第五章 我國政府採購納入環境考量相關規範與歐盟綠色政府採購之比較與建議
第一節 政府採購相關規範納入環境考量範圍之建議
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程序為主8，且按政府採購法第 52 條以最低價決標為原則，最有利標決標為例 外，似乎暗示著政府係以價格取向為主，環境保護在政府採購中只是次要考量 且價格可能是比較高的，否則直接依照採購程序採購所需的環保產品、或環境 需求即可，並不需要特別立法定義環保產品，再給予決標優惠且設有優惠上 限。
或許這和整體人類文明發展的脈絡有關，長久以來，人類為了滿足物質消 費、提高經濟福祉，慣以追求經濟成長和提高人均所得為目標，造成了許多嚴 重的環境問題，才引起人們對環保的重視9。歐盟政府採購早期也僅考量採購本 身之經濟效率，鮮少納入其他考量，直到永續發展益發受到重視，才逐漸發展 出綠色政府採購或永續政府採購的概念10，學者 Sue Arrowsmith 於 2009 年之 文獻指出，包括他自己在內的歐盟學者，過去慣於以次要政策（secondary policies）表示綠色政府採購或永續政府採購的概念，以主要政策（primary policies）表示政府藉由公平、公開的市場競爭方式採購所需11，但是這樣用語 隱含著次要政策是比較不重要的，且與主要政策無關，因此建議摒棄這個用詞
12。歐盟 2014 年版採購指令改革後，就條文觀之，綠色政府採購與公平、公 開競爭之間似乎已無誰為主要、誰為次要之別。
就我國法理觀之，既然憲法規定經濟、科技與環保必須兼籌並顧，司法院 釋字第 719 號解釋理由書也謂：「政府採購係國家公務運作之一環，涉及國家 預算之運用，與維護公共利益具有密切關係。」環境基本法第 4 條第 1 項又
8 文獻並以陽光法案稱之，參林鴻銘，政府採購法之實用權益，9 版，頁 56（2008 年）。
9 黃宗煌，永續發展與成長極限，收於：國家教育研究院編，綠色產業，頁 4（2014 年）。
10 Bogdana Neamtu & Dacian C. Dragos, Sustainable Public Procurement: The use of Eco-Labels, 10.2 EUR.PROCUREMENT &PUB.PRIV.PARTNERSHIP L.REV. 92, at 92-93 (2015); Miguel Á ngel Bernal Blay, The Strategic Use of Public Procurement in Support of Innovation, 9.1 EUR.PROCUREMENT &PUB.PRIV. PARTNERSHIP L.REV. 3, at 3 (2014).
11 Joel Arnould, Secondary policies in public procurement: the innovations of the new Directives, 13 PUB.PROCUREMENT L.REV.187, 187(2004); SUE ARROWSMITH,GOVERNMENT PROCUREMENT AND JUDICIAL REVIEW, 81 (1988); Sue Arrowsmith, Public Procurement as a Tool of Policy and the Impact of Market Liberalisation, 111 L.Q.LEW. 235, 242-287 (1995).
12 Sue Arrowsmith & Peter Kunzlik, Public Procurement and Horizontal Policies in EC Law: General Principles, in SOCIAL AND ENVIRONMENTAL POLICIES IN ECPROCUREMENT LAW :NEW DIRECTIVES AND NEW DIRECTIONS 9, 13 (Sue Arrowsmith & Peter Kunzlik eds., 2009).
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規定「國民、事業及各級政府應共負環境保護之義務與責任。」因此即便納入 環境考量後價格確實較高，環保也不應只是政府採購法之立法政策、和機關實 際採購時的次要考量，誠如陳新民大法官於司法院釋字第 719 號之意見書所 言：「政府採購制度既然無法比照私人採購行為來追求最低價格、最高品質與最 好效率，應輔以法定公益任務完成之可能性為綜合判斷。故即使採購金額不免 過高，亦由國庫承受，故政府採購制度若在財政上造成不利，亦會轉嫁在國庫 之上，這也是國家追求公共利益所承擔之代價。」
雖然如此，但我國憲法並未賦予環保法益高於經濟法益之地位，而謂兩者 必須兼籌並顧，憲法預設之經濟秩序又以尊重市場機制為原則，按經濟學相關 文獻指出，市場機制強調透過價格機能（price mechanism）達到資源分配的均 衡狀態，而政府干預則為例外13。由於政府採購時考量價格以外之特定環保因 素，可能牽動市場經濟之競爭秩序，也可能造成人民基本權之限制，例如營業 自由和平等權14，為免過度干擾經濟秩序和限制人民基本權，進而產生違憲疑 慮，本論文認為政府採購法應以公開透明等法定原則，維持公平、公開之採購 程序為前提下，同時考量價格因素和環境因素之平衡，作為政府採購相關規範 納入環境考量範圍的立法政策，並有建議說明如下。
第二項 本文建議
由於環境並不是精確的法律用語15，環境科技隨著時代的演進會有所革 新，市場經濟活動也非一成不變，機關的行政任務繁多，以政府採購法詳細定 義環保、以及機關所應採購之對象，本論文認為不僅困難度高、且欠缺實際上 實踐之可能性；歐盟採購機關於決定採購標的時，擁有非常廣泛的形成空間，
僅須遵守不歧視等法定原則和採購程序之要求16，相關法定原則也數次成為歐
13 劉世夫、曾美華，經濟學原理，頁 81-89（2013 年）。
14 李建良，論環保標章制度之法律問題，收於：臺灣行政法學會編，行政法爭議問題研究（下），
頁 1536（2000 年）；本論文第二章第三節。
15 陳慈陽，環境法總論，3 版，頁 5（2011 年）。
16 COM(2001) 274 final. 標題 I。
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盟法院之裁判依據17，本論文認為仿效歐盟，交由採購機關於個案中決定採購 標的和環保因素，法律著重於程序控制與透過原理、原則進行限制，亦即採取 框架性的規範方式，可能是比較妥當的方式。
我國與歐盟就政府採購之法定原則十分類似，包括不當限制競爭禁止、公 開透明原則和比例原則，唯一重大差別在於歐盟 2014 年版採購指令中，尚有 與採購標的連結之限制，但除了歐盟法院解釋此法定原則時，與其他原理、原 則無明顯差異，尚難看出其獨立之內涵外18，按照 2014 年版政府採購指令規 定、以及執委發表之文件，採購標的必須藉由技術規格才能讓外界得知19。因 此學者 Roberto Caranta 和 Abby Semple 便指出，既然採購標的係由採購機關 所決定，且擬定技術規格之前外界無從得知，因此採購機關大可將綠色政府採 購或永續政府採購之目標，直接設定於採購標的之中，例如採購機關可將採購 標的從「採購再生能源所生產之電力」，改為「採購再生能源所生產之電力並提 升再生能源發電技術」，或者由「採購學校建築」改成「採購學校建築並訓練建 築從業人員」，因此將與採購標的連結作為法律原則，邏輯上無法操作20。故而 本論文以為，雖然採購機關先於內部確定採購標的，再以適當的方式表示於外 乃是理所當然，惟採購標的既然係採購機關內部決定，將與採購標連結作為法 律原則確實無法操作，故我國毋需援用此判準，以既有之原理、原則作為範圍 限制之即可；但歐盟在部分有共識的範圍，包括資訊產品、車輛和建築物時，
另有法規規範採購對象必須具備一定的環境性能，這點可以作為我國未來立法 的參考，若我國就特定工程、財務或勞務採購之最低環境要求形成共識，或可 直接立法規範21。
17 詳見本論文第四章第一節。
18 詳見本論文第四章第一節。
19 COM(2001) 274 final. 第 II.1 點；Article 42.3(a) 2014/24/EU, Article 60.3(a):
“in terms of performance or functional requirements, including environmental characteristics, provided that the parameters are sufficiently precise to allow tenderers to determine the subject-matter of the contract and to allow contracting entities to award the contract.”
20 Roberto Caranta, Sustainable Public Procurement in the EU, in THE LAW OF GREEN AND SOCIAL PROCUREMENT IN EUROPE 15,28-33(Roberto Caranta & Martin Trybus eds., 2010);Abby Semple, The Link to the Subject-Matter: A Glass Ceiling for Sustainable Public Contracts? 14 (Feb. 4, 2015), http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2565051.
21 例如本論文第三章第四節提及之機關綠色採購推動方案、或智慧綠建築推動方案，若形成共
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此外，從前因為政府採購協定（Agreement on Government Procurement，下 稱 GPA）之限制，致機關優先採購環境保護產品辦法第 9 條規定，依我國締 結之條約或協定所辦採購，本辦法不適用的限制，現因 2012 年版 GPA 已經 容許會員國得於採購時可以基於環保擬定技術規格，且其範圍包括產品製程，
因此重新檢討我國政府採購法納入環境考量之規範範圍時，適用 GPA 之採購 已毋須排除22。
放寬政府採購法對於行政機關的限制，固然能使行政機關有更多基於專業 以完成行政任務的空間，但仍必須處理以下問題：第一、行政機關恣意、濫權 的風險可能會增加；第二、採購機關是否具備足夠的專業能力進行較環保的採 購；第三、若放寬限制回歸一般的政府採購程序，現行條文是否具備納入環境 考量的可能性，或有需要修訂。
就第一個問題，若採購機關之採購文化或採購品質不佳，甚至發生恣意、
濫權甚至貪汙情形，本文以為理論上行政權受民主選舉、層級節制與權力分立 制衡，若行政文化、品質不佳甚至有貪汙疑慮，除可能不再為選民支持外，立 法院和審計部也分別擁有議決預算和審核決算之權力，立法者亦可能訂定採購 程序確保採購公正23，若辦理採購時有違法貪污情事，尚應追究採購人員之法 律責任，可資監督機關採購行為、和編列預算之手段十分多元，若上述監督、
制衡行政權機制未能達到預期效果，或應就各該監督、制衡機制檢討、修正
24，而非由法律採購範圍以防採購機關恣意，畢竟以政府採購法詳細定義環 保、以及機關所應採購之對象，不僅困難度高且欠缺實際上實踐之可能性，再 觀現行法之規定，於未納入環境考量之採購中，並未限制機關之採購對象，因
識或可明訂於法律之中。
22 2012 年版 GPA 相關規範之釐清詳見本論文第一章第一節。
23 政府採購法原初的立法目的之一，就是建立公平、公開和防弊的採購程序，對於綁標、圍標等
不法行為也有防堵機制，若涉及刑事不法，機關人員尚負有刑事責任，相關文獻可參：陳愛娥，
經濟行政領域中的程序保障──以分配程序（Verteilungsverfahren）為觀察重心，憲政時代，38 卷 1 期，頁 1-27（2012 年）；林鴻銘（註 8），頁 56；張祥暉，政府採購之綁標、圍標防制研 究及建言，立法院院聞，31 卷 4 期，頁 68-87（2003 年）。
24 文獻便指出我國審計權設計有若干缺失，法治斌、董保城，憲法新論，6 版，頁 468-450（2014 年）。
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此於納入環境考量之採購似亦毋需特別限制，更何況現行法雖然將環境考量限 縮在具有各類標章的產品，惟實際上各類標章仍係各主管機關核發，若採購機 關有濫權疑慮，將權力轉移到核發標章之機關，仍然會有同樣的疑慮，故無論 是否納入環境考量，採購標的應由採購機關決定較為妥當，復由既有之監督、
此於納入環境考量之採購似亦毋需特別限制，更何況現行法雖然將環境考量限 縮在具有各類標章的產品，惟實際上各類標章仍係各主管機關核發，若採購機 關有濫權疑慮，將權力轉移到核發標章之機關，仍然會有同樣的疑慮，故無論 是否納入環境考量，採購標的應由採購機關決定較為妥當，復由既有之監督、