行政中立

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文官與政務人員相互轉任之情況而言，此種轉任的背後考量究竟是為了型塑更理想的 政治與行政關係，抑或係為了透過高階文官政治化，使政黨在政府運作過程中更具備 控制力，而促成本設計為相互制衡的兩種身分、兩種價值卻出現相互轉換的情況。倘 若本於政治與行政係連續體之精神，而認為常任文官與政務人員相互轉任尚屬合理，

則建立符合政治文化的制度性規範，從不當干預到主動參與政治活動等行為制定妥適 且透明公開的資訊與公共服務倫理行為守則，方能落實兩者價值與功能互補，創造既 具回應性亦能兼顧行政專業化之政府。

第二節 行政中立

由於民主政治經多重授權後極易產生資訊不對稱之問題，使該理論有運用於公 共行政實務之困境，而針對事務官提出妥適之公共服務倫理要求係減輕授權後衍生問 題的其中一種方式。我國人事制度中有關政務人員與常任文官就其角色應有之分際及 應遵守之規範相當多，其中有明確規範常任文官依法行政、公正執法、政治中立、不 介入政治紛爭者為中立法，故本節先簡要闡述行政中立之意涵，復以 Svara 提出政治 控制與行政獨立程度互動情形為基礎，分析兩者互動情形與行政中立相關概念的連 結，再探討我國常任文官行政中立之需求原因及中立法之條文規範及其意旨，最後就 政務人員在民主政治授權鍊中所扮演之角色，探討其是否有需要注意行政中立及政務 人員回任常任文官可能衍生的疑義。

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壹、行政中立與政治行政互動關係

為降低前節所述民主委託代理鏈之先天性缺失，人民對於政務官有回應性、課責 性的要求，而對於事務官有行政中立、專業執行力的寄託。由於政府體制之差異，政 府成員應如何保持行政中立之要求亦有所不同。以內閣制之英國而言，由於行政與立 法之權力均屬同一政黨，常任文官體系倘能回應政治首長之要求即是回應國會，可同 時達成政治回應及行政效率之價值，其文官中立觀念包括首長責任制、政治效忠、無 私建言、文官匿名、政治冷漠、政務官與事務官嚴格區分等。至於實施總統制之美國，

因小羅斯福(Franklin D. Roosevelt)總統推行新政，以恩惠制任用對於執政理念相同之 人，國會及人民擔憂此種制度會使官僚政治化，促成赫奇法案(Hatch Act)通過，就文 官的政治活動予以限制，是以，美國政府藉由適度限制政治活動的行政中立規範，並 依職務性質作不同程度之管制，藉以擺脫政黨對文官與行政之控制，進而達到維護功 績制度及行政效率之目標(關中，2009、熊忠勇，2018)。不論是內閣制或總統制，縱 使行政中立之立論基礎有所差異，最終目的均是為了提升政府效率效能之價值，確保 政府維持公平公正與效率效能的核心精神，因此，德國、日本、法國等先進國家，對 於文官從事政治活動均有所限制(吳秀玲，2009)。

縱使各國對於行政中立規範密度不一，定義及立論基礎也略有差異，然經歸納行 政中立的涵義，其概念約可分為三種層次。首先，最基本的要求為執行政策時應依法 行政、執行公正，公平管理行政資源，對待任何團體及個人不得有差別待遇。再者，

事務官具公民身分，其參政權與言論自由權利自為憲法所保障，個人亦得有其政治立 場，然為維護公共利益，在符合必要性及比例原則之前提下，事務官參與政治活動應

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受到適度規範。最後，行政中立賦予事務官擔任公共利益守護者之價值。政府的權力 分配本應具備代表性與多元性，方能使治理更具正當性，但由於選舉制度有先天性缺 陷，容易衍生成強勢團體造成利益寡占的情形，倘若事務官在執行其職責時是「沒有 情感依附的職業專家」，反而以保持中立作為不採取行動的藉口，漠視弱肉強食，實 質上行政中立精神並未展現。因此，行政中立所稱的依法行政僅是行政機關受到立法 機關監督控制的基本要求與當然結果，未必能達到行政中立之境界(關中，1999)，滿 足了行政的合法性基礎後，政府理應追求更高一層次的正當性，故行政中立是手段而 不是目的，各種確保行政中立的措施其最終保護的仍是人民的福祉。

誠如前節所述，行政與政治的關係依經驗共識已步上調和、合作的論調，故事務 官的中立能力與民主政治的多元需求應係和平併存。宋興洲(2010)以 Svara 提出政治 控制程度與行政獨立程度之消長互動概念為基礎，指出政治與行政不但是相互依賴又 相互影響的複雜關係，亦指出在民主政治的情況下，代理人各自發揮其價值時，始能 追求委託者最大的福祉，並衍生出行政中立等公共服務倫理之概念。在政務官控制程 度與事務官獨立程度高低組合呈現 4 種情境之前提下，當政務官控制程度高而事務官 獨立程度低時，政治與行政的互動情境屬於政治支配之情況，政務官透過積極介入政 府各項事務達到政治控制，而事務官作出順服政務官政治控制之決定；當事務官獨立 程度高而政務官政治控制程度低時，事務官對於決策行動、資源分配、人事安排等均 有相當的自主權，甚至可能忽視其首長及民眾之意見；當政務官政治控制程度與事務 官獨立程度均低時，可能呈現各自為政或者動彈不得的分工不合作的狀態。因此，在 上述 3 種狀態下，事務官或者事事聽命或者無須聽從指揮，故政務官與事務官均不注

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敗；但民主政治仍期待行政官僚能受政務官的約束，因此，在去黨派化、專業化與回 應政務官所代表的民意間如何拿捏分際成為事務官一直以來的難題。

貳、我國常任文官之行政中立

傳統的政治與行政二分概念，行政被視為落實專業知識技術之工具，將政治理念 具體化為其價值，然而公部門之高階文官多具備政策建言的角色，縱使不去碰觸政黨 政治，仍不可能完全與政策制定無涉，故難以保持完全的政治冷漠，再加上立法權留 下的灰色地帶使事務官在政策制定及執行時保有裁量的操作空間，促使政治與行政之 間必須確立其分際。換言之，行政中立讓政務官學習拿捏適當的控制程度，並允諾事 務官自我發揮的空間；讓事務官學習中性的執行任務，但並不是對政治及民意漠不關 心，因此，政治與行政的互補性可以促成行政中立，而行政中立可維持政治與行政發 揮各自價值及地位，同時作為減輕政治與行政的矛盾關係的緩衝。

我國行政中立概念發展與民主化的進程緊密相關。首先為黨國背景鬆動，當政黨 輪替之可能性提高，政府體制去黨國政治化之需求也隨之提高；其二為選舉公平之追 求，民主政治發展之核心制度為選舉，當贏得選舉如此重要時，在野黨自然反對以不 公義之執政優勢作為選舉著力點；最後為良善的治理所需，民主國家並非完成憲法或 選舉等程序上之建構即可，尚須有良善的治理，為使民主回應與專業責任並存，保持 文官體制中立性相關制度的落實，是尋求善治的重要因素(陳敦源，2012)。

銓敘部於 80 年研提建立文官行政中立法制研究及構想，於 83 年首度提出中立法 草案，終於在 98 年 6 月 10 日公布制定中立法。中立法第 1 條規定：「為確保公務人

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分贓至對文官體系的傷害，亦非基於匿名無私之效忠，而是基於在長期黨國體制下能 否適應民主時代之疑慮，因此，中立法之內容偏向轉型需求主要係著重於常任文官求 去政黨化、限制政治活動之界線。然而中立法對於常任文官在多元價值中，如何做到 為公共利益服務、客觀、公正等較無著墨，因此，尚無法明瞭常任文官有何制度誘因 去堅守中立；反之，倘若係常任文官過於消極被動而未捍衛多元、少數價值，亦不能 以保持中立作為文官悖於民主價值之理由(陳敦源，2012、熊忠勇，2018)。

參、政務官之角色與公共服務倫理

以民主國家發展觀之，民主化過程中，不論執政黨如何更替，人民對於公共服務 的需求未曾間斷，因政黨輪替所產生官僚體系自主化的空間，可謂政府建立行政中立 規範的適當時機(陳敦源，2002)，透過在民主憲政制度與功績制的文官制度之間取得 衡平，促成政府穩定的治理目標，是以，事務官應保持行政中立是無庸置疑的。然而，

政務官在授權代理的關係鏈中，既是民選首長受託人成為其代理，再將其權力委託與 常任文官，而兼具委託人身分，政務官夾在民選首長與事務官兩者之中，既是委託人 亦是代理人，應有其定位及該角色適用之公共服務倫理。

茲以事務官組織本身也是一個利益團體，在政策制定過程中，一旦從中立者變成 參與者，便涉及政治資源分配。政務官為使政府業務遂行，其領導統御必須適度地與 事務官協調讓步，方能回應民選首長的要求，又兼顧尊重事務官專業與自主。誠如上 所述之代理人制度先天性缺陷，既是受託人也是委託人的政務官，面對龐大的事務官 利益團體，可能亦會有利用機會與事務官進行條件交換而相互掛鉤，圖自己利益之虞，

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甚至利用事務官行政中立作為藉口，粉飾其並未忠實落實其上層委託人所託之事。

政黨因其意識形態受到多數人民認可而獲得執政權，民選首長為落實其政黨理

政黨因其意識形態受到多數人民認可而獲得執政權，民選首長為落實其政黨理