第二章 文獻回顧
第一節 政治與行政二分
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第二章 文獻回顧
我國政務人員與常任文官相互轉任所涉及的不僅是政治行政二分之議題，衍生出 民主政治與行政官僚如何連結與調適，以及不影響機關運作及公共服務倫理13之問 題，故本章第一節經梳理美國行政學界對於政治與行政二分之看法，瞭解政務官與事 務官基於其職務屬性，分別代表回應性及專業性的價值，並反映出政治與行政二分需 求，兩者雖然二分卻並非只有對立性，政治與行政已從分立進化到互補的關係；第二 節與前節政治與行政互補性作連結，兩者在互補性狀態下，政務官與事務官均會注重 行政中立精神，爰回顧我國常任文官行政中立規範發展過程及政務人員公共服務倫理 規範；第三節則盤點政務人員相關人事規範並檢視我國政務人員與常任文官相互轉任 之現況，作為本研究架構之基礎。
第一節 政治與行政二分
本節探討政治與行政之關係，民主委託代理鏈上的政務人員與常任文官分別代 表組成民主政府的民主政治與公共行政二個因素，再以 Svara 就政治控制與行政獨立 互動概念為基礎，探討政治與行政何以無法二分卻仍應有分際，以及兩者之間屬於動 態的狀態。又因政治與行政兩者屬連續動態之狀態，彭錦鵬以政治行政連續體及時間
13 陳敦源與蔡秀涓(2006)的研究中，將報章新聞的「行政倫理」意義做出分析，發現民主國家討論之 行政倫理係指「價值衝突下之困境抉擇」，但在我國官僚體系內，行政倫理則是基於職務關係的「下對 上順服」意義。為茲區別，研究者考量政務人員及常任文官在民主委託代理鏈上均為公共服務提供者 並參考該研究內用語，將本文內有關「價值衝突下之困境抉擇」之行政倫理以「公共服務倫理」稱之。
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資料來源：研究者依據黃東益(2013)、余致力(2016)繪製成圖
然而代理人理論係建立在理性選擇之基礎上，假定人是自利的傾向，面對抉擇時
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資訊不對稱之機會，追求個人最大效用的疑慮。在理性選擇的假設下，民選首長追求 連任成功、政務官追求政績亮眼、事務官則注重保護自身利益，這群民主政治授權鏈 上的代理人，在面對課責要求的同時，仍有憑藉自身職務之權利、機會等資源，圖其 自身的利益之可能，這些出發點不同的目標不但使政府內部分工不合作，更可能作出 與公共利益有違之決策。學者 Pablo Spiller 曾言「代理人問題是因授權和不完全資訊 所產生的，這兩項原因都是政治過程的天然特性。」(引自陳敦源，2002：81)從民選 首長至行政官僚，雖然身為經授權之代理人，但其權力均可能具有合法性卻不見得具 有正當性，因此民主制度的權力運作真實面貌之一就是代理人問題。
就執政黨控制政府體系而言，政治性任命之職位越多越能增加其酬庸及分贓之範 圍，縱使常任文官之永業制並不利其進行政治控制，然而身為對與常任文官有管理權 責之政務首長，至少尚能透過陞遷、考績等制度進行某種程度上的控制；反之，常任 文官亦有可能透過表示政治忠誠或支持首長偏好的方式，以專業作為藉口，換取政務 人員採取對其有利之人事措施安排或資源分配之情況。此時，政務人員與常任文官之 間出現恩庇侍從及權力依賴之情況，意即具有較高權力地位的恩庇者，即政務人員，
以行政資源交換地位相對較低的侍從者，即常任文官，付出忠心、行政支持、服務等 的不對等互惠關係。因此，政務人員透過政治控制及權力分享可將人民的意志與社會 的期待付諸於政策，但也可能為滿足自身利益而介入政府運作，導致相關政策無法符 合人民之需求與期待。
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貳、政治與行政的二分
政治與行政兩分的起源，依照美國行政學界的共識，係源於 Wilson 於 1887 年刊 登「行政之研究」(The Study of Administration)一文，文中提出政治與行政應予區隔的 看法，係基於美國聯邦政府 1883 年甫制定潘得頓法(Pendleton Act)，以考試選才代替 分贓性政治任命的背景。因此，有學者認為 Wilson 所主張的政治行政二分說，應是 針對政黨政治而言，進而主張政治學應集中於研究如何管理政府，日後被引述為政治 行政二分說之濫觴，導致政治與行政之間主導性及界線區分成為爭論不休的議題(彭 錦鵬，2002)。
然而隨著美國政治環境發展，政治行政分立的論述不斷受到質疑，例如，以 Waldo 為首的新公共行政學派(New Public Administration)主張民主政治已發展到揚棄政治行 政分立之階段，行政人員應 維 護 較 少 被 注 重 的 價 值 ( 黃 東 益 ， 2013 ： 20) ； 或 者 Svara(2001)針對政治與行政二分的概念提出，政治與行政的界線不可能完全劃分清 晰，為調和專業知識與黨派意識，使政府運作更符合大眾福祉，故兩者之間應存在互 補性，且視行政官僚的自我意識及政務人員支配程度存在動態的界線；又或 Huber 認 為政治行政分立的說法忽略官僚權力及政策決定的影響力(黃東益，2013：20)。政治 與行政二分之概念縱使引發各方批判，但基於此概念的歷史基礎及其對於公共行政實 務的重要性，仍有學者為其辯護。
以目前之經驗共識而言，政治行政兩者是不可分的，民選官員最大的角色並非表 現在傳統上的「替行政人員設定任務」，而是讓政策的規劃與變革獲致正當性(曾冠球、
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江明修，2010；陳敦源，2012：70)。組織理論學者 March 與 Olsen 認為「大家都『知 道』政策決定與公共行政理應有所區隔；但大家也『知道』，政策決定與公共行政事 實上是無法確切的被區隔」(引自陳敦源，2012)，因此，政治與行政的爭辯從對立逐 漸轉換為嘗試調和，制度設計就要面對原則性衝突，有效的規劃必須充分結合專業與 政治，故兩者較接近合作而非二分。而學者歷來對於政治與行政界線劃定的爭論，反 映政治與行政之間糾結牽制的本質，因兩者範圍界線的釐清不僅反映政務人員的地 位、國家政治體制，也將影響兩者的行為規範、角色定位、相互期待及實際互動(黃東 益，2013：17)，最終是否能跨越價值差異而成為夥伴關係。
就 Svara 對於美國公共行政界的觀察，由於既往對於政治與行政二分的強調，使 行政官僚在政策型塑過程中的角色與參與程度遭到忽視，因此被簡化為僅具有工具性 的功能。然而，經檢視實務運作情形及審酌政治與行政二分之精神，行政官僚的角色 已受承認對於政策與行政均有相當貢獻，其行為甚至可能隨時涉有政治考量。又行政 官僚因政治與行政二分的概念，不時強調傳統公共行政層級節制、權責正當性及由上 而下的課責觀念，使得行政官僚參與決策制定時具有相當影響力，又可免於承擔政務 首長過於政治性決定之風險。換言之，縱使行政官僚在政策制定過程中具有舉足輕重 的影響力，但仍無法否認政治與行政二分概念存在之必要性。
對於政治與行政是否應二分，業歷經學者長時間的討論。支持肯定說的學者認為，
既然政府組成人員可區分為政務官及事務官，基於「人」的角度而言，自然可將政治 與行政區分，亦有其必要性；二次大戰後的美國行政學者指出，不論是政治人物、行 政人員，甚至是政治學者各為其本身利益均支持政治與行政二分說的理論，因為政治
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人物可藉由二分說將責任推卸給行政官僚，反之，行政官僚也以二分說作為護身符，
拒絕涉入政策決定(彭錦鵬，2002)，因此，不論二分說究竟可不可行，反而成為一種 有需要的存在。而持反對意見之學者則認為，行政官僚在政策制定至執行過程中擁有 不同程度的建議權及裁量權，Appleby 曾言「行政人員不斷的為未來訂立規則，也不 斷的決定法律的意義，以及法律在執行時的內涵」(引自彭錦鵬，2002)，是以，就實 務執行而言政治與行政分離的說法受到強烈挑戰。然而，如果說持肯定說學者係以
「人」作為區分的基礎，持否定說之學者則比較接近以「事」作為區分基礎，既然政 府會更迭而行政會存續，為利國家長治久安，使政府運作更有效率，政治與行政作適 當區劃似乎是不可避免。就先進國家之實例而言，許多政務官具有行政實務背景與經 驗，而高階事務官也經常扮演政治性角色，使得政治與行政之界線甚為模糊；然而，
縱使高階事務官是涉入政治事務的，仍然被期待是有效率、忠實、負責任的部屬，當 然更不能逾越公共服務倫理的分際，在在顯示政治與行政即便不能清楚劃分，保持其 底線仍有其必要性。
參、政治與行政的互補與分際
基於前開政治與行政關係之討論，可知政治與行政不僅實際上難以二分，亦非相 互對立的，兩者甚至可以互補，且其互補是一個動態的概念，端視政治人物與行政官 僚之間互動良窳、影響力及彼此尊重信任程度而不停變化，唯有兩者均能明瞭相互之 間不僅需要頻繁互動，以促成互相扶持，亦須注意避免過度壓縮彼此的發揮空間，始 能彰顯政治與行政互補的價值。政府運作過程中，行政官僚協助形塑政策，並給予政 治考量外的具體建議；而政治人物應重視行政官僚在政策決策過程中的專業價值，並
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資料來源：Svara，1985
任務
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資料來源：Svara，2001：179
依照 Svara 所作之分類，政治與行政在實務運作上交互影響的情況可分為 4 種。
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資料來源：彭錦鵬，2002：105
由於政治與行政的互動消長程度牽涉政治人物及行政官僚相互涉入彼此領域的