研究建議與限制

國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

此外，鑒於行政院所屬二級機關和三級機關業務日趨繁重及多元化，為提升政府 之回應性，立法委員所提基準法第 18 條修正草案，將具有高度政策決定或專業性質 之中央三級機關首長改為政務、常務雙軌任用職務一案，雖未完成立法，惟亦提供政 府審視政務人員配置數量及層級之思考空間。惟三級機關首長倘改為政務、常務雙軌 任用，該職位究竟肩負的是政治責任還是行政責任？政治與行政或許在實務運作上難 以完全區分，但仍有二分必要的原因之一就是政務人員與常任文官之課責差異，倘該 職位可由政務人員或常任文官擔任，不僅在課責機制上讓人混淆，對於文官系統造成 之衝擊亦未可知，除有壓縮常任文官升遷管道之虞外，更甚者，二級機關首長為增加 其控制範圍，如偏好以政治任命方式進用三級機關首長，政治控制將更進一步深入三 級機關，是否將影響三級機關常任文官與政務人員之互動，進而破壞行政中立精神亦 應一併思考。

第二節 研究建議與限制

本節根據研究發現作出相關建議以回應本研究之目的包括政務人員與常任文官 應積極與對方進行良性互動以期雙方能培養信賴的夥伴關係，促使政治與行政達成互 補性並維持中立精神，另為使上述期望能順利達成，並建議我國政務人員人事制度及 政務相關人力配置均應配合實務需要與政治生態通盤檢討，以符合我國政務人員及常 任文官之互動情境。最後，提出本研究之限制以及對未來相關之研究建議，作為我國 完備政務人員人事制度及深入研究政務人員與常任文官互動之參考。

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

壹、研究建議

一、政務人員與常任文官均應積極與對方進行良性互動進而發揮中立精神

由於黨國政治之歷史背景，早期文官體系呈現高度國民黨化之現象，故 89 年第 一次政黨輪替時，政務領導與常任文官的互動不盡理想，或許可歸咎於新的政務領導 與舊的文官體系在政黨屬性之差異；惟 97 年第二次政黨輪替時，國民黨重回印象中 偏藍的文官體系，外界認為政務領導與常任文官互動應會較為和諧，然兩者仍有發生 檯面化衝突(余致力，2016)。依熊忠勇(2009)「我國公務倫理的困境與出路：從政務官 與事務官的關係談起」一文中，指出雖然政務人員與常任文官在工作本質與職務特性 上確有差異，行事上邏輯亦有不同，但美國相關研究顯示，政務人員與常任文官雖然 相遇初期對彼此存在刻板印象，但經過相處之後，政務人員認為常任文官偏向技術角 色而非黨派角色，且較為務實，重視政策的可行性，而常任文官認為政務人員能融入 工作並接納他人建言，故在此種調適循環週期中，政務人員與常任文官能逐步培養出 信任，政治偏好的選擇並非無法磨合的差異。是以，隨民主政治發展，我國政治環境 只要持續政黨輪替，政務系統與事務系統將一直呈現「新政府」與「舊官僚」的狀態，

雖然如此，為使政府持續穩定運作，並無須於每次政黨輪替後過度強調新政府與舊官 僚的落差，反而應致力於縮短新政府與舊官僚的調適循環週期。

學者 Heclo 認為，政府績效可視為政務領導以及官僚權力互動下之產物，如果兩 者欠缺有效的工作關係，會削弱政府績效(引自黃東益、陳敦源，2012)，且操作「新 政府與舊官僚」之議題，對於形塑政府形象亦無助益，又政務人員為追求卓越之政績，

反而不能沒有文官體系的支持。政策從制定到執行需要兩者聯手合作，政治人物雖有

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

最終決定權，且應進行監控以確保政策忠誠執行，但應正確看待常任文官之定位，承 認並鼓勵常任文官在政策作成過程中的貢獻，使政治與行政共享職責。是以，研究者 認為無論文官體系組成偏向何種政黨，政務領導與常任文官之間總是存在信任議題，

只是某些時刻，如選舉之前，人事調整的政治控制並非首要之務，致信任議題並非如 此顯著。然而，政務人員與常任文官既然可在相處過後跨越政治偏好之差異而培養出 彼此的信任感，政務人員應避免以讚揚新品牌、貶抑舊品牌為宣傳手段，基於政府整 體形象無法切割，其形象塑造係連續及累積性的動態過程，若為收短期宣傳之效，以 破壞官僚形象方式吸睛，對於常任文官既不公允也不利於領導統御(卜正珉，2003)，

將會使兩者磨合更費時並削弱政府績效。

政務人員與常任文官之間應致力於追求相互尊重，且唯有兩者處於相互對等的地 位時，使能符合 Svara 所述政治控制與官僚獨立程度均高之情境，除使政治與行政構 成互補性外，尚能進一步追求行政中立之精神。雖然行政中立規範的對象是常任文官，

但相關研究顯示最容易對行政中立造成危害的人卻是民選首長、政務首長等，其不中 立態樣除典型的不當利用職權及行政資源外，包含在選後對於常任文官進行報復性人 事處分。政務人員既知行政終究要服膺政治的優位性，實在不宜將其工作夥伴陷入政 治化的困境，造成日後政黨間不斷地將應保持去黨派化的文官扯入惡性循環的競爭。

而常任文官對於本身恪守行政中立之要求標準不應侷限於中立法本身。誠如文獻回顧 及受訪者 C1 所言，中立法之立法背景係基於政府體制去黨國政治化之需求以及選舉 公平之追求，相關規範著重於參與政治活動之限制與動用行政資源之禁止，時至今日，

行政中立禁制規範對於常任文官而言已屬基本要求，惟為追求更高層次之文官中立能

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

力，常任文官除持續嚴守行政中立相關規範，避免政黨意識過強外，更應致力於要求 本身成為政府有效執政之最佳夥伴，積極瞭解首長之授權程度，以形成政治與行政的 良好互動，並勇於適時提出建言。換言之，文官致力於與政務首長達成良好互動，而 成為治理夥伴，係基於文官在民主治理授權鏈上仍佔有一席之地，應謹記其服務對象 為社會大眾而非僅有上級長官。

二、任命權者對於人事異動應謹慎為之以維持常任文官與人民之信任

隨政黨輪替成為常態，使民主政治的權力委託關係更趨明確，故高階文官人事異 動將持續出現係可預期的。按陳鴻章(2011)在「高階政務事務官調動模式」一文中，

指出在政黨輪替時機提供較能容忍施政不穩定之蜜月期，總統在此時加強高階行政官 員之任命與調動力道，不僅較能獲得選民支持，尚可緩解面對的代理人疑慮，因此，

在政黨輪替之時間點相較於非政黨輪替之時間點，呈現高度的行政院高階文官更替率 落差。但該研究亦指出，縱使總統連任，亦會加強高階文官之調動，以達到掌控行政 體系之需求，係基於權力委託人之總統與權力代理人之文官總是不斷有代理人問題存 在，所以不論政黨輪替之總統上台或者總統連任，增加高階行政官員調動之手段將會 為常態。

管理與領導理論多有強調，組織高階管理者若要有效領導團隊，至少應掌握人事 管理權與預算財政權(蔡秀涓，2012)，雖然對於高階常任文官之人事調整作為解決代 理人問題與控制行政體系之方式被視為常態，亦最為直接有效，但並不代表掌握權力 者得以為所欲為，仍要受到環境約束，考量施政穩定與品質，並衡量所付出的政治交 易成本。政治交易成本除了基本之人事成本、行政流程之時間成本、制度之監督制衡

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

成本外，尚包含獲得代理人訊息、入侵代理過程、改變代理人方針等困難，該等付出 並非得以換算為貨幣衡量之成本(陳鴻章，2011)。是以，政務人員與常任文官越快建 立信任關係將有助於降低兩者互動的成本，因政務人員無法單以政治任命的抽象權威 獲取常任文官長久的順服。學者 Heclo 曾言，若欠缺穩固而積極的信任，政務主管將 發現官僚體系提供的服務容易流於短期性及消極性(引自曾冠球、江明修，2010)，故 高階常任文官之調動並非無須代價，任意的替換與任命，除了人事磨合外，亦有可能 加深常任文官之反抗，進而引發衝突與猜忌，導致降低施政品質，更甚者將影響人民 對民主的信念。

「政黨意識型態是影響我國整體官僚行為與表現的重要因素」的認知雖然符合一 般人直覺，但這樣的認知反而容易被執政黨作為治理成效不彰的歸因，將其治理失能 過度簡化為高階文官的意識型態、黨籍、省籍等原因，成為政黨大肆倡導擴大政治任 命，企圖強化文官控制的藉口；然而政治型態、黨派等只是影響官僚行為眾多因素之 一，在先進民主國家，其影響則會被專業價值、經驗、任務導向等其他因素沖淡(王輝 煌，2017)。是以，研究者認為基於政務首長決定政治與行政消長的界線，其掌握高階 文官之任命權以及其發言內容將塑造文官形象，因此，政務首長的態度相當重要。執 政者基於政治考量、任務需求，以及使成員組成更具社會代表性等因素，當然應適度 掌握人事管理權限，為促使我國政治氛圍發展更為成熟穩定，政務首長更應自我約束。

例如，避免在政黨輪替移轉前進行大量人事調整，縱使相關調動合於人事法制，但該

例如，避免在政黨輪替移轉前進行大量人事調整，縱使相關調動合於人事法制，但該