受侷限；而政務人員著重在解決問題，為解決問 題會提出解構的想法，造成兩者想法上產生歧異。
常任文官比較容易陷在原來的框架……剛開始常任文官比較難接受，難免 會有我們是制度破壞者的想法。……傳統常任文官的想法就是把事情做 對，政務官的想法就是做對的事情，大家的角色不太一樣。(A1)
常任文官的思維偏向行政性、專業性，所以政務官與常任文官在回應民意 上比較容易有看法歧異；而這個歧異要靠協調來處理，並非政務官一定是
31 同前註 9
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對的，或常任文官依法行政就是錯的。(A2)
基本上，常任文官的視野比較狹隘，政務官隨政黨需要進退，所以對民意 的敏感度較高，如果常任文官與政務人員意見不一致時，兩者均要能充分 說明其立場，協調出折衷方案，政務官應尊重事務官的專業能力，事務官 應服從政務官的政策領導。(B4)
另受訪者 A2 及 A3 因其身分係屬應超出黨派、獨立行使職權之政務人員，因此，
該二位受訪者表示，基於渠等職務性質，執行職務時仍需以專業考量為主，但仍然不 會因此偏離民意。
委員們被要求要作公平、公正的裁決，不僅獨立行使職權，且為合議制，
離民意較為遙遠，當然也不會就此與民意脫節……甚至可能比常任文官更 不需要考慮到民意，本諸我的專業、經驗、良知作出判斷。(A2)
縱使我是獨立行使職權的政務人員，也要把專業與民意結合，跟純粹政治 任命的政務人員著重於推動對政黨有利的政策的考量不一樣……獨立機 關政務人員的考量度跟政治性任命人員的考量度還是會有差別，因政治性 任命人員幾乎都是按照政黨取向，獨立機關政務人員有專業背景存在。
(A3)
按受訪者所言，雖然常任文官視野較為狹隘，但常任文官之專業建言對於政府穩
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定運作仍有其價值，從基準法第 3 條32規定獨立機關係依據法律獨立行使職權，自主 運作，不受其他機關指揮監督以及政府內設置超出黨派、依法獨立行使職權之政務職 務可見端倪。而擔任依法獨立行使職權政務人員之受訪者亦強調，縱使其職務注重專 業考量，仍然不能背離民意，故政務人員與常任文官的價值差異不僅係因職務屬性而 屬必然且有其必要，故政治理念與專業意見透過整合協調得以並存。
參、常政職務價值差異融合時達到政治與行政互補性
承前，受訪者指出常任文官與政務人員在思維邏輯上具有差異，惟不論是類型 A 或 B 之受訪者，多表示基於業務特性或個人公務經歷之因素，在身分轉換時，調適常 任文官與政務人員所代表之價值沒有困難或者困難並不大，又倘若在擔任常任文官 時，對於相關領域已有接觸者，轉任後對於熟悉業務亦有正面幫助。其中政務職務屬 超出黨派、獨立行使職權之 A2 及 A3 受訪者則表示，因其轉任之政務職務性質近似 常任文官，因此沒有適應的問題，但也不認為擔任政務人員後視野有更開闊。
我原本從事的主要業務不論是執政黨或在野黨都注重為民服務，所以不管 如何政黨輪替，都強調持續精進為民服務品質，基於政黨與機關目標一致 的情況下，我個人並沒有特別感受常任文官專業知識與政務人員回應民意 的衝突。(B1)
一定會有，對我來說難度比較小的原因或許是我很早就被擺在首長旁邊的
32 基準法第 3 條第 2 款規定：「二、獨立機關：依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定 外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。」
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位子，跟著首長在思考事情……我不自覺的會把一些政治的思考擺進去，
比如說，這個委員他的背景、他的政黨、他著重的是哪個部分，要找哪個 他信任的人去說服他，但我並沒有放棄文官的中立。(B3)
比如說，這個委員他的背景、他的政黨、他著重的是哪個部分，要找哪個 他信任的人去說服他，但我並沒有放棄文官的中立。(B3)