第五節 第五節
第五節 政府課責 政府課責 政府課責 政府課責
在民主治理關係之中，民眾對政府機關進行課責的關鍵是以施政績效 資訊的公開為基礎（Barata & Cain, 2001; Callahan, 2007;），藉以從中確立 民眾對政府施政績效的控制程度。
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壹壹 政府課責的概念與意義政府課責的概念與意義政府課責的概念與意義 政府課責的概念與意義
課責（accountability）為民主治理的目標，其賦予公共政策的利害關 係人可憑藉特定的內外部機制監督與控制政府機關及文官的決策和行動
（Heeks, 2008）。概念上課責可被操作為「被課責者的一方認知其有義務 與責任，向課責主張者解釋與辯護其作為（Pollitt, 2003: 89）」。政府課 責更是當前政府治理關係運作的核心機制，公部門的決策與行動受民眾委 託並賦予權力去決定資源的配置、管制規定以及其他治理工具的使用，而 其代理行動過程與成果必須透過課責所約束（Romzek & Dubnick 1987;
Orelli et al, 2009）。
政府課責主要在責任與義務的意義上，指向透明化與可控制的重要性
（Barata & Cain, 2001; Koppell, 2005; Gil-Garcia & Martinez-Moyano, 2007），責任指政府必須遵循由民眾直接或間接賦予權力的法律規章與原 則；義務則代表政府必須直接面對其代理過程與成果績效（Koppell, 2005:
96-99）。透明化與可控制為代理關係中課責的主要意義，因此，政府機關 與文官皆須公開受到民眾的探查、支配與檢視（Barata & Cain, 2001: 248）。
藉此，民眾運用法律所賦予的權力要求政府回應以達成民眾的期望與需 求，以控制政府機關的代理決策與行動（Otenyo & Lind, 2004; Koppell, 2005）。換言之，現代政府課責的意義已擴大延伸並融入資訊公開、績效 和相應的監督管理機制（Barata & Cain, 2001; Kristiansen et al., 2008）。公 開政府主要的目標在於強化民眾對政府的控制，並藉由增進民眾與政府之 間的互動對話與回應性予以體現（Otenyo & Lind, 2004）。
整體而言，政府機關與文官是必須被受其決策與行動所影響的利害關 係人所課責，而課責主要即以政府資訊公開為基礎，確保代理人績效誘因
發展與控制機制的健全予以落實。然而，由於廣大社會中利害關係人目標 的多元性與競爭性，文官經常面對組織內部、外部多重合法權威與相互競 爭期望的來源（Hoek, van Montfort & Vermeer, 2005; Orelli et al., 2009），
因此，實務上必須預先釐清組織所面對多重委託人角色與順序。此外，透 過政府績效誘因與衡量系統的建立，可使政府機關與文官的行動與成果績 效資訊可更充分的被組織內外部委託人所取得、評估，以體現透明化課責。
貳貳
貳貳 政府課責途徑與發展策略政府課責途徑與發展策略政府課責途徑與發展策略 政府課責途徑與發展策略
在政府治理的代理關係運作之中，為降低資訊不對稱、目標衝突之政 府機關與文官產生道德危機等卸責行為的發生。除了賦予適當績效誘因之 外，便需要發展更直接的控制機制（Eggertsson, 1996; Kasper & Streit, 1998）
以實踐課責。
一、政府代理控制途徑的比較
延伸代理理論有效契約論，委託人無論透過契約建立或管理機制運 作，最主要可選擇兩種的代理人控制途徑（Eisenhardt, 1985, 1989），包括：
（1）行為導向控制，委託人透過蒐集更多有關於代理人行為的資訊，以 監督代理人行為與整體關係體系運作的情形。但此類控制必須花較多的成 本監督並衡量代理人的表現。（2）結果導向控制，關注對代理人的激勵方 式是否能與委託人所欲結果相容，即雙方必須具備一定程度的目標一致與 誘因相容。在政府代理關係的實務中，政府施政過程的可觀察性和結果的 可衡量性分別決定了過程績效與成果績效資訊取得的「成本」，同時，這 也影響了民眾對控制政府機關或文官方式與機制的選擇。比較兩種代理控 制途徑（Eisenhardt, 1985），首先，成果績效導向控制或管理機制裡委託 人取得代理方績效資訊的成本通常較低。其次，理論上成果績效資訊的契 約與控制途徑較可減少代理方自利，從而增加其符合委託人目標的決策與 行為。實務上，國際間許多國家政府體制內部控制乃是由結果導向控制所 管理（OECD, 2002; Peters & Bouckaert, 2004; Pollit & Talbot, 2004），並結 合著績效衡量系統提升代理績效誘因，同時更透過整體社會與政治環境的
外部壓力達成控制。
二、政府代理控制的機制與策略
政府課責的對象端視決策或行動權力來源是來自制度和組織內部，抑 或外部的委託人而定。在代議體制治理關係裡，委託人對代理人的控制主 要可分為官僚體系外部與內部控制途徑（Jensen & Meckling, 1976;
Horn,1995; Eggertsson, 1996; Kasper & Streit, 1998; Verhoest , 2005）。首先，
從外部控制途徑來看，委託方可藉由國際趨勢、社會輿論、社會制度壓力 的運用來監控與限制代理人。主要可透過「控制系統」的建立衡量代理人 的績效、技巧能力，以及環境條件的衝突。如同前述績效誘因機制的建立 原則，此類監控系統必須同時在考量委託人與代理人的認知與效益之下予 以規劃和運作，並適當地連結獎懲機制與措施。
另一方面，政府體制內部的控制途徑則可藉由幾項途徑予以落實，包 括：（1）中央政府與執行機關之間可結合代理績效衡量機制發揮控制效 果，如流程計畫、成本會計、績效評估、審計制度，以降低雙方間對績效 認定的資訊不對稱等問題。（2）透過協商緩和政府體系內部多成代理關 係間的目標衝突。（3）中央政府對業務執行機關資金多寡的掌握，以控 制個別機關的代理績效（Ferris & Tang, 1993）。11（4）雙方承諾關係的建 立，政府體制內政務領導與文官可展現可信的信息，以建立雙方承諾關係 與信任（Horn, 1995: 17）。由此顯示，經驗性研究必須在既有政府資訊公 開實務法規、行政規章和組織架構的脈絡下，檢視網站作為監督控制代理 方過程與成果之課責途徑的可行性。
參參
參參 政府課責的分析架構政府課責的分析架構政府課責的分析架構 政府課責的分析架構
政府資訊公開為透明化課責實踐的前提（Heeks, 2008）。透明化課責 除了是民主治理目標，更為理想治理關係運作的核心機制。其代表著政府
11 在公部門缺乏私企業利潤誘因時，誘因結構可透過制度配置與設計來影響績效，特別是在許 多發展中國家科層體制中的首長與主管常有較高的誘因與權力去影響制度的形塑與建構（Ferris
& Tang,1993）。
機關與文官有責任與義務，藉由特定途徑與機制落實政府資訊公開，並有 效管理組織內外多元且分歧之委託人的需求和期望（Romzek & Dubnick 1987: 233）以及充分回應，以展現其代理決策與行動的可控制性。實務上，
政府體系內外各式代理關係的課責皆以控制為核心，政府課責系統主要可 由機關內外部控制來源和對行動控制程度以及其所對應的課責對象，形成 政府課責的四種型態（Romzek & Dubnick, 1987; Romzek & Ingraham, 2000），如表3所示。
表 3 政府課責的類型 控制來源 控制程度
內部 外部
高 1. 層級 2. 法律
低 3. 專業 4. 政治
資料來源：Romzek & Dubnick（1987: 229-230）。
（一）層級課責：以官僚組織內部層級節制且高度控制的代理關係為主要 特徵。在層級管理裡，上級長官與部屬之間係由明確的組織架構與規則形 成垂直監督的關係，其處於一個已被廣泛控制的環境裡，並由一套監督活 動、標準程序與行政規則所共同界定。
（二）法律課責：官僚組織與文官受到外部較高程度的控制。屬組織外的 監控機制，強調政府機關與文官作為代理者必須受到組織外部合法性和程 序正義等法律制度的監督與約束，以對立法者負責。廣義而言，組織與文 官的決策與行政必被組織外部的行動者，透過法律批准或依循憲政法制契 約所限制。
（三）專業課責：通常被運用於特定目的，文官經常仰賴內部專家包括監 督團體、組織內特定單位、小組解決特定的任務與問題，屬於內部控制來 源。此外，專家們雖有權力對組織提供見解，但相較於層級課責來說，此 類控制的程度較低。
（四）政治課責：強調組織與文官對代議士、民選官員、行政首長、利益
團體、民眾等不同利害關係人之期望與需求的回應性。此類控制來源是組 織外部廣義社會大眾所形成的控制機制，包含定期選舉、利益團體遊說、
聯盟組織與運作等。但此類外部政治控制力仍低於法律課責。
由此顯示，政治與法律的課責來源為政府組織外部的委託人；而層級和 專業則是源自於組織內部的自我控制。依代理理論，委託人控制力高低和 多重代理關係中代理人的自主性為負相關（Romzek & Ingraham, 2000:
242）。申言之，政府機關與文官做為理性自利的代理人在政治課責與專 業課責系統裡，較有可能規避委託人監督控制以換取決策與行動自主空 間，因此也提高卸責與投機行為等代理問題與代理成本產生的可能性。
整體而言，社會多元利害關係人皆是政府機關與文官的課責主張者。在 前述四種課責類型的基礎上，Heeks（2008）補充了公共課責的概念，意 指文官必須向治理權力最主要的委託者—民眾負責。對民眾而言，公共課 責實為融合政治課責，並較之更為直接控制的課責形式。主要因民主制度 裡，政府最終仍必須由民眾委託授權以取得正當性與合法性。因此，透過 代理理論和課責系統可供本研究後續透過不同面向的再聚焦，以釐清政府 網站資訊公開可體現政府課責的類型、現況與程度。
整體而言，社會多元利害關係人皆是政府機關與文官的課責主張者。在 前述四種課責類型的基礎上，Heeks（2008）補充了公共課責的概念，意 指文官必須向治理權力最主要的委託者—民眾負責。對民眾而言，公共課 責實為融合政治課責，並較之更為直接控制的課責形式。主要因民主制度 裡，政府最終仍必須由民眾委託授權以取得正當性與合法性。因此，透過 代理理論和課責系統可供本研究後續透過不同面向的再聚焦，以釐清政府 網站資訊公開可體現政府課責的類型、現況與程度。