能源政策的管制科學分析—2018年深澳電廠之個案研究

doi:10.6342/NTU201903861

國立臺灣大學社會科學院國家發展研究所 碩士論文

Graduate Institute of National Development College of Social Sciences

National Taiwan University Master Thesis

能源政策的管制科學分析—

2018 年深澳電廠之個案研究

An Analysis of Regulatory Science in Energy Policy：

a Case Study of The Shenao Power Plant (2018)

陳 瑋 Wei Chen

指導教授：周桂田 博士 Advisor：Kui-Tien Chou,Ph.D.

中華民國 108 年 8 月

August 2019

doi:10.6342/NTU201903861

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致謝

當 G2 中美對抗從貿易延燒到當代國家關鍵競爭力—科技，而引發世界經濟 冷又各類衝突熱的變局，當共產與民主在我們往來頻繁的鄰近地區發生文明的衝 突，當國內某一政黨與政治人物竟能被期許如「神」而得解決一切，當種種民主 選舉的「副作用」─利益的交換、選票的精算、新聞的爆點、意識型態的殺人大 帽，這種種看「下次選贏而非下一代」的超短線操作已達爐火純青之境；變局中，

這篇學位論文顯然生不逢時，或許，就成為老江湖口中的「學術象牙塔產物」(若 我的努力還勉強配得沾點學術之光的話)，或只敢躲在鍵盤後的「廢青」囈語。

這幾年來，專業度越來越高的公共政策被推向了全民公投，把討生活不算輕 鬆的大家搞得暈頭轉向。補課的代價很高，但成熟沒有不伴隨著痛苦與周折。願 這場目標在於針對政治說詞真偽之辯的課程，我們集體或多或少學到，對不該忍 受的行為從反對到自強、對值得奮鬥目標再如何多執著一下。在這份熱切中，我 個人的一點點研究獲得，此刻將如墜入汪洋大海的一滴水，滴水不成河，但若我 得蒙有持續不斷發聲的各樣機會，我相信或許滴水有天能穿石。

謝謝我的先生郭念偉、肝膽相照的戰友 needs RADIO、婆家與娘家的摯親，

您們無比的包容與愛護，給我此生用之不竭的溫暖與力量；而您們用生命活出對 公眾與公益的赤忱，更使我在大千世界中，永遠知道我是誰、要往哪去、並為何 而戰。謝謝指導教授周桂田老師，您以先驅性觀點與豐富著作，啟蒙我對當代社 會的宏觀認識，而「經師易、人師難」，親沐您為師風範，更使我有奮發典範。

謝謝口試委員張國暉老師、陳潁峯老師，您們在朽木上本著有教無類之心，而願 惠予我畫龍點睛之指點。謝謝每一位受訪者，個人的學位論文我以為對大環境而 言，不過是汪洋中一滴水，但受訪者中多位新聞焦點的火線人物，卻讓我感到一 份不願放棄任何機會去與異己溝通並讓台灣前進之心。

或許我們觀點不盡相同，願在辯證後、決策前，都回到初衷：天佑我們所共 同疼惜的寶島台灣。

中文摘要

深澳電廠一案作為 2018 年台灣眾所關心並具相當爭議的科技政策，本文 呈現各陣營行動者間的需求歧異、價值落差、與知識宣稱。透過文獻分析法與深 度訪談法，首先，綜理出爭議點，再來透過訪談，一方面針對執政當局，探究該 政策脈絡是來自甚麼價值、機制、法規、科學、科層，另一方面針對異議行動者，

為何、如何、與憑藉甚麼，去挑戰官方科學。最後，綜合討論上述兩造陣營知識 競爭與價值落差中，所反映的公民社會之願景、還有政策與民意間代溝。

本文發現，第一，公民社會進入風險社會(Risk Society )，中央政府仍於中心 式決策機制、和管制科學(Regulatory Science)；第二，中央政府對環境與健康的風 險意識，仍路徑依賴於實證過去經驗、予以回應公民社會對未來與未知的風險感 知；第三，上述情境導致政策與民意間鴻溝，甚而從政策路線之辯、上綱到恐引 爆政府失靈之信任危機，終而迫使社會啟動非體制內的科學民主化社運去翻轉政 策。

關鍵字：深澳電廠、風險社會、專家政治、管制科學、科學民主化社運

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Abstract

The Shenao Power Plant as a technology policy but yet controversial attracted great public concern in 2018. This study is to present the differences of opinions, value proposition and discourses between different camps of supporters.

Through document analysis and in-depth interview methodologies, firstly, this study sorted out the controversial points to start the research. On the one hand, the study analyzed the administration’s policy background by assessing its value, mechanism, regulation and bureaucratical culture. On the other, the study also reviewed the

opposition’s opinions, why and how the authority’s scientific proof is challenged. The study concluded by summarizing the above mentioned knowledge competition and value gap which reflected the differences between the public opinion’s and the policy, and civil society ’s vision.

This study reviled, firstly, while a civil society enters into a risk society, the central government is still accustomed to adopt central decision making method and regulatory science. Secondly, the central government’s environmental and health risk consciences still rely on the empirical experiences to reply civil society’s risk

awareness towards future and unknown. Thirdly, the above scenarios cause great divide between the policy and the general public which sometimes lead to policy debate and even more seriously credibility risk of the government. Eventually, the society is forced to initiate anti-establishment democratizing science movements to overturn the policy.

Keyword：The Shenao Power Plant,Risk Society,Technocracy,Regulatory

Science,Democratizing Science Movements

目錄

致 謝 … … … i

中文摘要………ii

英文摘要………iii

第一章 緒論...1

1.1 研究緣起與背景說明……… 1

1.1.1 官方視角下的來龍去脈……… 3

1.1.2 公民社會抗議及其論述……… 6

1.2 研究目的與問題意識……… 9

第二章 文獻與理論回顧……… 11

2.1 專家政治(technocracy)……… 11

2.1.1 發展型國家的技術官僚………12

2.1.2 專家政治的挑戰………12

2.2 風險社會………13

2.3 科學民主化………14

2.3.1 無風不起浪：挑戰與變革………14

2.3.2 捲起千堆雪：科學民主化與社運………16

2.4 台灣與國際的科學民主化之實踐案例………17

第三章 研究方法… ………21

3.1 研究流程與架構……… ……… 21

3.2 研究方法與素材………23

3.2.1 文獻分析法(document analysis)……… 23

3.2.2 半結構訪談法(semi structured)……… 24

第四章 Crossfire─爭端論述交鋒……… 27

4.1 「供電安全」論戰………27

4.1.1 擁方四箭一盾：安全、穩定、效率、正義，與《電業法》……27

4.1.2 反方「更佳解」………29

4.1.3 擁方「節電，也不可能不蓋電廠」………32

4.2 「空汙導致健康風險」論戰………33

4.2.1 空汙……… 33

4.2.1.1 擁方「火力發電非空汙元兇」………33

4.2.1.2 反方「被低估的排廢與空汙」………35

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4.2.1.3 擁方「非採環保署認可模式之論為製造恐慌」…37

4.2.2 健康風險………37

4.2.2.1 反方「沒健康風險評估，就沒深澳」………37

4.2.2.2 擁方「先蓋，再健康風險評估」……… 39

第五章 抽絲剝繭：價值落差與知識競爭之依循脈絡………41

5.1 政府決策流程與科層分工的侷限性………41

5.2 更佳解：節電？燃煤電廠？………45

5.3 在地民意：新北市府、周邊居民………50

5.4 風險溝通：火發是否為空汙元凶、並導致健康風險…… … 57

5.5 科學民主化社運………60

第六章 結論……… 65

6.1 研究發現……… 65

6.2 研究限制與未來發展可能………69

參考文獻……… 71

圖表目錄

圖表一：研究流程………21

圖表二：分析架構………22

圖表三：受訪者一覽表………25

圖表四：沒深澳電廠會缺電嗎？………30

圖表五：北部用電會不夠嗎？………32

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第一章 緒論

1.1 研究緣起與背景說明

在科技日新月異的當代，解決了知識問題，就解決了社會秩序的問題。(蔡佩君﹝譯﹞，

Steven Shapin and、Simon Schaffer，2006：459)

我們能走多遠，取決於我們看得有多遠。在當代民主社會中，治理者的目光是放在下一 次選舉，還是國家永續發展的將來，仰賴公民的監督力道、思辯能耐、與倡議作為。

近代，人類花了大量心力去形塑我們的「民主制度」，但是如何看待「科技」--這個作為 兩次世界大戰中翻轉國際霸權位置的要角呢？誠如 Brian Wynne 於 2002 年 9 月訪台演講時指 出，二十世紀中葉之始，科學與科技，還被普遍認為是種置外於人為、價值、承諾的獨立發 展；於是，往往只見去關懷科技的「末端」如社會衝擊，卻鮮少關注「前端」的議題如社會 如何形塑科技。(周任芸〈譯〉：2007)

到了二十世紀末，當全球化壓縮了世界各國政府與代議士的施政效率與治理空間，共時 性地，跨界與跨域─全球化的生態、健康、社會、倫理等等衝突與風險—在科技持續日新月 異下，如雨後春筍遍處而生……傳統技術官僚專家政治（technocracy）受到了兩個層次的質疑，

一方面在國家層級上，技術官僚專家政治被批判缺乏民主決策之正當性（Irwin, 1995; Fischer, 1990; Jasanoff, 1990），另一方面在全球的層級上，同時又被檢視是否具有全球風險治理之能 耐。為避免科技成為「民主參與的化外之地」，關鍵命題漸轉為「社會如何形塑科技」，於是，

傳統技術官僚專家緩步讓出部分治理舞台給了科學民主化中的公民。其中的基本觀點，是承 認公民具備認知科學知識的能力、再恢復其行動主體地位、並以公民身分介入科技政策發展。

將時空脈絡從全球化回到台灣在地：我國作為後進之新興工業國家，長期就受到先進工 業國家的支配與影響，而呈現不斷跳躍追趕、快速學習；從民主發展進程來談，台灣有著「發 展型國家」（developmental state）之新興民主政體下「經濟優先」的思維，執政正當性，是由 高效率發展經濟而獲穩固；在治理模式中，中央官僚集權式的領導、輔以壓制公民社會、實

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證科學當道，使得科技官僚長期享有定義「專業」的發話權、並決策者的權力、與執行者的 角色。

然而，台灣無法置外於在全球化浪潮中。既有的專業權威、中心式的決策模式，漸漸產 生嚴重的治理的困境，於是，在社會部門的面向上，已逐步產生了風險治理「典範轉移」¹的 要求，也就是說，社會中的成員對於任何公共議題的治理與決策，改變原有的思考模式、生 活方式等的社會指標。根據周桂田（2000，2002，2004，2006，Chou 2005a，2007，2014a，2014b）

近來對於在地社會各項風險事件的經驗研究分析，周桂田指出，台灣社會先前隱匿、遲滯風 險的文化持續相當的時間，尤其從早期的食物風險到近期的基因改造食品風險爭議，此種失 衡的風險文化結構有著前述之內在成因；但這樣的現象，已經受到挑戰而鬆動，因著彷彿無 止境的食品風險(基因改造食品、戴奧辛污染食物風險、美國強推美牛進口案、塑化劑汙染食 品、劣質油充斥、核輻射風險食品進口)，健保 IC 卡、按捺指紋資料庫、「台灣生物資料庫」

（Taiwan Biobank）資訊風險爭議、中興新村高等研究園區開發案、中科四期土地徵收與水權 爭議、國光石化等等，這種種均已逐漸提昇台灣社會的風險意識覺醒，並實質上展開社會的 監督與批判。

時空回到 2018 年，當時國內最爭議的科技議題之一，應可謂深澳電廠。就客觀環境而言，

當全民共感燃煤電廠對空汙之加劇，時值 3 月，政府卻決定興建，整個過程，一年內經歷了 政策兩次爭議性巨變；從結果而言，此案作為該年度十案公投中，得票率第三(得票率第一為 其孿生議題「反空汙」)；就主觀條件即民進黨核心理念而言，「以綠能替代核能」、「廣納多 元」、「民主溝通」的執政當局，但在此案，從中央決策者即經濟部、甚至行政院，所言與所 行間，有明顯可見之落差；從科學民主化的機遇與挑戰而言，雖然專業門檻高的能源議題首 度進入了「全民公投」，比重高占該年度十案公投中共三案(第七案、第八案、第十六案)，但 是經濟部 2019 年 1 月 31 公佈依公投調整的新能源政策，坦言有其「客觀條件不可行、地方 民意不支持」這種「二不」的實際情況(經濟部：2019)，因此需檢視科學民主化是否淪作批評 論者所譏「忽略科學的民粹決定」之風險。

1所謂「典範轉移」，是指孔恩於其 1962 年《科學革命的結構》所創的「典範轉移」，其定義--指當無法解釋的 現象越來越多、使原來的理論一再被修改，此時另有科學家會產生新的理論，來解釋前理論所無解之處，而新 的典範產生後，與之前的正規科學產生爭論，到最後，新典範獲多數人接受。

普遍認為，空汙已從「環境議題」擴大為「全民議題」，風險的影響，跨尺度、跨領域、

跨疆界，也就是，其特性包含，空氣是極少數公共政策中並非「身外之物」，影響所及乃不分 社經階級均「無差別性」波及，並且，隨著天氣與風向，有「跨域性」的影響，又治理層面 涉及「不同專業領域」等等。

綜觀目前既有能源轉型研究中，其切入點包含風險社會與公共治理、我國治理典範的專 家政治與封閉決策、國際能源轉型、轉型的系統風險 systemic risk² 等等。而本研究將奠基於 此，嘗試進一步地，一方面以管制科學檢視政府的決策與論述，另一方面以科學民主化社運 分析異議者挑戰官方科學之知識宣稱與組織動員。而本文旨不在論「雙重標準是否存在」、「為 誰開脫」，而是欲探究此案從決策到翻轉之背後脈絡。

本章節首先以重大政策內容與其決策日作為經緯，再來看非官方的論述與行動。

1.1.1 官方視角下的來龍去脈

2018 年 3 月 14 日，排碳與排廢相對其他能源選項都高的深澳燃煤火力電廠，環評委員會 在主席詹順貴、時任環保署副署長，以「修正通過」、「重作環評」二擇一的情況下不記名投 票，結果依前序為 9：8，其中那張「關鍵第九票」，是由詹順貴見到相同票數後再投下，當 日，此案表決「修正通過」。(尹俞歡，2018)

3 月 16 日，時任行政院長的賴清德發言引發專業界及普羅大眾熱議。他公開指出，深澳 火力發電廠所用的媒是「乾淨的媒」、「排放出來的汙染量跟天然氣的發電差不多」；3 月 18 日，行政院政務委員兼發言人徐國勇再強調，所謂的「乾淨的煤」（clean coal）是科學、學術 用語，只要 Google 一下（指網上搜尋）就可以查到千萬筆資料，呼籲各界應「用科學來講話，

而不是用感覺」。(行政院：2018；公視：2018；李雅雯：2018)

3 月 20 日，賴清德指出「缺電說」並強調是「北部」缺電。當他於立法院進行施政報告

2systemic risk 不同於管理學中的機會與風險，而是更廣泛被使用於政策討論，由 George G. Kaufman 和 Kenneth E.Scott 在 2003 年提出定義，指整個系統的崩潰風險，而不僅是單一組成部份的失常，表現於系統內大部份或 全部個體間的相關性。此為本文系統風險的定義來源，據此，特徵包含了下述四個：(1) 全球性的、跨國傳播 的(2) 高度相互連結而導致複雜的結果(3) 非線性的因果關係(4) 產生隨機效果。更多詳情可參 Lars Peter Hansen〈Challenging in Identifying and Measuring Systemic Risk〉

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總質詢指出說，目前北部的耗電，占全台灣供電的 40%，可是北部的發電量只有 34%，現已 有 6%的缺口，籲各界還是要誠實面對這問題。(自由時報：2018；洪翌恒：2018)。

8 月，中油觀塘第三天然氣接收站，這個與深澳電廠將結合的議題，行政院長賴清德「隔 空指揮環評大會」。其接受工商時報專訪時強調，將秉持縮小開發面積、迴避藻礁 2 大策略，

「力拚 9 月底前環評過關」，如此才趕得上 2025 年供氣比率達 5 成進度目標。(張語羚：2018)

10 月，環保署環評大會屢次審查「中油觀塘第三天然氣接收站環境影響差異分析案」(下 簡稱三接)，賴清德院長於 10 月 5 日在立法院答詢時即指出，若三接環評通過、順利興建，

行政院同意請經濟部評估，深澳電廠停止興建的可行性。10 月 8 日，環評大會通過中油觀塘 第三天然氣接收站。10 月 12 日，經濟部長沈榮津列席立法院總質詢時表示，三接完工後，可 取代深澳電廠的機組發電量，決定停止興建深澳電廠，隨即，行政院長賴清德表示，同意經 濟部的決定。10 月 24 日，環保署依行政程序法相關規定，公告廢止深澳發電廠環評審查結論。

(經濟部：2018；環保署：2018；吳欣紜：2018)

常情而言，政策只歷經區區 7 個月就急轉彎，往往是依侍著「更佳的替代方案」，然而，

讓深澳電廠興建案落幕的三接案，在非政府--學界與民間的眼中，恐怕很難如此認定、甚而有 相反的評價。

基於本文嘗試從個案研究中找出一般化通則，並從科學民主化之於政府治理決策的重要 性來切入；故，深澳電廠的替代案，三接，因具備不重視科學民主化而重複出現的類同狀況，

下文將扼要描述之。

首先，兩案皆是「能源需求」與「環保生態」的拉鋸戰。觀塘案，一邊是蔡英文總統所 宣示 2025 年天然氣發電占比提高到 50％的政策，而興建顯得迫在眉睫的第三天然氣接收站³；

3 依據台電官網與民進黨政府的政策，可以得知過去 20 年與未來數年的轉變：

首先看 1996 年到 2016 年，台灣的能源占比，火力燃汽由 4.6%成長到 36%，火力燃煤由 37.3%略降到 36.9%，核 能由 23.6%漸降為 13.5%，其餘為抽蓄水力、和再生能源 4%~5%等，小幅變動但結構性變化不大。

再看蔡英文政府訂定目標「2025 年非核家園」並「20%(再生能源)，30%(燃煤)，50%(燃氣)」，綜上而言：

(1)核能將由再生能源替代。則過去 20 年的路徑依賴，將一舉翻轉，再生能源由昔日「20 年僅成長 1%」，轉為

「用 9 年，從 5%成長至 20%」！

(2)燃氣將成長。昔日「20 年成長 31.4%」，轉為「用 9 年，由 36%成長至 50%」。

另一邊，則是政治領袖在野期間的發言，例如，蔡總統於 2013 年時「藻礁永存」之提字，與

「有責任守護『觀新藻礁』」之個人臉書發文⁴ ，和時為桃園市長候選人的鄭文燦 2014 年時臉 書指出，「自己將不同」於舊桃園縣長吳志揚，他主張，「藻礁、濕地、沙灘、水鳥棲息地等，

都是珍貴的海岸及地景資產。我當市長，將推出『桃園海岸生態保護白皮書』，限制開發行為、

防止海洋污染，保護敏感的自然生態」⁵。

再來，該案環評委員會的運作公信力與獨立性，與深澳電廠案相類似之處是，同樣充斥

「官派 VS.非官派」之迥異立場，與詹副署長請辭信中所言「賴院長過度期待的發言」之擴 權干預之爭議。縱使，過程中有「替代方案如台北港」之籲請聲，但是，最後於 10 月 8 日，

總共二十一席委員，在當日出席人數僅十位、其中七席官派全數出席，在「通過審查」、「退 回事業主管機關」二擇一的情況下不記名投票，結果依前序為 7:0，此案表決「通過審查」。(中 央社：2018；董俞佳等：2018；環境資訊中心：2018)

因此，長期倡議「以綠代核」、「廣納多元」、「民主溝通」的執政當局，在 2018 年的能源 決策上，從中央主管機關即經濟部、甚至行政院之所行，難以看出如此側寫，反而，就 2016

資料來源為：台電官網〈歷年發電占比〉https://goo.gl/mmhh8p，最後索引日為 2019/1/23。

4 總統蔡英文在 2013 年 4 月 20 日曾在自己臉書貼文，內容提到自己拜訪了桃園新屋溪口的藻礁，蔡英文當時 承諾，「是全球難能可貴的生態……讓這裡的生態體系豐富而多元……作為一個海洋國家，我們有更多責任守護 這片土地，希望這裡能規劃為『自然保留區』……」

而環團代表人潘忠政拿出蔡總統上述昔日發言與提字，並佐以致總統府的陳情信中之「大潭藻礁經國內學界與 國際期刊認證據保育價值」，用觀新與觀塘類同的保育訴求，來籲請蔡總統重思「以觀塘作為第三接收站」一案。

對此，總統府發言人黃重諺強調，蔡總統在當年以行動支持「觀新藻礁」劃為保護區，而她的行政團隊也在執 政後全力投入這個保護區的保育，這則臉書圖文剛好是總統兌現承諾的證明，至於部分人士把並不在第三接收 站開發區內的「觀新藻礁」混淆為開發地點，並指控總統背棄承諾，令人感到遺憾。

資料來源為：

「蔡英文 Tsai Ing-wen FB」https://goo.gl/MLGzQB，最後索引日 2019/1/23 &

上報〈昔日蔡英文、鄭文燦說「藻礁永存」 今日藻礁消失在蔡總統時期？〉https://goo.gl/38LnNa，最後索 引日： 2019/1/23

5 2014 年 8 月 14 日時為桃園市長候選人的鄭文燦，曾在自己臉書貼文，「現在的執政者的思考格局還是經濟掛 帥、水泥城市。藻礁的價值，在吳志揚眼中只是一個如何處理輿論的議題，不是他重要的施政方向。

我知道，這也是我和他的差異所在。」

2018 年 10 月 9 日時為桃園市長的鄭文燦，面對行政院宣布以觀塘換深澳時，在臉書貼文，「馬英九總統時代，

因應核四停建，做出『大潭電廠擴建、中油興建三接』的重要決策」，並指出「觀新藻礁要保護、大潭海岸要調 查」來強調自己並未背棄承諾。

資料來源為：

「鄭文燦 FB」--

〈藻礁保護的進一步思考〉https://goo.gl/mYbPiL

〈中油第三天然氣接收站的環差案引起社會關注〉https://goo.gl/YWGQ7K

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年 5 月至 2018 年的燃煤發電占比，有「以煤代核」的疑慮(後揭將詳述)。綜上所述可以初步 得知，政府治理決策中，仍採取傳統式「由上而下」的決策模式，也就是「決策、公布、辯 護」（decide, announce, defend）或「決策、宣導、公布、辯護」（decide, educate, announce, defend）；

這樣的方式，一來，多元意見進入決策過程的機制與管道並不明確，二來，政府對決策目標 之捍衛，使得環評委員會所謂「獨立審查程序」，在行政院長透過媒體放話下，難免「環評專 業遭行政干預」之虞，三來環評程序中，沒有納入「其他可行替代方案評估」，喪失環評綜 合考量的功能，也就是說，環評大會成「最多數解」、但恐稱不上「最佳解」，環評結果只 單單決定應不應進行的「准駁判斷」、而非在諸多可能的選項中尋求「較佳的開發良策」。

1.1.2 公民社會抗議及其論述

此案在無法有效回應民意的中心式決策下，學界、法界、民意代表、在地政府與民眾、

環保團體，紛紛發起抗議行動，去挑戰官方科學。

環差會議通過，恐受其影響的縣市，包含台北市政府、新北市政府、宜蘭代理縣長陳金 德，皆因環評並未就「民眾最在意的空氣毒物健康風險評估」，而要求退回重辦環評。(台北 市政府環保局：2018；新北市環保局：2018；宜蘭代理縣長陳金德臉書：2018；丘 采 薇、 胡 宥 心 ： 2018；綠色和平：2018)

執 政 黨 立 法 委 員 也 出 現 反 對 聲 浪。 包 括 劉 建 國 與 身 兼 民 進 黨 發 言 人 的 蔡 適 應 等 民 進 黨 立 委 ， 表 態 支 持 重 啟 環 評 ， 劉 建 國 強 調 ， 深 澳 電 廠 不 應 只 以 「 環 境 差 異 分 析 報 告 」就 決 定 當 地 居 民 未 來 生 活 品 質，這 不 符 合 公 平 正 義。(丘 采 薇、胡 宥 心 ： 2018)

在野黨立法委員所提的公投第八案，「您是否同意確立『停止新建、擴建任何燃煤發電廠 或發電機組(包括深澳電廠擴建)』之能源政策？」，獲該次十案公投中得票率第三，同意票數 達 76.4%，共獲 7599267 票。(中選會：2018)

3 月 20 日時，賴院長所稱「缺電說」並強調「北部缺電說」，長期聚焦關懷能源轉型的

臺大風險社會與政策研究中心即用政府公開資料進行平行推估而提出反駁。其模擬出的未來 台灣用電需求情境高、中、低三種，發現幾乎不缺電；並且，若將興建費用一千億元，投入 節電工作，則能產出深澳電廠尖峰能力的 3 倍以上。(趙家緯 : 2018)

甚麼是行政院長所稱「乾淨的煤」與「排廢和燃氣差不多」？此言一出，學界與環團均 提出不同見解。群創 教育 基金 會 舉辦「 思 辨：台 灣 空汙習題 」論壇 ，邀請 出席 的學者

─ 中興 大 學 環境 工程 學系 教授 暨工 學 院 副院長 莊秉潔、臺灣大 學 公共衛生學 院院 長 詹 長權 等人 ， 他們 演講 時 提 出 不同於 官 方的觀 點 ：詹長 權質疑 ，「我 們有比較不 髒的 燃 煤電廠 嗎 ？ 我們 國家 不要 在這 裡掙 扎，我們要 電，更要 乾淨的電。」他主張，如果有 更好的 發 電 方式，就 去選擇，貴一點沒關 係，這 是 一個永續的 抉擇；莊 秉潔則在會 中 接受提 問 時 回 答，「 沒有乾淨的煤這回事」，他解釋，燃氣電廠 不會排放重金屬，但 燃 煤電廠 即 便 是最 新的 超超 臨界 機組 ， 仍會 排 放重金屬 ，他強 調現在根本 沒有乾 淨的 煤，政府應找更好的天然氣發電或再生能源。(風傳媒：2018)。日後，環保團體綠色和 平基金會找來國際空污專家 Lauri Myllyvirta 指出，深澳電廠的硫氧化物、氮氧化物、PM10 排 放總量等於 160 萬台小客車，即大台北地區小客車總數再多一倍；新增的二氧化碳也是 150 萬台汽車的排放總量，換算下來，等於北部六縣市每年最少會有數十起因空污而早死的案例 (賴品瑀：2018)。

在 健康 風 險的質疑 聲中， 最 引人注 目 的行動 ， 或許是 綠 色和平 基 金會偕同 詹 長 權 教授 及 莊 秉潔 教授、台 大 流行病學與預 防醫學 研究所 副教授 林先和，其 共同發布 深 澳建廠 的 健 康風 險評 估報 告。結 果發 現，若 深 澳從 2025 年開始營運後，到 2040 年為 止，將造成全台 576 人死亡、其中約有 145 人早死，而且全台灣都會籠罩在更高濃度 的 PM2.5 當 中；另一方面，綠色和平基金會自 3 月起即於官網發動連署 表 態反對 建廠，

到 9 月 14 日 時已 逾 10 萬 筆連署 ； 綠色和 平 基金會 也在網路平臺邀請民眾一起發聲，錄 下「蘇貞昌，請你站出來，反對深澳電廠！」音檔，展現民眾意志，其要求民進黨籍新北市 長候選人蘇貞昌即刻表態，「閱讀我們的報告(指上述與學界共同發表深澳建廠的健康風險評 估報告)，正視我們的聲音，回應我們的訴求」。 (綠 色 和平： 2018)

台 灣 健 康 空 氣 行 動 聯 盟 曾 指 出 ， 燃煤為萬毒之首，對健康影響很大，英國醫師 協會表示，減煤是最有效的降低空污方法已然確定，更何況燃煤產生的 PM2.5 對心血管

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疾病的毒性是交通空污的二倍，一般空污的五倍。最新研究顯示，燃煤空污還會影響染 色體與端粒長度，鄰近地區居民的健康可能從胎兒時期就開始受到影響；而其理 事 長 葉 光 芃 醫 師 ， 亦 強 調 ， 深 澳 電 廠 預 定 地 與 瑞 濱 國 小 僅 相 隔 一 條 馬 路 、 相 較 於 雲 林 許 厝 國 小 與 台 塑 六 輕 的 距 離 還 要 更 近， 恐 對 學 童 的 健 康 造 成 威 脅。 (台 灣 健 康 空 氣 行 動 聯 盟 ： 2018)

法律環保團體，例如台灣蠻野心足生態協會、環境品質文教基金會、環境權保障基金會，

有就「環保署是否具備不要電廠的選項」去檢討《環境影響評估法》、「2018 年新案與 2006 年 舊案相較，是時空差距過大、或環境影響更小」去檢討環評機制的缺漏。(環境品質文教基金 會：2018；環境資訊中心：2018)

來自深澳、瑞芳、基隆等在地居民組成的「反深澳燃煤電廠自救會」，也提起訴願救濟；

自救會會長即瑞芳區龍山里里長陳志強，從污染、生態、能源轉型等面相，強調自救會反對 開發立場，對行政院呼籲「撤銷環差」，擇日再向民進黨所推出的新北市長候選人蘇貞昌請其 表態，而遭大力拍肩拍肚、扯手臂拿文件等引發熱議的舉動。(自由電子報：2018；行政院：

2018)

縱使十月底環保署已公告廢止深澳電廠興建案，但由民眾發起的反空汙大遊行，仍於十 一月臨近選舉時，北中南串連舉辦，主辦的環團指出，民眾對空污日益有感，2015 年起陸續 發起反空污遊行，2018 年由北、中、南接力串聯，日子都是選前的周末─3 日、11 日、18 日，

三個日期合起來簡稱「新 318 運動」，對比 318 反黑箱服貿運動，指賴清德將黑手伸入環評、

強行通過觀塘環評，罔顧專業與民主。(陳文姿：2018)

第一場為 2018 年 11 月 3 日在台北展開序幕，11 日、18 日則在高雄、台中將接力上場；

台北遊行主題結合桃園藻礁保育，以「健康永續 藻礁永存」串聯關心保育、能源、空污的群 眾。南 部 由 反 空 污 大 聯 盟 所 號 召 的「 1111 高 雄 反 空 汙 遊 行 」，訴 求「 減 煤 好 空 氣 」，

5 大 訴 求 包 括 高 市 府 立 即 訂 「 生 煤 管 制 條 例 」， 管 控 發 電 廠 、 鋼 鐵 廠 等 煤 炭 用 量 ； 中 鋼 煉 焦 爐 停 爐 改 善 ； 台 電 興 達 、 大 林 燃 煤 電 廠 提 前 改 用 天 然 氣 ； 禁 止 移 動 汙 染 換 抵 固 定 汙 染 ； 反 對 中 油 曄 揚 石 化 設 廠 擴 張 等 。 中部則包括台灣健康空氣行動聯盟、

主婦聯盟台中分會、台灣護樹協會、台灣生態學會和彰化環保聯盟等環團代表，於 2018 年 11

月 18 日號召舉辦台中反空汙大遊行，主訴「無媒中台灣」，台健盟表示，針對全台最大的燃 媒電廠，提出要求中火十部燃媒機組先後除役的時間表，期望 2025 年能做到無媒中火。(蔡 容喬：2018)

綜上所述，我們發現，公民社會在面對不滿意的政策時，這些異議行動者─專家學者、

公民團體、在地民眾、全國大眾、在野黨，運用了各樣民主機制—生產知識、發表抗衡官方 之論述、組織動員、結合朝野政治勢力增大倡議力度，來改變政策。

深澳電廠案這七個月以來，透過多層面的社會動員，並且組織、動員、倡議，均展現與 傳統的抗議行為再更進一步的是，不只陣營化抵抗，更提出科學論述去挑戰官方科學，從論 述中闡明願景與策略。這個初步觀察，與上一小節所提出的問題並列，將是我們後揭的探討 重點。

1.2 研究目的與問題意識

整體而言，深澳燃煤電廠一案，既是 2018 年民進黨政府給台灣社會的最大驚奇，也是全 國眾所關懷且具爭議性的公共政策。倡議「以綠能替代核能」、「廣納多元」、「民主溝通」的，

並且今非昔比已全面執政的民進黨政府，當國內反空汙的輿情高漲、國際在《巴黎協定》(Paris Agreement)敲響全球進入減碳時代之下，本文欲探究，2018 年深澳建廠一案，在中央政府的 甚麼決策機制、價值、科學、科層文化之下被誕生？另一方面，任何政策制定與依據標準，

牽涉國家和多元價值行動者間歧異的需求和知識宣稱，在此案中，異議行動者為何、如何、

又憑藉甚麼，來挑戰官方科學？透過下列幾個面向的主要問題，來達到研究目的：

(1)執政當局：政策依據甚麼樣的決策機制、價值、科學依據、論述策略、科層文化？

(2)在地居民與地方政府如何感知風險並回應：

在地公眾的風險感知對於科技政策的風險溝通有其重要性，首先，分析新北市瑞芳、受影響 縣市的在地聲音，與常民的、經驗性的、直觀的知識建構；同時，地方縣市首長的態度也是 本處探討焦點所在。再來，也將留意在地居民與政府的態度，是否有因著回饋金或者建設補

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助等等經濟誘因，所以出現不比外地專家積極的狀況。並且，因科技議題的公眾動員，不像 其他社會運動只需考量議題論述或動員策略，因此還將探究常民知識與在地經驗做基礎的公 眾風險感知。

(3)學界、公民團體、社會大眾，如何重構科學以挑戰官方。

(4)公民參與行動，如何影響執政當局，發揮科技議題的公眾動員效果。

特別說明，本文研究的範疇，不囊括兩個層面，其一，為《環境影響評估法》的相關爭 議、法律攻防、與行政官署機制和權限，故，「環評會議中，環保署官員是否具備不要電廠 的選項」、「2018年新案與2006年舊案相較，屬時空差距過大、或環境影響更小」等，其二，

為對非人類的生態的影響性，雖然重要，但本文將存而不論。

第二章、文獻與理論回顧

「科學確認風險、民眾感知風險」─提出「風險社會」的學者貝克(Ulrich Beck)，一語道 破自啟蒙後，人類的「理性之光」支配著數個世紀以來的現代化運動(Ulrich Beck：2004)；法 國學者拉圖(Bruno Latour)則批判下述的現況，「科技部門」掌管風險評估之「事實」(risk assessment)、「政治社會部門」管理風險之「價值」判斷(risk management)，面對著上述「事實/

價值」二分，他形容現代的社會早已變為一個大實驗室，我們經常被捲入正在進行的「科技- 社會實驗」(social-technical experiment)，然而社會大眾對於這場實驗的設計動機、執行手段、

社會影響，往往一無所知、無從置喙⁶。在這些批判之下，進一步看其所謂新舊典範之間的競 爭關係：貝克認為「不明的和無法預料的後果，成為歷史和社會主宰的力量」(Beck,U，1986)，

對此，他大膽宣稱：「現代化消融十九世紀的封建社會結構並產生工業社會，今日現代化正在 瓦解工業社會，而另一個現代性則正在成形中」(周桂田、徐健銘，2016：17) 我們可以說，

貝克提出的「反身性現代化 (reflexive modernization)」 勾勒出當代社會輪廓與精神；拉圖則稱，

重點不在於整個取消認識性或評價性的生產活動，而是打破部門疆界並重新編派這些生產活 動中的權力分配關係，也就是，我們透過「納入考量」與「加以排序」的工作後，科學部門、

事實領域，和政治社會部門、價值領域，都不再具有絕對的獨占地位與重要性。(邱文聰，2010：

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本研究將採下列理論，來解釋下揭篇章所述的中央政府暨臺電、與挑戰官方科學的異議 行動，其中所呈現的各陣營行動者間價值落差與知識宣稱，並由此分析知識競爭內涵所代表 的政府所尊之價值與所循之機制、和公民社會之願景樣貌。

2.1 專家政治（technocracy）

6 拉圖這種觀點，將科學理論與政治理論是為單一哲學問題的研究取向稱之為「政治的知識論(political epistemology)」，請參 Bruno Latour,POLITICAL OF NATURE：HOW TO BRING THE SCIENCE INTO DEMOCRACY 253 n.5(Catherine Porter trans2004)(hereinafter LATOUR , POLITICAL OF NATURE。本段轉引自邱文聰(2010)。

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2.1.1 發展型國家的技術官僚

發展型國家(developmental state)的理論核心來看，其具備特性包含，政府透過威權的掌控 科技、工業、及經濟政策，壓抑公民社會的發展、公民認知的提升，也就是，菁英治理、威 權決策、專家政治、經濟發展驅動，成為這些後進追趕科技之新興工業社會的傳統。(安士敦、

瞿宛文，2003)發展型國家當中的要角，技術官僚，透過專業治理而掌控國家機器。這可溯源 於美國 1940 年代起的「新政」（New Deal），遂成為現代社會的重要特徵之一。當時，大量科 層技術人員進入政府體制，時至一九七Ｏ年代由於科學事務的複雜性遞增及社會管制快速擴 張，美國政府設立許多新的行政官署（agencies），之後，技術官僚作為一種治理系統，成為 現代社會的重要特徵之一。

技術官僚與群眾之間的關係，誠如 Ulrich Beck(2004)所說，科學確認風險、民眾感知風險，

也就是，在專家政治中，對於風險，民眾不具備理性而僅憑經驗式宣洩；另一方面，技術官 僚決策時所依恃的科學，超然客觀嗎？有論者指出，以所謂科學理性為名所宣稱的專家知識 之客觀性，往往是在一定的價值框架中所發展出來（Wynne, 1980; Beck, 1986; Yearly, 1996;

Schwarz & Thompson, 1990；轉引自周桂田，2007：186）；而其如何具備決策正當性，立「管 制科學」作為一專有名詞的 Sheila Jasanoff，其指出迥異於常態研究科學(normal research science) 的另一種情境即「給予這些問題解答、以利促進公共政策施行」；Jasanoff(1990)透過其著作《第 五部門》（The fifth branch）闡述管制科學，這是說，專家或科學諮詢委員會變成當代政府治理 上重要的、作為政府面對複雜科技、風險事務的決策諮詢機制，這透過科學知識的「中立性」

想像，來排除各種政治、社會多元複雜利益與價值的挑戰，而能宣稱政策決策具有高度的科 學性與客觀性，這樣的發展成為了當代政府部門面對複雜科技與風險事務重要的管制模式與 文化，並透過制度性的設置（如各部門專家諮詢委員會）來保障此決策程序；並為了取得各 勢力的方妥協或折衝，經常作出結合科學與政治的決策。(周桂田，2007：186)

2.1.2 專家政治的挑戰：

上述專家政治的決策典範，是切割事實與價值的做法，難以處理越來越多科學不確定性 的風險衝擊，使得世界各國技術官僚在相關科技政策與風險政策上已經嚐到公眾不信任的苦 果。如前揭所述，傳統技術官僚專家政治受到了兩個層次上的質疑，一方面在國家層級上，

技術官僚專家政治被批判缺乏民主決策之正當性（Irwin, 1995; Fischer, 1990; Jasanoff, 1990；轉 引自周桂田，2007：187），另一方面在全球的層級上，同時又被檢視是否具有全球風險治理 之能耐。具體而言，技術官僚所面臨的挑戰是，跨界並跨域的生態、健康、社會、倫理等風 險威脅，日益增加之工業污染、醫療或科技爭議，面對保護社會大眾健康、環境風險的考量、

經濟與社會成本間，當價值與利益相互衝突時，如何權衡輕重，並同時涉及不同的「相關利 益者」（stakeholder）進行風險溝通，是治理者刻不容緩的議題。

2.2 風險社會

「現在正在發生的多半比工業革命更大、更深且更重要……目前代表的簡直是人類歷史 上第二個偉大的分水嶺」(Toffler，1970：21)，「各種名詞被創造出來假定已誕生的新社會秩 序，諸如『資訊社會(information society)』、『服務社會(service society)』、『知識社會(knowledge society)』...『後工業社會(postindustrial society)』」(張家銘譯，1997：285)。「依賴結構或世界 體系之中央邊陲分工理念型，已無法解釋全球化跨界風險的經濟、環境、健康生存威脅的震 撼」(周桂田：2014：11)。綜上所述，都在闡明一事，傳統觀念中，自啟蒙時代後，人類的「理 性之光」支配著現代化運動，奠定了「機械宇宙觀」，認為自然系統是可瞭解、可預期、可 量化、可化約、可操控、以及四海皆凖的；但這些理論，如今無法去適切回應上述隨轉型而 生的跨界、跨域的風險。

提出「風險社會」的學者貝克(Ulrich Beck)大膽宣稱：「現代化消融十九世紀的封建社會 結構並產生工業社會，今日現代化正在瓦解工業社會，而另一個現代性則正在成形中」。我 們可以說，貝克提出的「反身性現代化 (reflexive modernization)」─現代性的精神仍然是當代 人試圖捕捉的：可控制性、確定性和秩序，只是現代性誕生時的機制、組織、團體和各種結 構，卻必需在現代性的精神中不斷調整其自身，以避免被完全的不可知所摧毀，因此，這並 非「後」現代─勾勒出當代社會輪廓與精神，提供了人類行動因應與政府治理的理論根據。(轉 引自周桂田、徐健銘，2016：17)於是，前揭所提及的傳統習於權威式、中心式的「專家政治」

治理模式，已無法回應科技災難與風險之社會衝擊，而實證性的科學風險評估典範更是在科 學不確定性時代下捉襟見肘、引發各界信任危機。

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在過去三十年，美國與歐洲出現風險研究取向的分歧，歐洲的風險社會學派將焦點集中 於巨觀社會變遷，討論多種現代性的分類與轉型(汪浩﹝譯﹞，2004)；例如說，天災被風險社 會學者歸類於「第一現代」，也就是工業化時期以被逐漸克服的「舊」風險，而所謂「第二 現代」概念下的「新」風險，經常把重心放在具高度不確定性的新科技，例如核能與基因改 造所造成的「人為」風險，甚至稱之為「世界風險社會」 (Beck，1998；Tierney，2002：216；

轉引自林宗弘等，2018：129-131)。

面對當代的風險結構，貝克主張應脫離狹隘實證科學理性，發展批判性的、多元性的與 社會性的風險決策。更具體來說，就是從個人開始、展現「直接政治」、建構一個個體反省、

集體參與的「論述社會」。在這個面向下，反身性現代化的結構化歷程就轉變為一個經由討 論、商議的社會發展。進一步而言，由下往上政治的內涵就是根據反身性─反身、自我面對 危機—所推出的討論理性，特別是面對當代科技的高度風險性，政策的決定必須奠基於公民 參與、討論、理解、和具共識意義的過程。(轉引自周桂田，2014：100-104)

因應工業主義下的既有體制與價值，行動對立於它，必須建立另一套論述，當在拉扯過 程，行動必須摧毀結構強制的正當性，以「文化游擊戰」—即迴避結構強制，而以「我」中 心為行動的出發點進行打帶跑的戰略，尤其體現在日常生活的各種實踐中，如抵制消費、專 程購買—站上價值認同的灘頭堡，如此去搶回由技術官僚代議決策與詮釋權，並由此集體與 個人在訊息互為肯認、交換的形式下建構一強韌的認同網。(周桂田，2014：101-102)

2.3 科學民主化

2.3.1 無風不起浪：挑戰與變革

近代，人類花了大量心力去形塑我們的民主制度，但是，在兩次世界大戰中翻轉國際霸 權位置的「科技」，公民社會如何去看待？誠如 Brian Wynne 於 2002 年 9 月訪台演講時指出，

二十世紀中葉開始，科技被定位是種置外於人為、價值、承諾的獨立發展，常常只見去關懷 科技的「末端」如社會衝擊，卻較少關注「前端」的議題如社會如何形塑科技。如上一節專

家政治所言，隨著專家知識開始在政策制定中占主導地位並受企業遊說影響，世界各地的社 會運動都開始挑戰和掌控科學知識（Shiva：1989; Parajuli：1991; Rosenberg：2000；McCormick：

2007）。但從另一方面而言，由科學專家以外之人參與討論甚而決策科技領域公共政策，常被 譏為形同「公民投票決定地球是否繞日而轉」之舉，此外，正如前揭所示，專家政治下與公 民社會間的「智識鴻溝」，也侵蝕著科技公民權。

人類社會是否將退回「以政治/宗教箝制科學」或「拒絕面對真理的荒謬時代」？在這些 憂慮之前，有必要先探討的是--為什麼會掀此潮流？科學民主化是種求生之必需、或僅為價值 之選擇？或許可以從生存環境與生活模式說起。宏觀而言，氣候變遷被認為是當代人類社會 最棘手課題，依據《聯合國氣候變遷綱要公約》(United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC)指出氣候變遷之肇因，屬人為而非自然變異；那麼，甚麼是元兇？可謂是 從工業時代以來高碳排的發展模式，造成地球暖化；而隨之而來層出不窮難以彌補的複合性 災難，使得昔日的科幻電影成為新聞真實事件，譬如極端天氣帶來意外災難、旱澇分明的挑 戰、糧食農業生產問體、暖化引發的新型疾病和公衛難題，甚至是國土安全(許多南太平洋島 國與低漥地區國家都面臨將遭海水上升而淹沒的危機)。微觀來說，哪些科技深刻嵌入人類生 活？1980 年代以來，到至少 2018 年 G2 世界兩大間的中美貿易戰，當中都環繞著各種新興科 技如生物科技、資訊科技、光電科技、能源科技、醫療科技、奈米科技； (周桂田，2014：

序)並且，禽流感、SARS（Severe Acute Respiratory Syndrome）、狂牛症、環境荷爾蒙（POPs）、

基因改造食品風險，上述種種與日新月異科技所共同誕生的是─新興風險。甚麼是這類科技 風險的特性？不只產生在科學爭議的面向上，並且同樣共時性的引發權利、社會（階級、性 別、種族、弱勢）、倫理、價值的爭議。亦即，這些事件所引發的爭議或威脅，本身具有高度 的跨越疆界、跨領域的特性。(周桂田，2007：179-233)

另一方面，正如前述所揭，近代科技發展與治理模式，外部常有來自全球化的綿密互動，

已開發國家的科技政治競爭、與開發中國家的後進追趕；內部也有實證主義專家政治，選擇 性規畫產業發展、威權掌握科技工業並壓抑公民社會、去獲取經濟成就並鞏固治理正當性。

然而，為了取得各勢力的妥協或折衝，經常作出結合科學與政治的決策。「科學政治化」

（politicization of science）的情況無法避免。更甚者，科學諮詢制度也成為新興工業國家決策 的參考模式，這種模式在具有威權決策模式、高度菁英統治、強烈經濟發展驅力的新興工業 化社會中，有過之而無不及。以晚近的「僵局風險治理」來看，跨界跨域風險與全球化下遭

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壓制的國家能力，使得「風險個人化」，往往演變成政府與公民高度對立而陷入僵局，又更難 以因應科技風險、與全球化競爭，淪為一種惡性循環。

這樣的現象，至少在二十一世紀上半個四分之一世紀，普世皆見其蹤跡。

至此，或許我們可以說，科技民主化所追求「社會形塑科技」、使得科技不再置外於民 主參與機制，是為了因應人類存續挑戰。

2.3.2 捲起千堆雪：科學民主化與社運

科學民主化，首先是承認公民認知科學知識的能力，接著恢復其認知行動的主體地位，

最後以公民身分介入科技政策發展(李明穎，2014：113)，的三波浪潮的演進，可謂「公眾理 解科學」(public understanding of science)，邁向「公眾參與科學」(public engagement in science)，

甚而，發展出非專家(non-experts)與科學知識的新型態互動形式(Bucchi and Neresini,2008:452)；

也就是，演進是從由上而下、單一身份的宣教模式，轉型為由下而上、多元身分的溝通互動 方式。然而，昔日，由科學專家以外之人參與討論或決定科學領域之事，常被譏為「以公民 投票決定地球是否繞日而轉」，並且由專家掌控專業學科知識而形成與社會大眾間「智識鴻 溝」，例如法學者 Cass R. Sunstein 即認為，為避免群眾非理性恐慌與擔憂，所以由專家來析 辨公眾意見中何者符合公眾價值、何者只是非理性的錯誤認識(邱文聰，2010：63)；亦有論者 發現，科學民主化的最大挑戰，是面對資料的精確性受質疑(例：不符合科學程序，驗證方法 瑕疵，實驗儀器有問題等)、專業轉譯與普及(Frickel et al.2010；杜文苓等，2017：16)。

在三種對科學民主化不同的理解中，第一波科學民主化成功打破代議民主的制度壟斷，

第二波民主挑戰「知識生產」與「知識應用」的二元區分後，公眾已逐漸能參與式審議，將 民主化的作用力投到科技發展的「上」游階段，在此階段，科學社群不再只單方面定義知識，

而是去與各種利害關係人協商決定科學研究方向與課題之「優先順序」中，確保知識的「社 會強韌性(socially robust)」，經得起不同於實驗室而更一般社會要求之試煉考驗(邱文聰，2010：

62-71；李明穎：2014：112-113)。不過，前兩波科學民主化仍受限於「事實」與「價值」的二 元區分。

直到第三波科學民主化，試圖對「事實/價值」二分提出挑戰。 因此其主張，惟有打破 目前已行僵化的部門疆界，依照「功能」而非「部門」，重新分配理解外在世界「實在」與 政治共同體的「代言」權力，才有可能更合理看待科學與政治間的互動，如此，科學部門不 再對「實在」掌「專屬發言權」，而是理解實在的過程中，更寬容採納參與組成政治共同體 聲音的要求。(邱文聰，2010：62-71)

更進一步，由 McCormick(2007)提出「科學民主化社運」(democratizing science movement) 此概念中，啟動與維持運動的關鍵在於，挑戰官方科學，這是與傳統模式例如抗議、遊說、

公共教育、靜坐等較大的不同，其強調常民參與在政策的知識生產過程中，挑戰專家知識、

重構科學、塑造政治宣稱、動員科學資源、民主化知識生產等方式；(McCormick，2007：621-622) 民主化知識生產是指說，其透過非專業人士(lay)與專家(expert)、研究人員與活動家，兩者合 作生產知識，也就是，以爭論(contest)、重構(reframe)、參與(engage)三種形式進入正式的科學 研究，來達成行動者的目標；這些目標並不意味著本地知識或非專業觀點足以創造有效研究 成果或政策制定， 相反地，他們採用和使科學適應他們的策略(McCormick，2007：611)。

2.4 台灣與國際的科學民主化實踐案例

各國如何產生、又產生何種治理典範的系統革新(system innovation)？尤其，這些牽涉科技 與社會共生演化、世代正義的社會轉型(societal transition)要求？其中，如何迴避長期以來被詬 病的實証主義式、專家主導式的決策模式？本小節的案例，將著重機制建立與爭點解決：

邱文聰(2010)指出，國內自 2002 年引進公民會議，至今已舉辦多次科技議題的審議式民 主活動，例如代理孕母、水資源政策、全國能源政策、基改食品與科學園區之開發，然而，

各類公民審議活動往往被定位在知識應用面，對所可能產生的社會衝擊和法律與倫理問題，

而將知識生產侷限在科學社群。蔡旻霈與范玫芳(2014)指出，高屏大湖開發案之爭議，地方居 民基於長年的生活經驗與對地下水位的觀察，提供地方脈絡與處境的專業知識，透過與環保 團體、研究當地水文的水利專家結盟，進而對開發單位及主張大型水力開發的專家論述提出 挑戰，提倡另一更佳替代方案；該文同時並陳「巴西反水壩運動」，也是地方居民基於在地經 驗與常民觀點，與專家合作，強化論述的正當性，再透過團體結盟、公眾辯論、遊行、參與。

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不過，Frickel(2010)等人指出管制知識邊界政治效應(boundary-policing effect)，也就是，在地知 識納入風險評估除非在制度上有一定程序保障，例如健康風險評估範疇需納入在地知識，否 則其經常受到主流科學評估界定的排除。周桂田(2014：38-41)指出，臺灣在整體國家層級要 從「效率驅動」轉向「創新驅動」發展，其位階必然不能僅停留於科學、技術、或經濟等單 項層面，而更需要前瞻的、大膽並反身性的進行政府風險治理創新；因此，唯有不斷強健「公 民認識論」─持續強大的公眾壓力、公民論述、介入行政程序、公民訴訟之社會監督與環境 立法，方能迫使技術官僚肯認全球化風險決策的科學民主性與社會民主性。

借鏡國際經驗，下述將談到歐盟、瑞士、國際組織的策略與作法：

就公民「有權」參與環境決策來談，國際上，1998 年《奧爾胡斯公約》，其英文全名為

《Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters》，從名稱可窺其核心倡議，乃強調公民在環境決策上有參與決策的權 利；這是聯合國歐洲經濟委員會在第四次部長級會議上所通過的，公約於 2001 年 10 月 31 日 生效，而後，許多國家陸續採取新的決策模式，即「會面、理解、修正」（meet, understand, modify）， 擴大公共參與，理解社會需求、管理爭議，進一步修正政策或方案內容。(聯合國：2015：41-59)

就「如何」進行公民知識與風險治理，周桂田(2007)指出：歐盟執委會於 2000 年開始於 著手研究改進歐盟治理相關問題，並設立治理研究室，提出「歐盟治理白皮書（Commission of the European Communities, 2001）」，其中探討未來有關歐洲發展的相關議題，尤其針對科學與 社會的對應關係提出一系列的思考，擴大審查社群觀點中提到了「常民知識」（lay knowledge）

與「在地知識」（local knowledge）的參與風險評估的重要性。因此，在這個脈絡下，「科學與 社會行動綱領(Science and Society Action Plan)」進一步提出了發展科學與社會新的合作關係

（towards a new partnership），一、提倡歐洲的科學教育與文化；二、更親民的科學政策；三、

發展具有責任性的科學為決策的核心。在第一個範疇下，針對大眾對於科學的認知問題進行 科學資訊宣傳、歐洲科學週、與公民對話論壇等活動或制度性平台。在更親民的科學政策範 疇中，強化相關公民團體對於科學政策決策的參與，包括「相關利益者」（stakeholder）、公民 團體、與科學社群對於創新研發科技或科技風險的參與討論。

這當中值得留意的有二：其一，針對科學不確定性的領域，區分了風險評估與風險管理 的策略，一方面發展獨立、透明的風險評估以作為認定風險的科學基礎，另一方面就風險事 件在科學不確定性時，開始重視風險溝通與公眾參與作為風險管理的指導方針；其二，風險 評估納入更多其他如政治、社會、或倫理上的評估，代表一旦這些領域正式進入風險評估的 範疇中，其將產生對「風險認定」（identification of risk）的不同解釋，甚至牽動風險評估的方 法、準則或內涵。例如，一般在進行毒物暴露評估或工作過勞評估時，通常是以男性為計算 基準，而嚴重地忽略女性必須額外承擔家戶或其他相關工作所得的的暴露量；也就是說，一 旦加入了性別議題，將牽動科學風險評估的方法或準則。

同時地，有許多計畫同步展開，例如，「科學與社會」(Science and Society )為了讓大部分 民眾、尤其年輕人，親近科學，故於 2002 年到 2006 年舉辦各樣論壇；2006 年到 2007 年之間

「歐洲科學週」，其中的核心「WONDERS」，指「歡迎參加歐洲的科研的觀察、新知、和示 範(Welcome to Observations,News and Demonstrations of European Research and Science)」，其活動 包含劇場與表演、科學展示、科學文化交流、體驗尖端科技、引導對未來的博物館與科學中 心的想像等等(周桂田等，2014：33-35)；更進一步，進展到「科技在社會中」(Science in Society)，其目標在於建立與公眾對話的管道，這樣的轉變是基於兩份報告指出歐洲民眾不滿 意目前科學與科技資訊的透明化與揭露情況，而第七期的「科技在社會中」發展出與歐洲研 究領域(ERA)之合作，例如協助歐洲研究領域與加強歐洲科技網絡及科學的公開性，建立資訊 開放使用專案(Open Access)，和動員與相互學習行動綱領(Mobilizing and Mutual Learning Action Plan)，以建立與市民社會的連結參與的平臺。(劉華美等，2014:44-45)

再進一步，將科技不確定性的問題範疇，進行分類分析，而提出不同知識性與制度性的 解決策略與架構，可以參考瑞士經驗--「國際風險治理協會」(International Risk Governance Council，IRGC)，是 2003 年由瑞士教育研究與創新國務秘書處(State Secretariat for Education and Research)建議瑞士議會所成立的非營利組織，該委員會的成立，是希望能推動國家重視風險 治理與採取有效策略，並提供政策建議給決策者(吳悅：2016)。這是繼歐盟之後於二ΟΟ五年 進一步提出更有系統的治理模式與典範。對於傳統上只區分「風險評估」（risk assessment）與

「風險管理」（risk management）的思維模式，IRGC 進一步的提出解決策略與架構，包括「先 前的評估」（pre-assessment）、「風險評估」、「總體的風險衡估」（risk appraisal）、「風險管理」

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與「風險溝通」，同時也重視「風險感知」（risk perception）；其中同時是「實在論」（realism）

與「建構論」（constructism），一方面發生在既有的風險事實上，另一方面也發生在由個人、

社會所延伸出的風險感知、倫理或價值判斷上，而產生混合的形貌。(周桂田：2007：179-233)。

第三章 研究方法

本節說明研究方法，以下針對研究流程、研究方法、研究素材、分析架構等進行說明。

3.1 研究流程與架構

在研究的前期，以文獻分析法去釐清 2018 年深澳電廠一案的背景事實、可用來詮釋現象的理 論之發展狀況、研究的具體方向。首先，透過媒體報導與政府新聞稿，綜理出爭議點，分類 出贊成、反對這兩造陣營，並分析出其論戰場域分別是「供電」與「影響性」；從政府角度 而言，前者即燃煤電廠供電的安全性(不蓋會缺電)、穩定性(燃煤可儲存 30 天，比之其他原料 算較安全與便於儲存)、效率性(超超臨界乾淨又發電更多)、正義性(中南電不該再北送)，後者

研究問題

2018 年深澳建廠一案，是在中央政府的甚麼決策機制、價值、科學 依據、科層文化之下被誕生？另一方面，異議行動者為何、如何、

又憑藉甚麼，來挑戰官方科學？

文獻分析法 1.瞭解理論的發展。

2.析論與類型化論戰之焦點，以 擬訂後續訪談的議題與人選。

結果分析與綜合討論 深度訪談法

訪問各界領袖(政府官員、台 電主管，環保團體主任、當 地自救會成員、學者)

(政府官員、台電主管，

當地自救會成員，環保團 體，學者、環評委員)

網路意見在其中的影響份量 位階

4. 網路民主機制規畫

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即指燃煤電廠並非 PM2.5 元凶、不一定造成顯著健康風險(自廢止前、政府與台電並未提供空 氣毒物健康風險評估)，加以析論與類型化論戰焦點的內容後，擬訂後續訪談的議題與人選，

此其一。再來，透過文獻分析法彙整可用來回應現象的理論與既有文獻，因質性研究中，對 資料的詮釋乃核心之所在，故掌握理論將決定後續探究現象時所呈現的深淺與視角。

質性資料分析過程可分五個步驟，文字化、概念化、命題化、圖表化、理論化(張芬芬，

2010：113)。而在研究的中期，展開邀請並專訪新聞中的焦點人物，並持續將訪談內容轉謄為 逐字稿，再以編碼、歸類來分析資料，即為第二步驟，而這過程中仍需不斷回頭與文獻交叉 對照以查驗受訪者談話的正確性，第三步驟旨於「存同求異」發展論述主幹，第四步驟則將 成果化作圖表以求綱舉目張，第五步是期許可達成理論化，是指一種資料中呈現的理論，是 暫時的、也是處於「理論化」過過程的。最後再透過既有的理論，將訪談內容予以綜合分析。

上述所說的流程，如圖一所示；而內容所呈現的類型化架構，如圖二所示。

◎圖表二 分析架構 (本文自繪)

3.2 研究方法與素材

3.2.1文獻分析法(Document Analysis)

文獻分析法旨在釐清研究的背景事實、理論的發展狀況、研究的具體方向、適當的研究 設計方式、與研究工具的使用方式。本文之所以採用文獻分析法，是因質性研究往往根植於 理論。本文透過國際所提出的科學民主化，分析深澳電廠案這七個月以來，公民社會在面對 不滿意的政策時，這些異議行動者--專家學者、公民團體、在地民眾、全國大眾、在野黨，運 用了各樣民主機制—生產知識、發表抗衡官方之論述、組織動員、結合朝野政治勢力增大倡 議力度種種行動，來改變政策。 進而確立本研究定位與目標，從中引導出後續實證訪談大綱。

採用此法欲達到之目的有二：首先，本研究因個案和理論，均屬較為新穎之議題，從文獻回 顧可知國內許多層面，仍在理論性研究推論與倡議、經驗性研究萌芽之階段，所以，需要更 多投入理論與實務間的關連性研究，並建構清楚導向，以期產出一般化通則來定位時局、或 許勉強可提供些許「銜接政策與民意之落差之解套」。再來，所設計出的訪談大綱，能幫助 受訪者進入筆者設計的脈絡。

然而，此方法的缺點，缺乏第一手資料，恐陷入媒體「機構效應」、「特定化的編採原 則」，也就是，當媒體受政黨或利益團體不當操縱下，喪失其「社會公器」之責，而使報導 流於片面、偏頗，故，本研究除了多方參採各方報導、再以深度訪談，來避免流於武斷與片 面的結論。本文主要參考文獻如下：

(1)政府新聞稿、官方出版品、法令規章：

以該案相關行政部會，如行政院、經濟部、台電、環保署等為主，立法院公聽會的會議紀錄，

並對此發言的政治領袖的臉書，如蔡英文、賴清德等。

(2)期刊論文、著作：

「臺大風險社會與政策研究中心」的相關研究出版、受新北市當地政府所託的中興大學莊秉 潔教授相關研究、受行政官署委託的淡江大學江旭程教授相關研究、與科學民主化和能源轉 型爭議等相關學術文獻。

(3)媒體報導：

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主要參考媒體包含中央社、聯合報、自由時報、中國時報、工商時報、經濟日報、蘋果日報、

風傳媒、上報等。

(4)公民團體新聞稿：

主要參考團體包含綠色和平基金會、環境資訊中心、台灣健康空氣行動聯盟等。

3.2.2半結構訪談法（semistructured interviews）

(1)有一定主題，雖然提問的結構，不像結構性訪談(標準化訪問)對於問題、次序、紀錄方式 都完全統一，但仍有焦點、而非無邊無沿。

(2)具備相當彈性，提問的方式與議題，可以在訪問過程中隨時形成。

(3)然而，相對地，本研究法之限制，也在於受訪者本身。故為彌補此一侷限，研究者將先擬 定大綱，並因人時地制宜而彈性調整。

本文對深澳電廠案中贊成、反對兩陣營中各組織的主責者，一共十四位，進行邀請，願 意受訪的共計九位，恰好各領域/部門中均一位具代表性的人選─反深澳燃煤電廠自救會幹 部、權威公衛學者、環團主任、學術研究單位研究員、受影響縣市之區域立委(同時任民進黨 幹部)、新北環保局主責官員、行政院環保署主責官員、能源局高階官員、台電高階主管。本 研究為恐透過官署新聞稿與媒體報導來立論，無法完整理解，將對政府中戮力為國的公務同

仁未盡公允，所以對經濟部即此案主管機關，從主責官員、承辦人等不同層級，數次進行邀

◎圖表三：受訪者一覽表(本文自製)

訪談對象深澳案時任職位 代碼 訪談日 簡 介

反深澳燃煤電廠自救會 主要幹部

L1 5/16 由瑞芳在地居民所組成的自救會，

受訪者時任統籌指揮的角色 權威公衛學者 E1 5/22 國立頂尖大學之公衛權威學者，專

長為空氣污染、暴露評估、流行病 學、風險分析。

環保團體 主任 NGO1 5/23 具獨立且公信力的國際性非營利環 保組織，其於此案中回應了民意之 要求，提出政府遲未提供的評估報 告書，受訪者為專案主任。

環保署 主責官員 G1 5/31

逾二十年投身環境運動，該案時任 環評會議中要角之環保署官員。

台電 高階主管

TP1 6/6

任職臺電數十年，專業與行政職之

歷練多元且完整，常任統籌綜理之 職位。

學術研究單位 研究員 E2 6/11 博士後研究員，長期致力倡議能源 轉型、與氣候與能源之政策評估。

新北市環保局 主責官員

LG1 6/18

曾任地方政府中承市長之命襄理並

能源局 高階官員

G2 6/27 其所掌理之能源業務常是民意最關 注領域，包含核能、供電安全、節 能等。

受影響縣市之區域立委 暨民進黨幹部

LY1 7/5 受影響縣市之區域立委、同時擔任 民進中央黨部之幹部。

經濟部主責官員 N

經濟部承辦官員 N

國發會主責官員 N

國營會高階官員 N

政府與台電之委託學者 N 受影響地方政府之委託學

者

N

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