第五章 抽絲剝繭：價值落差與知識競爭之依循脈絡
5.1 政府決策流程與科層分工的侷限性
執政當局民進黨政府數十年力倡「以綠代核」、「廣納多元」，全面執政至該案爆發大 約兩年，為什麼出現與較多民意背道而馳「以煤代核」之發展現象7？決策過程中，國營會、
能源局、經濟部，應扮演甚麼角色、或其根本把關不力？環保署與環評會議，應然與實然上，
又被賦予甚麼重責？
首先，總的來看，依據監察院於 2019 年 1 月 2 日審查通過的糾正案8，內容主要有二，前 有經濟部及台電公司對深澳電廠擴建計畫未能詳實評估，後有行政院環境保護署未能要求開
7 2016 年 5 月起政黨輪替後至今三年，燃煤發電占比提高至超越四成、往五成邁進，2016 年，燃煤發電 1069 萬瓩，2017 年，燃煤發電 1229 萬瓩，2018 年，燃煤發電 1389 萬瓩，2020 年一度預測燃煤發電 1469 萬瓩，詳 請參立法院公報第 107 卷 第 48 期 院會紀錄。
8 監察委員仉桂美、章仁香提案，糾正經濟部暨台電公司、行政院環境保護署，基於經濟部未確實辦 理國內能源政策之政策環評，該部及台電公司對深澳電廠擴建計畫未能詳實評估，另一方面，行政院 環境保護署未能要求開發單位就深澳電廠環境影響差異分析報告案再行詳實調查、分析及評估，與環境影 響評估之精神未盡相符，且對相關開發案件顯係配合政策指導，且密集召開環評審查會議，藉政府機關代 表人數優勢投票通過審查。
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第一，先看肩負提規劃案的台電。它作為供應現代化社會的基礎即電力，又是國營事業，
從其高階主管受訪時自陳，可以發現台灣具備發展型國家(developmental state)的典型特色，即 菁英治理、威權決策、專家政治、經濟發展驅動：
政府遷台後，技術領導所有政策。民生需求很高，電力建設一直往前走，經濟跟著上來，
所以電力需求與民生息息相關，當時做執行與做政策是同一批，推行都沒太大問題……
那時候，老實講，一切缺乏，能往前走、大家都很高興了。(台電 TP1，6/6)
與時俱進地，時代變遷改變了台電的權限與決策位階，但是責任未變─台電作為較長時 間寡佔供電國營事業，其必需滿足用電需求的責任，仍未隨時代而改變。而供電是現代化根 本基礎，穩定供電因關乎民生並投資環境優劣之指標，故在台灣社會，大眾幾乎視其為政治 領袖的能耐指標，於此可知，台電做為廣義政府科層中一員，是為「執行單位」，但較長時間 為「獨挑供電大樑」：
目前臺電在政策面的重要性低到某個程度。整個政府體制中，有行政院、經濟部，轄下 有兩個，一個能源局做政策制定、一個國營會是台電督導單位，台電是個「執行單位」……
政府給我上位的能源政策，據此我提出可行性評估報告，政府會核定……；蓋在哪、選 址，只有這才是我能決定的。(台電 TP1，6/6)
第二，再論台電的主管機關即國營會、經濟部之責任。在大部分狀況下，普羅大眾的基 本預設是，政府人力充足、公務員具一定專業能耐，本文對此進行查訪瞭解。為恐透過官署
新聞稿與媒體報導來立論而無法傳真，對政府中戮力為國的公務同仁，未盡公允，所以對經
濟部即此案主管機關，從主責官、承辦人等不同層級，數次進行邀訪，遭數次婉謝，最後一 次，經濟部回覆，建議邀次一層級之局處即能源局提供回應。致使此文欠缺主管機關的訪談，實為本文所不足處。然而，於此過程中，本研究發現，正如同透過各新聞報導所揭露的情況，
2018 年時見到親赴火線回應輿情的人，除了經濟部長沈榮津之外，就是能源局與台電了；可 以見得，組織分工上，國營會10和經濟部，作為台電的督導與主管單位，但對台電所提深澳建
10國營會暫行 組 織規 程 第 2 條：本 會 置 主 任 委員 1 人，綜理 會 務，由經 濟 部部長 兼 任 或聘 任，副 主任 委 員 1 至 2 人 ， 委員 9 人至 11 人 ，由 經 濟部 部 長聘 任 。 目前 的 國營 會 主委 ， 即 是 經濟 部 長 沈 榮 津。詳 請 參 閱 國營 會 官網 。
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廠案的效益性、對較上位的目標即減碳與空汙防制等政策一致性，顯然有把關人力與能耐，
都不如民眾想像之完備。
第三，論作為能源政策主管機關的能源局，其是否未善盡「過程中」把關之責？經查訪 並非如此。依據本研究訪問，法規中，滿足電力需求由台電主責，實務上，這次也是台電與 國營會主導，能源局只受邀出席其中幾場討論會議。
滿足電力需求在《電業法》中是台電負責，也就是「缺不缺電」是台電負責，能源局做 管制、不主動在可行性評估過程中介入。(能源局 G2，6/27)
並且，有質疑能源局未按《電業法》中「電力排碳係數」設計之原意，去因應深澳燃煤 電廠之設置可行性評估，也就是，當時修法時將傳統「能源配比」改作「電力排碳係數」，要 用此來避免電力自由化後，因燃煤電廠設置成本低廉，反給了設置誘因；然而，台電與能源 局的分工中，能源局所作，是後端管制，執行面台電有相當空間，更進一步探究，就會發現 政府組織的運作中，科層的專業分工與遵循制度，被認為重要：
執行電力排碳係數的要求是事後管制、而非事前評估。(能源局 G2，6/27)
《電業法》修法後，要能源局去管「別人家的事」！例如電力排碳係數，這應該環保署 國家節能減碳目標的事，還有核廢處理等等也是這情況……但，我可以理解，大概因修 個法很不容易、並且不希望各部會有本位主義。(能源局 G2，6/27)
最後，在釐清了此案中應盡但未盡職責的經濟部與國營會，與依法不必然參與建燃煤電 廠的可行性評估過程的能源局之後，接著要談「『被』一夫當關」的環保署與環評大會。首先 看到，監察院糾正文中針對環保署「相關開發案件顯係配合政策指導」，此句是否包括行政院 有干涉環評大會？對此，握有大會裁量權而時任環評會議主席者，受本研究訪問明確表示，
「沒有上級壓力、賴清德院長並沒有干涉。我做的決定、我負責」。而作為第一線負責環評 的行政官員，在環評委員投票結果顯見此案多所疑慮、地方政府強烈異議、公民團體批評等 聲浪之下，仍爭議性使其「多一票」通過，整個環評機制有賴制度層面的檢討，以逐步消彌 層出不窮之爭議。然而如第一章所說明，本文對環評改革的議題採取存而不論，但於大方向
面，開發單位對於「自提」的開發可行性評估報告，當然會有「截長補短」、「管制科學」式 的評估標準，而再來可容政策公開且公正討論與檢驗的第一線，竟已到了決策下游的環評；
這意味著，作為政府科層組織中的一員，卻必需審查上級位階的其他部門已核准的案件，決 策品質可想而知。環保署受訪者可作為印證：
要區分角色不同。決策上游是行政院、國發會、經濟部，環保署環評是很下游！……
我們當時已做到環評資訊更公開透明以增加公信力(指其前述所說，推動新增會議直播、
記者可參加內部會議等等)。(環保署 G1，5/31)
環保署終究不可能取代經濟部、台電去與民溝通，這樣做會讓環評喪失公信力……環評 這機制類法院的「不告不理」，所以人民沒聲音前，是無法主動去做甚麼！(環保署 G1，
5/31)
綜上所述，在此案中呈現政府運作機制，決策流程的「上游封閉式決策、下游宣導式溝 通」，也就是說，與民溝通之要務，落在科層分工中不具備太大決策權的單位，也在政策較末 端—環評—才得有機制保障並廣納公民參與。而科層中的公務員，權限必須依專業、再依法 制，而被分權，恰如同貝克曾形容：整個知識的官僚主義，像長長的走廊，一堆小板凳，沒 有「負責承辦」的，只有負責「部分承辦」的，無法理解的聳聳肩或擺個臭架子等，卻開開 張營業(汪浩﹝譯﹞，2004：56)。
5.2 更佳解：節電？燃氣電廠？
在正反兩造交鋒的議題上--供電安全、節電或燃氣廠作為更佳解、是鄰避效應或價值落 差--都呈現科學民主化社運的重要特色。深澳電廠作為民進黨政府任內的能源舉措之一，就 大方向來看11，其所主張的「綠色經濟」和「環境永續」之「四大面向」之二，經濟成長若沒 和電力成長脫鉤，則主張恐淪口號；而「三大目標」中「非核家園」若成以煤代核，則又和 改善空汙相悖。也就是說，徒法難以自行、目標實踐仍需仰賴組織行動，本小節探究發現，
承接轉型的社會工程中的各個要角，所依據的上位價值和運作邏輯，似乎交集過小。
11「四大面向」兼顧能源安全、綠色經濟、環境永續、社會公平，在此之下去推動「三大目標」非核家園、穩定 供電、 改善空汙。詳可參立法院公報 第 107 卷 第 48 期之會議記錄。
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這節將供電安全與節電合併一起探討，是因為深澳電廠兩台機組均上線後，總發電量僅 增加 120 萬瓩，不算結構性發電來源，並假設其作為一節電有成之目標也不算過分理想化。
首先，來看政府的行政理性，以此探究供電端的行為依循與思維邏輯。論及「依法行政」， 是現代的法治國中，國家與政府機關不濫權、與人民基本權的保障之所在，也是公務人員的 上位原則，因此，法令與標準是公務員執行或制訂政策之依歸，但同時間，也限縮其對於還 沒實踐的理想之想像空間。面對學界與公民團體獻策各樣轉型具體方向，例如節電、綠能、
夏日用電尖峰以太陽光電取代基載性褐色能源使用等，這些對於公務系統的運作邏輯，評估 指標並非僅僅「做得到與否」、而是「有沒有違法」，也就是說，面對轉變，其有未獲授權、
甚至觸法之限制：
與民溝通當然是政府本來應盡義務，只是我們行事都必須有所憑據，例如，國營會需依 據《國營事業法》、能源局需依據《電業法》、公投結果我們遵守。(能源局 G2，6/27)
不缺電的前提是備用容量率 15%，這是定義，也是法規。(能源局 G2，6/27)
不缺電的前提是備用容量率 15%，這是定義，也是法規。(能源局 G2，6/27)