政府應正視的問題

一、法規下的「違法」經營

（一）委託型態的經營方式

現今民宿市場由於競爭激烈，部分業者為了擴大經營而不斷拓點，導致無力 自行管理，便出現了所謂的「民宿管家」的行業。商業週刊 1284 期中以「民宿 產值 16 億，偷聘經理人」詳實報導，其中引述民宿協會秘書長的說法：

觀光局規定，民宿是副業，只能由家人經營，但當初經營民宿的退休人 士，面臨二次退休，卻沒有第二代要接手。現在已經出現專業的民宿管 家，但他們卻不合法。

由此可看出民宿經理人興起的表象原因，是開放早期即投入大量資金後的民 宿經營者，不堪勞力之負荷，故有此現象。但其後文中提及

在苗栗某知名農村風格民宿，和南投清境某著名西式庭園民宿，隨著知 名度的翻漲，他們的客房數已經逼近二十間，讓這個原本是從興趣開始 的副業，現在不能再只靠主人夫婦打理，除了專業管家是他們的好幫 手，他們雇用的專職員工數都近二十位，儼然像是一間間小型企業。

由此論述可看出其背後深層的含意，乃是業者為了擴大營利而違法雇用管理 人員。不僅與民宿最初發展精神背道而馳，更讓原本單純的民宿環境，參雜複雜 人員，而變得相對不穩定。而業者表示，台東也早就有所謂的民宿管家或助理經 營的現象，主要原因是民宿業者可能同時擁有數間民宿，為了營運上的方便性而

假手他人經營。小凱對這種分工表示：

還有很多其實你去看裡面經營的人，一看就知道不是一家人，負責櫃檯 的是漢人，然後在後面洗被單的是原住民，這種情況在花東很常見，其 實有越來越多的民宿是以旅館的方式在經營（H320140401）。

海岸線一帶一些大型的民宿，櫃檯有專人負責接洽，房務整理亦由專人處 理，再加上廚師等專業人員，已將民宿管理改以小型旅館的模式在經營。在背包 客民宿中，常見的是透過打工換宿，旅客以勞力換取長住，實際上已參與了民宿 的營運管理流程，相對的非專業者的參與民宿經營，形成住宿品質和住宿安全的 漏洞，也增加了公部門管理上的風險。

（二）農舍民宿的氾濫

1.農業發展條例與民宿管理辦法的漏洞

造成今日的特殊現象可歸因於農業發展條例放寬農地買賣，政府對農地監督 的不確實。地政官員表示：

以前農地的管制就是兩點，一個是農地農用，一個是農地農有。所謂的 農地農有就是限制農地的買賣者一定要具備自耕農的身分，不過這個限 制在民國八十幾年就廢除了，所以一直到現在農地的買賣都是開放的。

（E20140318）

台灣早期的土地政策，強調的是地權分配，保障實際工作的農民以改善其生 活。故修正土地法限定農地涉及買賣移轉時，承受人必須有自耕農的身分，是為 了避免土地被過度劃分以致農地碎裂，並限制農地轉用方式，來保有農地，是謂 農地農有。2000 年是農業政策的重大分水嶺，農業發展條例修正案通過，將農 地政策調整為「放寬農地農有，落實農地農用」，解除了農地買賣的限制，自此 政府對農地的管制由「管地又管人」轉為「管地不管人」。從此不具農民身分的 人得以買賣農地，並興建農舍。只要持有 0.25 公頃的農地，建蔽率達 1/10，即可

申請興建農舍。

對於農舍的興建門檻太低，農委會前主委彭作奎認為應予以廢止，否則造成 農地商品化，真正務農的人將無法以合理價格購買農地，對台灣農業有很大的傷 害⁶⁴。對於農舍興建的限制門檻過於寬鬆，導致今日民宿泛濫，危害情形甚鉅。

緊接著 2000 年的農業發展條例後，在 2001 年政府通過「民宿管理辦法」，順勢 開放農舍得以做為民宿經營，在兩條法令的交互作用下，加速了農地買賣的風氣。

然而「農業發展條例」中規定農舍需為「自用性質」，民宿管理辦法將「自 用」的剩餘空間，得轉為民宿經營，替無數的投資者大開方便之門，在良田上創 造無數的「閒置空間」。現實中實際從事農耕，且依農耕需求建置農舍後，以農 舍的閒置空間作為副業經營民宿的真農民，僅為少數。如今每年以 2000~3000 間新農舍的速度在增加，且建構價格也越來越高，早已被視為房地產般在炒作。

見表 4-5-1

表 4-5-1 12歷年農舍使用執照數量統計表

年度 件數 地板面積(

m

m

2001 2815 935747 372453 332 132 2002 1713 615113 263362 359 153 2003 1652 648285 260730 392 157 2004 1522 570029 243440 375 159 2005 1678 639460 263192 381 156 2006 1673 10217830 221913 6107 132 2007 1908 3620800 411260 1898 215 2008 1666 507692 851911 305 511 2009 2021 542641 1178588 269 583 2010 3258 651199 1466361 200 450 2011 2822 553910 196

2012 3415 700756 205 2013 3404 769912 226 整理自內政部營建署網站

64<彭作奎建議 凍農舍政策> 蘋果日報，資料來源

http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/property/20140405/35746795/

政策放寬後業者表示對於現今普遍的農舍型民宿，對環境的破壞感到憂心。

農舍型式的民宿，其實我覺得那是很嚴重的問題，因為你農舍你弄成民 宿之後他就不是田了，他就不具有生產力了，那個我覺得會有更大的影 響，本來那邊應該是一塊農地了，這樣一弄下去之後，他就不可能再耕 種了。（H120140125）

一個就是農地上的民宿，那個地本來應該不是拿來蓋房子，既然他不是 建地，他就不是拿來蓋房子，可是你做民宿就一定會蓋房子，就算他還 有剩下很大的空地，可是基本上空地也不可能拿來種田。（H120140125）

投宿民宿的旅客，通常駕車前往，於是民宿基地周遭往往興建停車場，建涼 亭、瞭望台的亦不在少數，農地早已不作耕作用途。農地是農業發展的基礎，但 現今在全台各地，買農地蓋農舍經營民宿已十分普遍。根據交通部觀光局（2014）

的統計，目前位於一般農業區的合法民宿共 555 間，特定農業區中的民宿共 868 間，全台灣合法民宿中，目前共有 2088 間農舍型民宿⁶⁵，數量頗為龐大。表為 民宿數量最多的四縣市農舍型民宿統計。

表 4-5-2 13四縣市農舍型民宿統計表

縣 市 花蓮縣 宜蘭縣 台東縣 南投縣

合法民宿數量 1047 877 611 508

農舍型民宿數量 354 609 172 380

農舍型民宿百分比（%） 33.9 69.4 28.2 74.8 整理自交通部觀光局（2014）

農業發展條例雖放寬農舍建立標準，建蔽率達 1/10，但其餘的 90%皆需用於 農業生產用途，必須具有經濟效益。農地管制的第二道防線－農地農用，若是落

65 農舍型民宿分佈於各使用分區，一般農業區、特定農業區、山坡地等農牧用地居多，部 分分佈於都市計畫區與商業區中。

實得當，限定農地需用於農業耕作，也不會有今日隨處可見農舍民宿的景象。但 當研究者詢問公部門對於所謂的農地農用如何認定時，地政事務所人員表示：

其實這個真的很困難，就像現在很多人都蓋農舍，然後後來經營民宿，

你說是縣府不查嗎?其實是你去他就跟你說他是休耕，不然就說他是種 草，你就是明明知道他沒有在耕作可是，也拿他沒轍，後來就變成只要 你的農地沒有把他用水泥覆蓋，不管他怎麼使用，就是把它當作農地農 用，這是有點荒謬。（E20140318）

政府因人力不足，加上認定困難，且往往採用一次性的會勘，並未追蹤取得 農舍使用執照後，農地的使用情形。造成農田變為接待旅客的高級住宅，卻沒有 任何農作物的荒謬景象。農村型的民宿，本應強調鄉村的體驗，結合在地產物的 耕作文化，提供旅客有別於都市的旅遊體驗。現今多數的農地在規劃成為民宿用 地後，其餘農地進行造景等景觀工程，早已完全失去耕作能力，沒有作為任何農 業用途。如今農地形成民宿風潮，破壞農村地景，侵蝕農業文化的發展。法規的 疏漏與執法諸多的漏洞，造成台灣的農地流失嚴重。據農委會的調查⁶⁶，1991~2000 每年平均減少 1 萬 1 千公頃的農地，2004~2014 近十年每年也平均減少 1 萬多公 頃，觀察其用途，住宅與公共設施之比例原本不高，1980 年代合計僅不到 20%，

1990~2000 年已超過 30%，雖然轉出面積逐漸減少，但轉為住宅用途的比例逐漸 增加中。在不完善的法規與政策作用下，投機者將農地完美的分割成 0.25 公頃 出售，阡陌之間民宿、豪宅，正在切割著台灣的農業基礎。

66 農委會農業資源空間規劃構想配置計畫，資料來源：

http://nigramotion.idv.tw/ftp/clep/92reserch/book1/book1_coverlist.pdf

770,000 780,000 790,000 800,000 810,000 820,000 830,000 840,000 850,000 860,000

89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101

公頃

資料來源：農委會(2012) 圖 4-5-1 4台灣耕地面積統計

2.農舍民宿危害糧食安全

根據行政院研考會(2009)的調查⁶⁷，在各縣市民宿中，建築物屬性為農舍的比 例情形為普遍（61％～80％）與非常普遍 （81％～100％）兩種，共佔 60％。可 見農舍型民宿數量之多。宜蘭縣青年公共事務協會對農舍型民宿危害感到憂心：

隨著國人生活水準提高，追求更高品質的農產品時，農舍汙水問題卻成 為現行農業耕作上的隱形殺手。由於散村式建築難以興建大規模的地下 汙水處理系統，多數農舍（尤其民宿）擅自將家庭廢水排至排水溝，輾 轉導致許多家庭用的化學清潔劑流入灌溉水源之中，導致許多環境賀爾 蒙影響著農業耕作，接著再由國人接收這些經過長期生物累積的毒害

68。

這些駐立在鄉間的「假農舍」真豪宅、民宿，還可對周遭環境造成不良的影 響。夜間的照明對作物生長有害，日間建築物造成的陰影又阻礙農作物對陽光的 需求。再加上農舍汙水往往未經處理及排放至灌溉用水圳中，洗碗洗澡的化學清

67＜觀光民宿管理之政府職能與角色分析＞ 行政院研考會報告，資料來源：

http://www.tpgrc.org.tw/img/upload/20110810035.pdf

68＜農舍議題的面對與承接＞ 雪隧觀點雜誌，資料來源：

http://issuu.com/suesuinews/docs/2013top15

年

潔劑以及各類環境惡爾蒙，間接流入農田之中，農作物吸收後造成人體的危害。

而農舍中經營民宿者造成的危害更大，空間容納人數遠多於一般民宅，產生的廢 水量也就多於一般農舍。更可能因為床單、被單等物品清洗的次數較頻繁，強效

而農舍中經營民宿者造成的危害更大，空間容納人數遠多於一般民宅，產生的廢 水量也就多於一般農舍。更可能因為床單、被單等物品清洗的次數較頻繁，強效