第四章 歐盟綠色政府採購之範圍與手段
第二節 歐盟綠色政府採購之手段
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第二節 歐盟綠色政府採購之手段
由於 2014 年版採購指令並未定義綠色政府採購之範疇，除了採購資訊產品、
車輛和建築物時，以其他法規要求採購對象必須具備一定的環境性能外97，並無 特別規定採購機關應該「買什麼」，採購機關之採購行為是否適法、綠色政府採 購之範圍為何，多援引政府採購指令中之原理原則於個案中判斷。本節希望探究 在不違反前述原理原則的前提下，歐盟採購機關如何在政府採購中納入環境保護 之考量。
第一項 釐清所欲納入之環境考量與各採購階段結合
執委會於 2011 年曾出版綠色政府採購手冊（下稱採購手冊），用以指導採 購機關實踐綠色政府採購，也幫助廠商了解政府的需求98，雖然採購手冊系發表 於 2014 年版採購指令修訂前，但學者指出 2014 年版採購指令並未大幅更動既 有之架構，且其修正草案係執委會於同年提出99，因此欲瞭解歐盟綠色政府採購 實務，採購手冊仍有相當參考價值。
由於歐盟政府採購指令除了原理原則之規範外，並未限制綠色政府採購之範 疇，故於採購工程、財物或服務時應如何減輕環境衝擊，原則上係採購機關自行 決定。不同採購造成之環境衝擊不盡相同，採購手冊便指出採購機關應先釐清所 欲納入之環境考量，執委會舉例如下：第一、在財物採購時，應考量所用原料以 及製作過程所產生的環境衝擊，並建議盡可能使用再生資源，注意生產產品時消 耗的水、電資源，產品廢棄後回收利用的可能性等；第二、在勞務採購時，應考 量廠商是否有足夠的專業人員，能夠以環境友善的方式履行合約，廠商在提供服 務時使用的設備和其管理程序是否對環境友善；第三、在工程採購時，除了上述 所有的考量外，還包含土地利用和其交通規劃能否減低環境衝擊100。由於上述建
97 Bogdana Neamtu & Dacian C. Dragos, supra note 39, at 93.
98 EUROPEAN COMMISSION, supra note 38, at 4.
99 陳麗娟（註 10），頁 163。
100 EUROPEAN COMMISSION, supra note 38, at 23-24.
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府採購的條件區分為核心標準（core criteria）和全面標準（comprehensive criteria）， 前者包含了關鍵的環境考量，適合所有成員國之採購機關使用，且僅需最低之額 Procurement: GPP in practice, http://ec.europa.eu/environment/gpp/case_group_en.htm (last visited Feb.18, 2016).
102 EUROPEAN COMMISSION, supra note 38, at 13.
103 EUROPEAN COMMISSION, supra note 38, at 18.
104 Article 40 2014/24/EU (類似條文見 Article 58 2014/25/EU):“
Before launching a procurement procedure, contracting entities may conduct market consultations with a view to preparing the procurement and informing economic operators of their procurement plans and requirements.
For this purpose, contracting entities may for example seek or accept advice from independent experts or authorities or from market participants. That advice may be used in the planning and conduct of the procurement procedure, provided that such advice does not have the effect of distorting competition and does not result in a violation of the principles of non-discrimination and transparency.”
105 EUROPEAN COMMISSION, supra note 38, at 40.
106 EUROPEAN COMMISSION, supra note 38, at 19.
107 Article 2.1(22) 2014/24/EU, Article 2(18) 2014/25/EU:“
‘innovation’ means the implementation of a new or significantly improved product, service or process, including but not limited to production, building or construction processes, a new marketing method, or a new organisational method in business practices, workplace organisation or external relations, inter alia, with the purpose of helping to solve societal challenges or to support the Europe 2020 strategy for smart, sustainable and inclusive growth.”
2014 年第 24 號指令 31 條、25 號指令 49 條參照，相關探討可參：Miguel Á ngel Bernal Blay, supra note 39, at 3-11; Jakob Edler & Luke Georghiou, Public procurement and innovation—
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Semple 則認為契約條款也可以發揮重要作用，例如給予於額外的獎金激勵廠商 以更環保的方式履約108。事實上許多綠色政府採購所考量之條件，其實可流用於 技術規格、決標考量或契約條款之間，只是法律效果不同，訂定於技術規格可排 除不合規格之標案，訂定於契約條款則無法排除不合格之標案，僅生債務不履行 等違反契約之責任109。
於本章第一節第一項 Beentjes 裁判之探討中，可知在 1971 年第 305 號指 令中，便已允許採購機關審查廠商資格且為法院肯認，2014 年版採購指令明定，
採購機關可以審查廠商的專業能力和財務狀況110，若欲審查廠商的環境管理系統
（ environmental management systems ） 應 參 照 出 歐 洲 生 態 管 理 與 審 計 （ The European Eco-Management and Audit Scheme,下稱 EMAS）、或類似的國際標準認 證111， EMAS 係 歐 盟 環 境 管 理 系 統 認 證 ， 國 際 標 準 則 有 國 際 標 準 化 組 織
（International Organization for Standardization，下稱 ISO） 之 ISO 14001 認證112； 環境管理系統是一個「過程」的標準，為提供組織、企業有效能的管理要項而設，
與環保標章有別，前者代表該組織的環境管理良好，後者則是彰顯產品本身的環 境性能，因此環境管理系統的認證不可使用於產品上，採購機關審查廠商的環境 管理系時，只能於審查廠商資格時處理113；此外若廠商違反環境法上之義務，依
Resurrecting the demand side, 36 RES.POL’Y 949, 949-963 (2007).
108 Abby Semple, Reform of the EU Procurement Directives and WTO GPA: Forward Steps for Sustainability? 19 (Jun.22, 2012), http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2565051.
109 Sue Arrowsmith & Peter Kunzlik, Application of the EC Treaty and Directive to Horizontal Policies , in SOCIAL AND ENVIRONMENTAL POLICIES IN ECPROCUREMENT LAW : NEW DIRECTIVES AND NEW DIRECTIONS 147, 215-217 (Sue Arrowsmith & Peter Kunzlik eds. 2009).
110 Supra note 50.
111 EUROPEAN COMMISSION, supra note 38, at 34-35; 2014 年版採購指令亦有規定：
Article 62.2 2014/24/EU（類似條文見 81.2 2014/25/EU）:“
Where contracting authorities require the production of certificates drawn up by independent bodies attesting that the economic operator complies with certain environmental management systems or standards, they shall refer to the Eco-Management and Audit Scheme (EMAS) of the Union or to other environmental management systems as recognised in accordance with Article 45 of Regulation (EC) No 1221/2009 or other environmental management standards based on the relevant European or international standards by accredited bodies. They shall recognise equivalent certificates from bodies established in other Member States.＂
112 西美霞，兩岸推動國際環境管理系統之動態及發展策略探討，國立台北大學資源管理研究所
碩士論文，頁 19-22（2002 年）
113 西美霞（註 112），頁 19-22；Bogdana Neamtu & Dacian C. Dragos, supra note 39, at 96.
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照 2014 年版採購指令，尚有可能被排除投標的資格114。
2012 年歐盟以 2009 年至 2010 年所簽訂的採購合約，作為實證研究對象 發現，有超過一半（55%）包含至少一項綠色政府採購之「核心標準」，且在政府 採購的各個階段中，採購機關都可能加入環境考量（詳見圖 4-2 所示）115。
114 Article 57.4(a) 2014/24/EU:“
Contracting authorities may exclude or may be required by Member States to exclude from participation in a procurement procedure any economic operator in any of the following situations:
(a) where the contracting authority can demonstrate by any appropriate means a violation of applicable obligations referred to in Article 18(2).”
Article 18(2) 2014/24/EU:“
Member States shall take appropriate measures to ensure that in the performance of public contracts economic operators comply with applicable obligations in the fields of environmental, social and labour law established by Union law, national law, collective agreements or by the international environmental, social and labour law provisions listed in Annex X.”
Article 79.1 2014/25/EU:“
……Where, pursuant to Article 80 of this Directive, contracting entities have referred to exclusion or selection criteria provided for under Directive 2014/24/EU, contracting entities shall verify in accordance with Article 80(3) of this Directive whether the other entities on whose capacity the economic operator intends to rely fulfil the relevant selection criteria or whether there are grounds for exclusion, to which the contracting entities have referred, pursuant to Article 57 of Directive 2014/24/EU……”
115 Centre for European Policy Studies and College of Europe, The Uptake of Green Public Procurement in the EU27, at 39 (Feb. 29 2012), http://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/CEPS-CoE-GPP%20MAIN%20REPORT.pdf ; European Commission, Green Public Procurement Studies, http://ec.europa.eu/environment/gpp/studies_en.htm (last visited Feb. 18, 2016).
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圖 4- 2：政府採購案中各階段納入環境考量之比例（可複選之調查問卷結果）
資料來源：Centre for European Policy Studies and College of Europe, The Uptake of Green Public Procurement in the EU27
惟學者 Roberto Caranta 在 2009 就曾撰文指出，要求採購機關訂定適合的 條件審查廠商資格並不容易116；學者 Abby Semple 也於 2012 年的文獻中，主 張政府採購時有許多重大的的環境衝擊，並不在成品本身而在於製程，且不容易 精確地描述，故即便政府採購指令允許擬定技術規格時，及於產品之生命週期，
也可能難以訂定於技術規格之中，但文中並未舉例或更進一步詳述，因此無法確 認其所指的環境衝擊為何117；此外，環境管理系統並不代表環境績效或成果，該 認證指標是要求組織持續改善環境管理系統的「過程」，並未指定改善的程度和 速度，這些是由組織的經濟狀況或其他因素決定118，故有統計研究發現單單通過 EMAS 之驗證，並不能代表其環境績效優於其他競爭者119，因此如何應用 EMAS
116 Roberto Caranta, supra note 43, at 42.
117 Abby Semple, supra note 108, at 10-11.
118 西美霞（註 112），頁 19。
119 Fabio Iraldo, Francesco Testa & Marco Frey, Is an environmental management system able to influence environmental and competitive performance? The case of the eco-management and audit scheme (EMAS) in the European union, 17 J.CLEANER PROD.1444, 1444-1452 (2009); 但另有統計研 究 指 出 ， 具 有 EMAS 認 證 之 機 關 較 有 能 力 進 行 綠 色 政 府 採 購 ： Francesco Testa, Eleonora Annunziata, Fabio Iraldo & Marco Frey, Drawbacks and opportunities of green public procurement: an effective tool for sustainable production, 112J.CLEANER PROD.1893, 1893-1990 (2016).
25%
14%
38%
15%
10%
0% 10% 20% 30% 40%
決定採購標的 審查廠商資格 技術規格 契約條款 決標條件
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等環境管理系統，除在個案中有探討的空間，也有待 EMAS 或其他環境管理系 統更完善的發展。
儘管各項「單獨」的採購程序可能有以上的不足之處，但本文認為政府採購 雖有看似分明之程序階段，其實採購機關係綜合運用各個程序完成「一次」採購，
理想上採購機關應該綜合運用各種階段和證明方法，使之「各司其職」、互相配 合以完成採購目標，就綠色政府採購而言，評價一次採購是否有效地減低環境衝 擊，應以該次採購最終的結果評斷為當。舉例而言，雖然從統計資料觀察，採購 機關於審查廠商資格時納入環境考量的比例僅 14%，但可能在部分採購中，並 不需要特別審查廠商的資格便足以減輕環境衝擊，此外，由於環保本身並非精確 的概念，確實可能發生學者 Abby Semple 所謂難以描述之困難，但於前述 2012 年歐盟的實證資料顯示，歐盟綠色政府採購金額佔總採購金額之比例為 38%，
就此觀之，成效已經十分顯著120。
除了與上述之採購程序結合外，2014 年版採購指令納入「生命週期」之概 念後，亦明文將生命週期費用（Life-cycle costing）納入條文規範，作為決定最具 經濟利益標之工具，並修正標章使用之方式。
第二項 生命週期費用──決定最具經濟利益標案之計算工具
2004 年版政府採購指令規定的決標方式原有兩種，一為最具經濟利益標另 一為最低價決標（the lowest price only）121，但 2014 年版採購指令決標之規定 已不復見最低價決標，只有最具經濟利益標為決標方法，並規定應以成本效益比 為決標基礎，例如以生命週期費用計算之，此外尚可考量品質以及環境和社會方 面的衝擊122。所謂生命週期費用於 2014 年版採購指令定有明文，包含：「採購
120 Centre for European Policy Studies and College of Europe, supra note 115, at 48-49.
121 Article 55.1 2004/17/EC, Article 53.1 2004/18/EC:“
…… the contracting entities shall base the award of contracts shall:
(a) where the contract is awarded on the basis of the most economically advantageous tender ……
(b) the lowest price only.”
122 Article 67.2 2014/24/EU, Article 82.1. 2014/25/EU, supra note 50.
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機關或其他使用者因下列原因所生之費用：『第一、購置成本；第二、使用時所 消耗的能源或其他資源；第三、維護費用；第四、廢棄物之收集與回收成本。』； 以及產品、服務或工程於生命週期中所生之環境外部效益，可用金錢衡量並驗證 者，諸如所排放之溫室氣體、汙染物和減緩氣候變遷之成本123。」
採用生命週期費用作為決標之計算工具，係因採購價格無法反應最佳的成本
採用生命週期費用作為決標之計算工具，係因採購價格無法反應最佳的成本