行政院國家科學委員會
獎勵人文與社會科學領域博士候選人撰寫博士論文
成果報告
政府資訊公開與課責：我國政府網站資訊公開的委託代理
分析
核 定 編 號 ： NSC 99-2420-H-004-007-DR 獎 勵 期 間 ： 99 年 08 月 01 日至 100 年 07 月 31 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學公共行政研究所 指 導 教 授 ： 施能傑 博 士 生 ： 羅晉 公 開 資 訊 ： 本計畫涉及專利或其他智慧財產權，2 年後可公開查詢 中 華 民 國 100 年 11 月 15 日國立政治大學公共行政學系博士論文
國立政治大學公共行政學系博士論文
國立政治大學公共行政學系博士論文
國立政治大學公共行政學系博士論文
政府網站資訊公開的委託代理分析
政府網站資訊公開的委託代理分析
政府網站資訊公開的委託代理分析
政府網站資訊公開的委託代理分析
指導教授
指導教授
指導教授
指導教授：
：
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：施能傑
施能傑
施能傑
施能傑 博士
博士
博士
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蕭乃沂
蕭乃沂
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蕭乃沂 博士
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研
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：羅
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中
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謝
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論文終於完成了，但個人深信博士論文僅是學術殿堂的敲門磚，欲在 研究領域上得以一窺堂奧，未來必須本著學無止境的謙卑態度和學習熱忱 一心一意的投入。學業與論文告一段落要感謝許多貴人的相助，若非有你 們，這個任務無法達成。 首先感謝施能傑和蕭乃沂兩位老師在求學與研究過程悉心的指導。每 每在研究遇到挫折與瓶頸之際，老師們總會不時的鼓勵與關心。兩位老師 的生活哲學和治學精神更是個人畢生學習的典範。施老師學而優則仕，在 為民服務期間依舊是一輛鐵馬，一肩背包地為政務與教學而奔走，澹泊名 利始終如一的風骨，著實令人感佩。老師於課堂風采更令人如沐春風，論 文指導時又總是一針見血。 自研讀博士以來，與乃沂老師一直是亦師亦友的夥伴，老師待人親切 卻處事嚴謹，總是優先關心學生們的學習權益。難能可貴的是，老師在家 庭、教學、研究及服務上皆盡心力並力求平衡，這些更是個人未來所欲努 力仿效的目標。 由衷地感謝顏良恭老師、陳恆鈞老師、李宗勳老師、朱斌妤老師、陳 俊明老師、黃朝盟老師和項靖老師，於論文寫作期間不厭其煩的教導與指 正。每一位老師們所傳授的寶貴知識和研究態度，將是個人一生都受用不 盡的瑰寶。在學期間，有幸獲得於許多政大師長們的教導，特此感謝彭文 賢老師、吳定老師、詹中原老師、江明修老師、孫本初老師、段重祺老師、 陳敦源老師、黃東益老師、Berman 老師於課堂的諄諄教誨和授業解惑。此 外，藉此感謝東海大學行政系師長們長期以來的關心與鼓勵。 在政大求學的日子，謝謝曾經共同學習與成長的夥伴。無論是研究室 或研究案曾共事的學弟妹，以及相互切磋與鼓勵的同窗好友，佳螢、威廷、 文妮，此段情誼永生難忘。相信這會串起是我們人生更多交集的起點，也 希望大家今後都能在自己的崗位上獲得喜樂。 最後，感謝親愛的爸、媽、治信和慧茹，你們一直是我心中最堅實的 支柱。特別是甫投入論文撰寫階段的賢內助，感謝妳在我們相遇後這十一 年來的體諒與陪伴。有了你們的支持，讓我更有信心往前邁進並勇於面對 未來的挑戰，謹將本論文獻給我最摯愛的家人。 羅晉 2011 仲夏 于政大摘
摘
摘
摘 要
要
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近年來，國際間政府推動資訊公開蔚為風潮，伴隨著資訊通信科技的 發展，電子化政府和政府網站普遍被各界視為一個低成本且高效率的透明 化實踐途徑。台灣的政府網站長期受到國際間的高度評價，在發展中國家 更是名列前茅。然而，既有的研究與調查多數僅片面側重於政府供給面的 探究，通常以化約且可標準化的指標來評鑑特定政府網站的介面資訊功 能。相形之下，鮮少有關注民眾的需求認知、機關政策執行以及網站內容 評估等較全面的研究成果供參。因而無法更深入地釐清政府網站、法制和 政策執行績效等實務與透明化治理之間的關聯。 在委託代理理論的運用之下，本研究兼顧政府治理中委託方民眾的認知 以及代理方政府機關的經驗與成效。目的在於釐清網站資訊公開之供給和 需求的現況與問題，並檢證政府網站資訊公開對機關施政資訊揭露、績效 衡量和政府課責的影響。爰此，研究者藉由多項網站資訊公開研究的參 與，以蒐集多元化次級資料，包括：量化的網路民眾問卷調查，各級機關 的跨年度問卷調查，機關網站內容評估比較，以及質性的個別訪談、焦點 團體座談。研究藉由理論聚焦與多重研究方法的交叉檢證分析，以達綜效。 研究結果主要可分為網站資訊公開對政府施政資訊揭露，施政績效衡 量，以及政府課責的影響三個部分。首先，相較於法制，網站資訊公開更 有助於揭露政府施政資訊，特別是由網站資訊公開實施過程可呈現出政府 治理內、外部的多重代理關係及代理問題，甚至可緩和部分的代理問題。 其次，網站資訊公開可具體地呈現並衡量施政績效，以因應傳統官僚體系 內各層代理績效難以衡量的困境。但實際上，囿於當前整體制度缺乏績效 誘因的設計，而限制了此效用。最後，因整體資訊公開績效制度的匱乏， 也使得網站資訊公開對政府課責的效益備受限制。 整體而言，本研究揭示了代理理論應用於政府治理的價值，並檢證政府 資訊公開、績效和課責等三項治理要件的關聯。研究成果可彌補實務與研 究的落差，並對相關文獻做出貢獻。 關鍵字：政府資訊公開、委託代理理論、政府網站、電子化透明、績效衡 量、課責A Principal-Agent Analysis of Government Websites Information Disclosure
Abstract
In recent years, governments from around the world have adopted Freedom of Information Act to increase transparency in their governance. With advancements in information and communication technologies (ICTs), e-Government has been seen as a cost-effective and possible mean to promote openness and transparency.
Taiwan’s efforts to develop e-Government services have been well-recognized; especially, have made remarkable advantages among developing countries.
Nevertheless, most of the existing researches in evaluating e-Government service are based on supply-side indicators and often assess websites alone; as yet, little
information is available on the demand aspect of e-Government.
The paper aims to explore the potential and practice of government website information disclosure in terms of the perspective of end user and government agencies. The results show the significance of three aspects in information disclosure of Taiwanese government websites through the application of quantitative and qualitative methodology, including self-administered questionnaire, website evaluation, individual interview, and focus group interview. First, government website information disclosure benefits the revelation of government information, manifestation of multi-agent relationships in internal and external governance of government, and alleviation of partial ageny problems. Second, government website information disclosure enhances revealing and measuring the performance of government agencies; nevertheless, in which the effectiveness is limited due to the absence of institutional incentives. Third, under the circumstances of unsound institution, the effectiveness of accountability has difficulties to be thoroughly realized through government website information disclosure.
In sum, the finding contributes to a valuable reference for other countries in implementing information transparency of e-Government, and has significant implications for policy makers, government agencies, and system designers.
Key words: freedom of information; principal-agent theory; government websites;
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第一章
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緒論
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緒論...
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第一節 研究背景...1 第二節 研究動機與目的...3 第三節 研究概念與名詞定義...6 第四節 研究方法與研究流程...9
第二章
第二章
第二章
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文獻檢閱
文獻檢閱
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第一節 政府資訊公開實務與研究 ...15 第二節 代理理論應用於政府資訊公開實務的分析 ...23 第三節 政府資訊揭露 ...35 第四節 政府績效衡量與誘因 ...40 第五節 政府課責 ...44 第六節 網站資訊公開對政府資訊揭露、績效衡量與課責的效用 ...49
第三章
第三章
第三章
第三章
研究設計
研究設計
研究設計
研究設計 ...
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第一節 研究架構與研究問題 ...53 第二節 研究問題與研究方法的搭配 ...55 第三節 次級資料性質與應用說明 ...56 第四節 研究問題與次級資料的搭配與限制 ...63 第五節 研究調查資料的概述與分析 ...68
第四章
第四章
第四章
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網站的治理關係與代
網站的治理關係與代
網站的治理關係與代
網站的治理關係與代理問題分析
理問題分析
理問題分析
理問題分析 ...
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第一節 民眾與政府對網站定位與資訊服務品質目標的異同...77 第二節 民眾與政府對網站公開資訊之供給與需求的資訊不對稱...82 第三節 網站公開資訊的供需比較與其對政府衡量績效的效益...93
第五章
第五章
第五章
第五章
網站資訊公開實施過程與成果績效的分析
網站資訊公開實施過程與成果績效的分析
網站資訊公開實施過程與成果績效的分析
網站資訊公開實施過程與成果績效的分析 ...
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第一節 機關網站人力與經費資源...97 第二節 機關網站規劃與營運型態...101 第三節 政府資訊公開決策與行政管理的現況和挑戰...105
第四節 機關網站資訊公開績效的認定者與其使用目的...119 第五節 機關主動與被動公開資訊的實施和使用情況...122 第六節 機關網站成效評估與評估資訊的運用...128
第六章
第六章
第六章
第六章
網站資訊公開對政府績效與課責的效用分析
網站資訊公開對政府績效與課責的效用分析
網站資訊公開對政府績效與課責的效用分析
網站資訊公開對政府績效與課責的效用分析 ..
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第一節 政府代理特質與民眾感受的異同...135 第二節 網站資訊公開對機關內外部資訊不對稱與目標衝突的影響...137 第三節 民眾與政府對網站資訊公開施政過程和成果績效的衡量...140 第四節 政府與民眾對網站資訊公開之課責效益認知的異同...146 第五節 網站不同治理資訊的比較可彰顯政府績效與課責性...150
第七章
第七章
第七章
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研究結果綜合探討
研究結果綜合探討
研究結果綜合探討
研究結果綜合探討 ...
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第一節 網站前端資訊公開功能與服務品質的討論 ...157 第二節 網站後端資訊公開運作與代理關係的討論 ...160 第三節 網站資訊公開的績效衡量與績效資訊公開的討論 ...164 第四節 網站資訊公開對政府治理代理問題、績效與課責影響的討論 ...166
第八章
第八章
第八章
第八章
結論與建議
結論與建議
結論與建議
結論與建議 ...
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... 171
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第一節 研究結論與省思 ...171 第二節 研究貢獻 ...176 第三節 政策建議 ...178 第四節 研究建議 ...186
參考文獻
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參考文獻
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附錄
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附錄 1
附錄
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附錄一 問卷調查資料的操作化說明與對照 ... 附錄 1-1 附錄二 不同類型機關網站內容評估成果的比較 ... 附錄 2-1 附錄三 機關質性訪談題綱的對照與整理 ... 附錄 3-1 附錄四 具政府網站使用經驗之民眾基本資料的摘要 ... 附錄 4-1 附錄五 網站資訊公開專區之資訊點閱率與資訊治理層次的對照 .... 附錄 5-1
圖目次
圖目次
圖目次
圖目次
圖1 研究流程...13 圖2 研究架構...54 圖3機關網站資訊更新流程之代理關係和資訊更新頻率的比較... 119 圖4不同類型機關網站成效評估方式的比較...131 圖5 修正後研究架構...174表目次
表目次
表目次
表目次
表1政府資訊公開理念沿革與國家政經發展階段的關聯...17 表2代理理論概念於本研究的應用與整理...34 表3 政府課責的類型...47 表4 研究問題與調查方法的搭配...55 表5 研究問題與各調查資料構面分析的對照...64 表6 民眾最常使用的政府機關類型...71 表7不同機關網站服務品質評估構面平均得分與比例的比較...72 表8 跨年度機關調查問卷基本資訊與定位的對照...74 表9 民眾透過網站、非網站接觸政府和機關建置網站目的之比較...78 表10 民眾的網站服務品質評價、機關網站內容評估，以及機關決策考 量的多重比較...80 表11 民眾網站公開資訊需求與資訊尋找經驗的比較...83 表12 民眾與機關對網站公開資訊的需求與重要性認知的比較...85 表13 網站公開資訊之民眾需求、使用經驗、機關認知和網站內容評估 成果的多重比較...87 表14 民眾與機關對網站互動諮詢功能認知的比較...92 表15 網站資訊公開專區資訊點閱率、公開量與更新率的比較...94 表16 網站資訊公開專區的使用：民眾點閱與機關認知的比較...96 表17 不同類型機關資訊人力配置的比較...99 表18 不同類型機關網站建置與營運經費配置的比較...100 表19 不同類型機關網站規劃與執行分工型態的比較分析...101 表20 機關類型與網站建置與維護方式的比較分析...102 表21 不同類型機關網站委外困難的比較...104 表22 不同類型機關重視網站資訊品質要素的比較...107 表23 不同類型機關網站資訊移轉重視因素的比較... 110 表24 不同類型機關網站資訊管理困難議題的比較... 112 表25 機關類型與網站公開資訊更新流程的比較分析... 114 表26 機關類型與網站資訊更新頻率的比較分析... 116 表27 機關網站資訊更新流程與更新頻率的比較... 118 表28 不同類型機關網站服務對象的比較...120 表29 民眾使用網站主要目的與常用機關網站類型的比較...122 表30 不同類型機關追蹤資訊公開專區點閱數與下載數的情況...123 表31 不同類型機關設置資訊申請機制與email申請的情況...124 表32 不同類型機關於網站明訂資訊公開辦法的比較...126 表33 不同類型機關確保網站公開資訊範圍與品質作法的比較...128表34 機關透過網站揭露應公開資訊的比例...129 表35 不同類型機關對網站服務對象調查意見運用與意義的比較...132 表36 政府資訊公開政府內部行動者的代理特質分析...136 表37 民眾對政府代理特質與行動的整體評價...137 表38 機關內不同成員於主動∕被動公開資訊掌握度的比較...138 表39 網站資訊公開對政府內代理關係與問題的效益分析...139 表40 網站資訊公開對組織內外資訊不對稱效益的比較...140 表41 非網站與網站資訊公開對機關施政代理績效衡量的影響...141 表42 民眾對政府網站互動過程績效的評價分析...142 表43 民眾運用政府網站評價的成果績效分析...143 表44資訊公開法與網站資訊公開的治理效益比較...145 表45 民眾對政府網站整體代理成果績效的評價...146 表46 網站資訊公開對機關過程與成果課責效益的比較...147 表47 網站對外公開資訊對政府課責效益的分析...148 表48 民眾對政府網站課責與治理成果效益評價的分析...149 表49 網站主動公開資訊之民眾點閱率與不同資訊層次的分析...151 表50 機關網站資訊更新頻率與不同資訊層次分析...153 表51 不同層次網站公開資訊之民眾使用率與機關更新率的比較...155 表52 我國政府網站資訊公開的課責現況分析...173 表53 政府網站資訊公開發展策略與實施期程的整理...182
第一章
第一章
第一章
第一章
緒論
緒論
緒論
緒論
本章首先介紹研究的緣起背景，以從中檢視政府資訊公開的趨勢與困 境，並敘明結合代理理論與政府網站運用後，於實務與理論上可能的問題 和突破。其次，闡明研究動機、研究目的與研究問題。最後，說明各項研 究方法與研究流程。第一節
第一節
第一節
第一節 研究背景
研究背景
研究背景
研究背景
近年來，隨著國際間政府治理民主化轉向與電子化政府的發展，政府 資訊公開（Freedom of Government Information, FOGI）成為現代化民主先 進國家的重大政策目標並普遍地推動法制化（Armstrong, 2005; Banisar,2006; Greiling & Spraul, 2010）。台灣更於2005年底公布實施政府資訊公開
法，並開宗明義揭示主要目標在於透過資訊公開以利於公眾瞭解、監督政 府施政及促進民主參與。政府資訊公開法制如同其他治理制度，最終的目 標在於增進政府施政資訊透明化，彰顯政府績效與提升政府課責性
（Cotterrell, 1999; Piotrowski & Rosenbloom, 2002）。國際間許多重要的組 織，例如經濟合作發展組織（Organization for Economic Cooperation and
Development, OECD, 2002, 2003, 2008），資訊自由組織（freedominfoorg,
2005），亞洲開發銀行（Asian Development Bank, ADB, 2006），聯合國開
發計畫署（United Nations Development Programme, UNDP, 2008），全球廉 政組織（Global Integrity, 2010）和相關研究（Islam, 2006; Callahan, 2007;
Okot-Uma, 2000）更強調政府資訊公開做為提升政府施政績效、課責與信
任等民主治理目標之基礎要件的重要性。
實務上，相關證據顯示多數國家政府資訊公開的實施成效普遍不彰 （Andersen & Dawes, 1991; OECD, 2003, 2008; Banisar, 2006; Bekkers, 2007;
Worthy, 2008; Relly & Sabharwal, 2009）。反觀我國政府資訊公開法制也未
院法務部，2010；陳宜和，2006；吳慧勤，2008；李世德，2009 ），主要 困境源自相關主管、監督管考制度與配套機制的匱乏，導致政府體系內部 個別機關與公務人員1皆缺乏努力執行法規的績效誘因。這些因素更反映在 政府機關內部跨層級管理，以及跨組織、跨單位之間對公開資訊傳遞與委 託交辦執行不力並衍生許多行政管理的困境。 政府資訊公開實務困境更凸顯出具體應用代理理論（agency theory） 於分析政府資訊公開政策實施過程裡各式代理關係現況與困境的價值。代 理理論主要用於探究各式委託代理關係之間，因資訊不對稱所形成各種代 理問題與代理成本，並著重於釐清相關契約與管理機制如何的發展與應用 以緩和此類問題（Hesterly, Liebeskind & Zenger, 1990）。就政治與公共政 策發展的角度觀之，代議體制中民眾與政府形成一種治理權力的委託代理 關係。
以代理理論檢視政府資訊公開的實務可發現，理性自利的政府機關與 文官在資訊優勢且握有資訊裁量權的自主空間情況下。為了避免提升民眾 監督和控制其代理績效的壓力與風險，通常僅會公開與其利益無涉、或有 益的資訊（Smith & Bertozzi, 1998; Welch & Wong, 2001; Gigler & Hemmer,
2004; Laegreid, Roness & Rubecksen, 2005），甚至選擇不主動公開或駁回
資訊申請的要求。另一方面，官僚體系規避實質資訊公開的傾向與作為更 是造成民眾長期難以取得資訊，並導致社會大眾普遍對政府施政冷漠 （Cordella, 2007）、低度參與（Torres, Pina & Acerete, 2006; Fairbanks,
Plowman & Rawlins, 2007;羅晉，2008a）及不信任（Kippen & Jenkins, 2002）
的關鍵。
政府資訊公開的實務困境符合代理理論的分析性觀點，可用以檢視政 府治理過程中政府與民眾之間的資訊不對稱與目標衝突，並探究政府機關 與文官刻意隱藏資訊和規避實質公開的卸責行為（Jensen & Meckling, 1976;
Bergen, Dutta & Walker, 1992）。整體而言，此類代理問題的癥結在於政府
體系內各代理人實施資訊公開績效無法被彰顯與衡量，不僅使政府體系內 各層代理人欠缺努力的誘因，也不利於政府體系內外部委託人取得、監督 與控制代理人的績效。另一方面，更會加劇原本處於資訊弱勢民眾的監督 1 泛指政務官與事務官，研究主要為後者並稱「文官」，指負責機關單位主管、掌管特定業務範 疇的中階公共管理者，以及負責政務執行業務人員與襄贊業務的幕僚人員。
成本與機會成本，而降低其實際掌握和控制政府施政過程與成果的意願。 因此，政府資訊公開實施過程中供需失衡的問題便形成了一種惡性循環的 雙重困境，導致民眾無動機、機會與能力要求政府對其治理績效負起責任。
為了縮減民眾與政府間因資訊失衡所造成的隔閡與困境。相關研究建 議必須透過相關制度和管理機制的設計與應用（Jensen & Meckling, 1976;
Kasper & Streit, 1998; Smith & Bertozzi, 1998; Verhoest, 2005），以解決當前
因政府治理內外代理關係間資訊不對稱所造成的代理問題。
近年來，憑藉著資訊通訊科技（Information and Communication
Technologies , ICTs）與網路的發展與普及，結合電子化政府來推動資訊公
開已普遍被視為可降低政府治理代理關係間資訊不對稱的可行途徑
（Bovens & Zouridis, 2002; Fountain, 2002; Heeks, 2002; Jaeger, 2003）。其 中，政府網站（government websites）更被視為可藉由政府資訊公開透明 的實踐，來提升政府績效和透明化課責等民主治理目標的「理想」機制。 相關研究（Finel & Lord, 2000; Norris, 2003; Wong & Welch, 2004; Armstrong,
2005; Lord, 2006; Scott, 2006; Yildiz, 2007）主張民眾透過政府網站的運用
得以改善對政府的負面觀感，提升其涉入政府治理過程，以及更緊密低監 督和控制政府施政績效的機會與能力。另一方面，網路的即時互動性也迫 使政府機關的施政決策與作為，必須更負責且有效地回應民眾的需求與期 望。因此，政府機關透過網站資訊公開，實際上如何與是否能達成這些民 主治理的目標，此為當前研究與政策實務皆必須優先釐清的關鍵課題。
第二節
第二節
第二節
第二節 研究動機與目的
研究動機與目的
研究動機與目的
研究動機與目的
壹 壹 壹 壹 研究動機研究動機研究動機 研究動機 政府資訊公開雖已廣泛被相關研究視為民主治理目標實踐的基礎，但 實際上卻與政府資訊公開實務存在著兩大面向的落差，包括法制理念與政 策執行的落差，以及研究取向與實務困境的落差。 第一，政府資訊公開規範性理念與法制執行及其成效間的落差。民主 治理「公開政府」的理念，強調民眾可主張及充分取得政府機關與文官的代理績效資訊，以合法的控制其代理決策與作為，從而提升對政府的課責 性（Romzek & Dubnick 1987; Bovens & Zouridis, 2002; Heeks, 2008）。但 證據顯示，國內外政府資訊公開法制的執行成效普遍不彰，主要原因指向 了政府體系內外部代理關係間，存在著明顯的資訊不對稱和目標衝突而衍 生相關代理問題。不僅使政府機關與文官執行績效無法被彰顯，更侷限了 內外部委託人對代理人進行課責的能力。 由代理理論檢視政府資訊公開的實務，可發現幾大弔詭的現象並可凸 顯主要問題的關鍵所在。首先，在既有政府資訊公開管考制度未明之下， 政府機關與文官基於自利與風險規避的特質，並無誘因充分地揭露代理資 訊。其次，政府體系內部有限理性的行動者，通常難以掌握該機關與其他 單位所有應公開的資訊，並判斷資訊已實際被公開的程度，更遑論處於資 訊劣勢的民眾。最後，在政府政策執行過程中存在著資訊不對稱的多重委 託代理關係，因此政府資訊公開實施過程，組織內外多元行動者普遍存在 著衝突目標並導致績效難以被界定與衡量（Moe, 1984; Dixit, 2002; Verhoest,
2005;Hazell & Worthy, 2010）。
由此顯示，即便政府資訊公開政策推動之初衷即是為了因應此類問 題。但實務上政府體系內外部代理關係的諸多困境，卻又加劇了政府資訊 公開實施過程中行動者間的資訊不對稱，並導致個別政府機關與文官缺乏 努力代理的績效誘因，而衍生出隱藏資訊和卸責行為的代理問題。另一方 面，此一況勢也會增加民眾取得政府代理績效資訊的成本負擔，並削弱民 眾控制政府決策過程與成果的課責能力。整體而言，政府資訊公開的實務 困境主要在於三大癥結，即資訊不對稱，績效衡量與誘因，以及課責機制 的匱乏。 第二，相關研究無法有效地檢證與解決實務困境所形成的落差。近年 來，憑藉ICTs效益的政府網站來推展資訊公開更已普遍被視為可降低政府 與民眾之間資訊不對稱，並可藉以促進政府績效衡量和政府課責的理想途 徑。但各界對政府運用科技的衝擊一直存有迥異的主張與觀察（Heeks &
Bailur, 2007; Helbig , Ferro & Gil-Garcia, 2008）。然而，既有政府資訊公開
相關研究大多關注於政府的供給面，並著重法制的規範性探討，抑或科技 應用的跨國標準化評估。鮮少有研究兼顧政府治理活動中的主體－民眾與 政府機關，並透過代理理論具體的分析一國之中不同類型政府機關網站資
訊公開的供給與需求現況，以更深入地檢證電子化途徑的政府網站資訊公 開對政府治理與資訊公開實務困境的效用、衝擊以發展因應之道。 因此，在迥異的資訊科技觀與資訊公開利弊論點下，更凸顯出實際地 檢視政府網站做為彰顯政府施政代理關係和代理問題有效管理機制的重 要性。因此，整合以資訊為核心的代理理論與政府網站的分析，除了可做 為檢視政府資訊公開實施過程的代理關係與代理問題的觀察機制，並可據 此檢證政府網站資訊公開體現政府資訊透明，提升政府績效和課責的效用 與現況，藉以彌補既有既有研究與實務的落差。 綜上所述，政府治理的委託方民眾和代理方政府機關與文官之間，是 否得以運用政府網站，作為政府資訊公開實施過程中各式代理關係的管理 機制。藉以彰顯甚至緩和資訊公開實務各式代理關係與代理問題，並有助 於政府績效衡量以及政府課責的實踐。此為本文應用代理理論並結合經驗 性研究調查予以釐清與檢證之動機所在。 貳 貳 貳 貳 研究目的與研究問題研究目的與研究問題研究目的與研究問題 研究目的與研究問題 基於前文背景與動機說明，研究透過代理理論並結合經驗研究調查以 釐清相關爭議並尋求因應之道。整體而言，本文的主要研究目的為，由各 類政府機關網站資訊公開實務推動現況來瞭解民眾與政府機關之間的代 理關係和代理問題，據以檢證政府網站作為提升公部門施政資訊揭露，績 效衡量以及課責機制的可行性與現況。 為達主要研究目的並奠定實證調查基礎，以利於後續章節與研究設計 的對照和搭配，此處更進一步轉化研究目的為更具體且可供後續經驗檢證 的研究問題。 研究問題 1 民眾和政府機關對網站公開資訊功能、品質與成效之目 標、看法與經驗的差異為何？ 研究問題2 政府網站資訊公開行政管理運作可反映，以及影響機關內 外代理關係中資訊不對稱的程度與現況為何？ 研究問題 3 網站資訊公開對政府績效衡量和績效資訊公開的影響程
度與現況為何？ 研究問題 4 網站資訊公開對政府課責和課責資訊公開的影響程度與 現況為何？ 各研究問題將透過文獻檢閱分析過程，逐步地形塑、發展並敘明問題 的重要性。 由研究問題釐探所獲結果，可裨益政策實務與研究的發展。在政策實 務方面，可釐清我國電子化政府和政府資訊公開推展現況並指引興革的策 略，並可為電子化政府與政府資訊公開兩大國際評鑑趨勢提供更精緻、深 入與有效的跨國評鑑和比較的基礎。在學術研究方面，則可釐清與檢證電 子化資訊公開、公部門績效衡量與誘因，以及政府課責的關聯，藉以省思 不同的科技應用觀點並探討政府資訊公開理論及實務再突破的可能。
第三節
第三節
第三節
第三節 研究概念與名詞定義
研究概念與名詞定義
研究概念與名詞定義
研究概念與名詞定義
為提供後續為文論述、研究結果分析與詮釋的基礎。此處預先釐清本 文主要的研究概念與操作型定義。 壹 壹 壹 壹 政府資訊公開政府資訊公開政府資訊公開 政府資訊公開 政府資訊公開係指政府透過法規、制度與機制的運作，揭露政府機關 特徵與政策制訂、執行和成效等攸關資訊予國家政治系統內部與外部行動 者所取得與運用（Otenyo & Lind , 2004: 287）。實務上，政府資訊公開的 類型與範疇，除了指涉法制上的主動與被動公開之外，實務上涉及政府與 民眾之間透過實體與電子化途徑的單向資訊蒐集、雙向互動諮詢，以及政 府體系內部資訊交流、傳遞和相應機制的規劃與運作。整體而言，政府資 訊公開廣泛涵蓋公共行政中的資訊處理、資訊應用與對外公開之整體政策 推展和行政管理的實施過程。貳 貳 貳
貳 代理關係代理關係代理關係 代理關係
當委託人授權代理人代表其執行某一特定的決策與行為，並授與決策 權給代理人時，便有代理關係的存在（Jensen & Mcckling , 1976）。實務 上，除了民眾與政府因委託治理權所形成的代理關係之外，政府體系與機 關內府際、層級管理，和組織之間的專業分工合作均存在代理關係。本研 究所分析的代理關係，主要依政府體系外部與內部可分為兩大類。一類為 民眾與政府機關之間所形成的「治理代理關係」，簡稱治理關係。另一類 「管理代理關係」，簡稱管理關係為廣義政府體系內部因推動網站資訊公 開所呈現的多重代理關係，包括：府際間、組織內部資訊的層級審核，以 及跨公私部門、跨組織與跨單位間的資訊傳遞分享。 參 參 參 參 政府網站資訊公開政府網站資訊公開政府網站資訊公開 政府網站資訊公開 本研究以政府網站資訊公開為焦點的分析主要包括兩個層面。其一， 由政府機關網站前端介面的資訊公開功能、服務品質與資訊內容比較政府 與民眾供需之間的認知、經驗與實際績效，藉以呈現「治理關係」的目標 衝突和資訊不對稱。其二，關注網站後端組織分工與行政資訊管理的運作 實務，以比較不同類機關組織內部的「管理關係」與其代理問題。 肆 肆 肆 肆 代理問題代理問題代理問題 代理問題 在代理關係中，理性自利且風險特質迥異之委託人與代理人的目標有 所衝突，加上委託方難以掌握代理方特質和決策行動資訊的資訊不對稱本 質，使得其必須耗費極大的成本去確認與監督代理人的行動（Eisenhardt， 1989）。遂產生了代理問題，代理問題可分為隱藏資訊和隱藏行為兩種型
態（Fudenberg & Tirole, 1990; Hesterly et al., 1990; Dixit, 1996）。本研究由 網站資訊公開實施過程檢視政府治理關係和管理關係中資訊不對稱與目 標衝突的情形。藉此，以彰顯並探討各種關係裡的兩種代理問題，包括： 代理人於公開資訊裁量決策事前隱藏資訊，以及公開資訊執行過程刻意隱 藏可公開資訊的卸責行為。
伍 伍 伍
伍 政府政府政府施政過程與成果績效的衡量政府施政過程與成果績效的衡量施政過程與成果績效的衡量 施政過程與成果績效的衡量
政府績效為一組關於政府如何，以及是否達成多元利害關係人不同偏 好與需求的資訊（Bouckaert & Halligan, 2008）。前者為機關計畫與執行所 構成的「過程績效」，而後者則包含政策產出與結果在內的「成果績效」， 其乃由政府治理關係與管理關係裡的行動者，在績效活動中共同認定而來 （Talbot, Wiggan & Johnson, 2005）。此外，依代理理論有效契約論（Jensen
& Meckling, 1976; Eisenhardt, 1985, 1989），委託人可透過政府網站做為代
理關係的管理機制，以掌握代理行動過程績效與成果績效。藉此，兩種績 效衡量資訊取得成本的越低，則委託人可藉網站控制代理人行動過程與成 效的程度越高。因此，本研究中政府機關與文官代理的「成果績效」主要 憑藉著比較治理關係雙方對網站前端資訊公開功能、服務品質與公開資訊 之供需認知、使用經驗和評價予以檢視。相對的，「過程績效」則透過網 站後端管理關係、公開資訊流程和行政資訊管理運作實務，並輔以民眾對 政府網站回應性的評價予以呈現。 陸 陸 陸 陸 政府施政過程與成果的課責政府施政過程與成果的課責政府施政過程與成果的課責 政府施政過程與成果的課責 政府課責係指政府治理關係或管理關係中的課責者，通常指委託方， 可憑藉特定的內外部控制機制要求被課責者，即政府機關或文官必須充分 地公開績效資訊並回應民眾的績效期望和需求（Koppell, 2005），以對政 府代理的過程績效與結果績效負起責任（Barata & Cain, 2001; Kristiansen et
al., 2008; Greiling & Spraul, 2010）。承前所述，代理績效的可衡量與可公開
性決定了民眾控制政府代理過程與成果的能力與程度。因此，研究中同樣 以兩種途徑檢視網站資訊公開對治理關係中課責性的影響。此外，更著重 於比較民眾和政府機關的認知與評價，以及雙方對課責資訊的實際供給與 需求，以檢證網站資訊公開對政府課責實踐的效益。
第四節
第四節
第四節
第四節 研究
研究
研究方法與研究流程
研究
方法與研究流程
方法與研究流程
方法與研究流程
本研究以政府資訊公開政策實務為核心並結合代理理論的應用，以回 應與釐清研究問題。首先，研究對象主要為政府資訊公開與電子政府共同 標的群體，即網路民眾（後統稱民眾），以及政府機關與文官，兩方為當 前代議民主體制治理權力最主要的委託者與代理者。其次，在相關文獻檢 閱分析的基礎上，研究藉由多元研究方法比較多重次級資料，具體應用與 本研究主題相關之三項跨年度委託研究（行政院研究發展考核委員會， 2009b、2010、2011）中質量兼具的多面向資料，包括：民眾問卷調查、 機關問卷調查、機關網站內容評估、個案機關深度訪談、焦點團體訪談。 再者，研究範疇與焦點，主要鎖定在政府機關網站的資訊公開功能、資訊 服務品質的供給與需求，以及網站行政管理過程的檢視。綜言之，本研究 以文獻歸納為基礎，透過多元次級資料的比較分析，以檢證網站資訊公開 有助於呈現政府資訊公開不同代理關係型態與代理問題的程度，並從中探 究其對呈現與衡量政府治理績效，以及體現課責的效用與現況。藉此，可 在兼顧研究廣度及深度下，藉由多元研究方法的交叉檢證以達研究綜效。 壹 壹 壹 壹 文獻檢閱分析文獻檢閱分析文獻檢閱分析文獻檢閱分析 本研究透過相關規範性文獻與經驗研究成果的檢閱，釐清以政府資訊公 開為核心的相關研究議題與焦點、分析途徑以及實務發展樣態。在文獻分 析過程逐步地聚焦、確立研究概念和研究焦點，以於研究過程應用各類次 級資料及分析質性文本內容。此外，透過理論概念的聚焦與引介，逐步地 形塑主要研究概念與發展研究問題，藉以詮釋其與各項研究調查方法之間 的關聯。貳 貳 貳 貳 次級資料比較分析法次級資料比較分析法次級資料比較分析法次級資料比較分析法 本研究主要結合三個政府委託研究進行資料分析，並由相關調查結果 萃取出符合本研究目的且可供研究問題釋疑之用的資料。整體而言，此類 資料所對應的研究途徑可概分為量化和質性兩大類。前者主要為網站內容 分析與問卷調查，質性方法則為焦點團體訪談與個案機關訪談，分述如下。 一、網站內容評估資料 網站內容分析法又稱線上檢閱觀察法，係針對網際網路與全球資訊網 的內容進行客觀、有系統的描述與調查分析的研究途徑。研究中歸納網站 評估相關文獻分析建構指標與架構，針對中央機關、地方政府、議會的網 站資訊公開功能與服務品質進行系統性評估，以客觀地呈現與比較政府機 關網站資訊公開相關功能與品質的良窳。研究成果可和民眾與政府機關問 卷調查結果進行交互比較分析，並可供後續質性訪談資料檢證以釐清實務 現況。 二、問卷調查資料 為了將理論探討與文獻分析成果，具體求證於政府治理關係中的民眾 和政府機關的經驗與觀點。本研究以政府機關網站為核心分別聚焦於政府 機關代表的管理運作與經驗，以及外部民眾對網站資訊公開的認知與使 用。因此，研究對象可分為兩大類：一類為，中央機關、地方政府與議會 負責網站維運管理的資訊單位主管、業務單位主管和承辦人員，2 問卷調 查內容包括瞭解受訪者對整體機關的觀察以及個人的認知與經驗；另一類 2 本研究採用三項跨年度問卷調查資料，不同年度問卷要求填答的機關代表依研究深入度有所不 同，詳述於第三章第二節。
則為政府網站使用標的對象－網路民眾，主要瞭解民眾對政府網站公開資 訊服務、品質和效益的認知、使用經驗與評價。 研究問卷調查構面與題項的選擇，透過相關文獻分析並對應研究問題 後進行取捨，藉以在代理理論的引介下，兼顧內政府體系內外部行動者來 比較分析實務的發展現況與困境。此外，藉由問卷成果的交叉比較分析， 可奠定後續各項次級資料交叉檢證與綜合析論的基礎。 另一方面，除了問卷資料的調查分析之外，為更深入地釐探調查數據 所未能釋疑之處，後透過質性調查紀錄和逐字稿等完整原始資料進行補充 與交叉檢驗。 三、個案機關訪談資料 個案機關訪談針對機關代表進行個別深度訪談，透過事前文獻分析擬 定訪談指引準則與題綱，並於訪談過程中視受訪者回應、訪談情境以及資 訊蒐集與累積的程度來調整訪談的執行。據此，在對應研究目的之下，本 文以「透明化電子治理：以網站落實政府資訊公開」（行政院研究發展考 核委員會，2010a）中所蒐集之個案機關的完整面訪原始資料進行摘錄和詮 釋分析，藉以與量化調查與評估所得的成果相互補充地探討。 四、焦點團體訪談資料 焦點團體訪談係由專業且具經驗的主持人引導一群受訪者共同參與， 以針對研究主題彼此間進行對話討論。適合於探索性研究，具備經濟性、 面對面互動性與腦力激盪等優勢。對本研究而言，更有利於尋求參與者對 既有相關研究成果的解釋，藉此可更深入地瞭解參與者認知與評價意義的 範圍，並彰顯研究實務必須關注的焦點。本研究應用的兩項研究案皆採取 此種研究調查方法，目標在於透過產、官、學等多元利害關係人觀點的廣 泛的蒐集與瞭解，以補充、修正並反思既有各項調查成果。
參 參 參 參 研究流程研究流程研究流程研究流程 本研究整體流程可概分為文獻檢閱、次級資料比較分析、政府機關問 卷調查再補充，以及整體研究成果的比較分析與綜合討論四大部分，如圖 1 所示。第一階段，文獻檢閱針對國內、外相關的研究，透過理論性概念 與經驗研究成果的梳理，釐清並建構理論要件和重要研究概念之間的關聯 性，據以發展研究問題與可供實務操作的資訊內涵。第二階段，在研究旨 趣與研究概念的導引下，結合研究者個人所充分參與的研究過程，所蒐集 的多元次級資料進行交叉比較分析，以全面的檢視不同類型政府機關網站 推動網站資訊公開的功能建置、運作與使用現況與影響。研究分析的次級 資料，包括網路民眾問卷、跨年度政府機關問卷、網站內容評估、焦點團 體訪談，以及個案機關訪談所蒐集之多階段與多面向的資料。第三階段， 在前一階段產生初步成果與待驗證的新疑問之後，再度透過政府機關問卷 調查檢證前述各次級資料的比較分析結果，以強化對研究問題和新疑問的 瞭解與探討。第四階段，將各研究方法所獲成果進行交叉驗證，並透過研 究概念與經驗研究成果比對（如圖 1 中的虛線）進行綜合詮釋和省思。有 資料矛盾或不足之處則再次透過相關文獻檢閱與次級資料的再分析予以 補充與釐探。研究目標在於檢視各政府機關網站資訊公開的過程、現況與 影響，並進行全面、多角度和多方法的評估與探討。藉以挖掘並釐清理論 性觀點的爭議和實務現況的癥結，並據以提出最終結論省思，政策建議與 研究建議。
圖 1 研究流程 民眾問卷調查次級資料 機關問卷調查次級資料 網站內容評估次級資料 研究動機 焦點團體訪談次級資料 個案機關訪談次級資料 研究結果綜合詮釋 結論與建議 文獻檢閱 政府機關問卷調查
第二章
第二章
第二章
第二章
文獻檢閱
文獻檢閱
文獻檢閱
文獻檢閱
本章主要歸納整理文獻，以釐清研究概念、理論與實務的意義並確立 概念的關聯和發展各研究問題。首先，敘明政府資訊公開的意義與趨勢， 國內法制與實務的發展，並釐探政府資訊公開實務困境與既有研究之間的 落差；其次，運用代理理論的概念，初步地檢視政府資訊公開實務中資訊 不對稱、績效衡量與課責的三大困境。再次，在代理理論引導下，呼應政 府資訊公開實務困境的因應途徑，分別探討政府資訊揭露、政府績效衡量 與誘因，以及政府課責的意義與發展策略並從中發展各項研究問題。最 後，整體性的探究網站資訊公開可體現此類民主治理目標的潛能與風險。第一節
第一節
第一節
第一節 政府資訊公開
政府資訊公開
政府資訊公開
政府資訊公開實務與研究
實務與研究
實務與研究
實務與研究
壹 壹 壹 壹 政府資訊公開的意義與趨勢政府資訊公開的意義與趨勢政府資訊公開的意義與趨勢 政府資訊公開的意義與趨勢 政府資訊公開為現代化國家民主治理實踐的基礎，公開、及時、正確 且平等的傳布政府資訊更是展現民眾知的權利，衡量民主行政3和整體社會 民主化的重要指標（林明鏘，1993；行政院研究發展考核委員會，1996）。 政府資訊公開又稱資訊透明化，意指政府資訊來源與接近管道是自由的， 政府機關必須能讓所有外部社會公共服務接受者皆能充分取得和運用政 府決策與行動相關的資訊（Cotterrell, 1999; Bunting, 2004; Otenyo & Lind ,2004; Tolbert & Mossberger, 2006）。實務上，政府資訊公開的意義在於使
社會大眾可取得與運用政府施政資訊（Florini, 2000; Gerring & Thacker,
2004）；而政府的義務與責任，在於盡可能地公開所有與其職能和行動攸
關的訊息（Kopits, 2000; Curtin & Meijer, 2006; 行政院研究發展考核委員 會, 2008a），主要包括：政府政策的意向與規劃，施政運作的詳細資訊， 以及資訊公開的行動規範和制度要求。
3 指藉由公共行政體現民眾需求與意向，為一種強調行政資訊公開、民主參與和以民意為依歸的
國際間政府資訊公開結合全球性媒體的崛起和ICTs及網路的長足發 展，皆指向讓社會大眾充分知悉政府的決策與行動的重要性（Finel & Lord,
2000; Armstrong, 2005; Lord, 2006; OECD, 2002, 2003, 2008）。許多國家為
有效的提升政府資訊流動，相繼地朝向資訊公開或資訊近用的立法制度 化。近二十多年來，全球已有90多個國家建立資訊近用制度，其中，50多 個國家更已法制化（Armstrong, 2005; Banisar, 2006; Mendel, 2008），從歐 美先進國家到中國等不同發展程度、規模和政治傾向的國家皆然。另一方 面，愈來愈多國際組織與法庭公開揭示並主張政府資訊公開是人民最為基 本的權利，例如著名的美洲人權法庭、歐洲人權法庭等（Mendel, 2008; Freedomofinfo. org, 2009）。 反觀我國，依政府資訊公開法所規範，政府資訊公開可分為主動公開 和被動公開資訊兩種型態。除了主被動資訊公開的規範外，何種政府資訊 應被公開？由國際間已普遍被視為言論自由衡量準則的第19條組織 （Article 19, 1999: 9-11）所揭示之九項政府資訊自由法指導原則，其中前 六項即具體的規範政府資訊公開方式與內容、救濟途徑與成本費用等實務 遵循原則供各國立法參考，其為：極大化資訊公開程度、主動公開關鍵的 資訊、廣泛且積極的促進開放政府、限制資訊公開的例外範圍、改善民眾 取得政府資訊的程序、資訊公開成本應適當、公開資訊例外範圍須受限 制。爰此，立法制度化的主要意義在於賦予社會大眾取用過去未可得之政 府施政源頭性的資料，民眾可藉此平衡政府的施政權力（Piotrowski, 2007; Worthy, 2008）。
除了法制層面之外，國際組織與相關研究（Article 19, 1999; Drew &
Nyerges, 2004; Curtin & Meijer, 2006; Hood, 2007; OECD, 2008）更重視機關
內部行政流程透明與政府績效衡量的重要性，且強調機關行政管理和制度 因素對政府資訊公開績效的衝擊與影響。許多研究者（Mitchell, 1994;
Curtin & Meijer, 2006; Hood, 2007）更建議應將研究焦點著重於政府機關內
資料蒐集、資訊裁量認定，以及跨機關、跨單位間資訊交流與彙整的過程， 這些政府資訊公開原則和評估面向，可供本研究後續應用與檢視。申言 之，政府資訊公開實務運作會與既有制度、組織與行政程序產生交互影 響。政府資訊公開會透過制度匯集、分析與傳佈資訊，從而制約並影響資 訊機制運作中的行動者、規則和程序（Mitchell, 1994: 53）。
綜上所述，政府資訊公開體制為政府的內部特徵和社會可得之資訊， 公開予政治系統內部與外部行動者可知悉之一系列相關的法律、政治與制 度結構，以利於民眾掌握政府的決策與作為等運作規則與績效。 貳 貳 貳 貳 我國政府資訊公開法制與實務的發展我國政府資訊公開法制與實務的發展我國政府資訊公開法制與實務的發展 我國政府資訊公開法制與實務的發展 國家發展過程中政治民主化、經濟自由化和國際化程度等三大交互關 聯因素對政府資訊公開的理念轉變影響甚鉅。從政府資訊公開法制與政策 發展，可形塑政府與民眾之間對公開資訊的供需結構，甚至統治關係的變 遷樣態（行政院研究發展考核委員會，1996）。以國家發展階段對應政府 資訊公開理念與行動的轉變，來描繪政府資訊公開發展的變遷，其關係如 表1所示。 表 1 政府資訊公開理念沿革與國家政經發展階段的關聯 政府施政理念 國家發展階段 資訊消極 光復接收（1945-49） 動員復國（1950-71） 資訊放任 經濟發展（1972-87） 民主務實（1987-92） 資訊積極 國際強化（1993~） 法制與實務推展（2005~） 資料來源：修改並整理自行政院研究發展考核委員會（1996：15-32）。 資訊公開理念乃反映在出一國之言論自由與社會結構狀態，由國家政 經發展軌跡反映出政府資訊公開的沿革。對應我國政經發展階段，可依資 訊公開理念的轉變簡化為表1中的三個相對應型態（行政院研究發展考核 委員會，1996：19-21）。整體而言，政府施政理念，歷經威權體制下以防 堵資訊外洩為核心目標的資訊消極時代。接續，隨著政治民主化、經濟自 由化、社會多元化和國際化接軌等趨勢，政府對資訊公開的理念與作為逐 漸轉向資訊放任時代。直至近期更邁入資訊積極公開的階段，也是台灣政
府資訊公開實質發展的時期，主要有幾項特徵（行政院研究發展考核委員 會，1996；葉俊榮，1999；項靖，2001），包括：多元社會影響資訊的結 構與需求，國際化壓力改變資訊流通的性質，政府主動公開資訊成為主要 的發展趨勢，以及政府資訊電子化影響資訊公開的內涵、方式與成效。實 務上，伴隨著美國資訊高速公路計畫的推動，政府早已於1994年成立行政 院資訊基礎建設小組推動電子化資訊流通，奠定了電子化政府資訊公開的 基礎。 現代化政府資訊公開的沿革發展，可由政府委託研究以及政府政策推 展兩大層面予以檢視。 首先，由法制研究回顧「政府資訊公開法」的制訂與發展歷程。政府 委託學界進行資訊公開相關研究，最早始於1985年由行政院研究發展考核 委員會委託翁岳生進行「資訊立法之研究」，1988年由趙榮耀的「各國資 訊發展政策之研究」，以及1996由葉俊榮主持的「政府資訊公開制度」等 研究。另一方面，伴隨著相關法制研究的進行，行政院於1992年指示法務 部研議「政府資訊公開法」草案，法務部遂於1993年薦請行政院制訂政府 資訊公開法。1999年由行政院送立法院審議，同年並通過「行政程序法」 中第44條至第46條中有關資訊公開的內容，預告了法制化的發展。此後， 經多位立法委員的呼籲與推動，行政院於2001年發佈「行政資訊公開辦法」 作為過渡時期法令，最終於2005年12月由立法院通過並公佈「政府資訊公 開法」，完成資訊公開法制的建立（張清雲、王仁越，2008；李世德，2009）。 在法制化後，有更多相關委託研究檢討法制適切性並評估法制的實施成果 （行政院研究發展考核委員會，2007、2008a、2010a、2011；行政院法務 部，2009、2010）。 其次，從政府推廣與評估政府資訊公開法的實務行動來看。自政府資 訊公開實施後，法務部與研考會也分別對政府資訊公開法進行宣導和評 估。例如，法務部於2006年推動「95年度政府資訊公開法宣導計畫」要求 所屬法院檢察署，以及中央與地方政府各政風單位辦理各式宣導和評比成 果。此外，法務部編制「政府資訊公開法問答暨解釋彙編」，主要兼以實 體和電子化網站進行公開與推廣（李世德，2009：88-91）。由行政院作成 政府資訊公開案件相關的訴願決定書可評估政府資訊公開的推廣成效。本 研究發現政府資訊公開法通過之前，每年相關訴願決定書皆未滿3件，專
法施行後2006年迄今有明顯地成長。4 初步顯示民眾對於該法的認知與行 政救濟管道的應用已提升，政府資訊公開法制已達法令宣導的意義。 另 一方面，行政院於2007年10月邀集各部會研商各機關執行政府資訊公開法 應主動公開事項辦理情形會議，逐項檢討該法第7條應主動公開項目的執 行狀況，並特別要求所屬機關統一採用機關網站並以設置專區方式公開。 後續，行政院研考會更於2008年1月作成「政府資訊主動公開事項辦理情 形查核報告」（行政院研究發展考核委員會，2008b），調查結果顯示行 政院所屬二級機關設置專區比例達七成，但各機關網站各項主動公開資訊 建置的比例仍偏低，平均皆僅達一成左右。 整體而言，從國際趨勢、國內研究和政策變遷可發現，現代政府資訊 公開的實務發展與分析，不僅侷限於整體國家政經體制轉型和法制沿革的 探討。而是必須更務實地在電子化資訊公開趨勢裡，從政府與民眾之間互 動和政策實踐過程予以檢視。 參 參 參 參 政府資訊公開研究的整體評述政府資訊公開研究的整體評述政府資訊公開研究的整體評述 政府資訊公開研究的整體評述 政府資訊公開相關研究主要可歸納為政府資訊公開法制和機關網站資 訊管理與公開兩大類研究進行探討，並對照實務發展現況提出整體性的評 述與省思。 一、資訊公開法制適用與影響的探討與評估 政府資訊公開法制相關研究大多著重於代理方整體國家、或特定個案 政府機關來探究法制的適用、現況與其影響。其一，政府資訊公開法規趨 勢、適用與原則的探討和描述（Article 19, 1999; 林明鏘，1993；葉俊榮， 1999；項靖，2001；陳志瑋，2005；李世德，2009；行政院法務部，2009）。 此類文獻大多重應然面的介紹國內外政府資訊相關法規修正、整合及整體 資訊公開法制的趨勢，抑或藉由文獻檢閱與討論相關法規、行政措施應用 4 2006 年至 2010 年皆超過 10 件，其中 2010 更達 19 件，2011 截至 6 月為止也有 6 件。2011 年 7 月取自行政院全球資訊網中，資訊與服務項目的訴願決定查詢功能 （http://www.ey.gov.tw/np.asp?ctNode=1094&mp=1）。
的現況及問題。在國內大部分以法律研討與官方評論報告居多（行政院研 究發展考核委員會，2010a），例如研考會發行的研考雙月刊。
其 二 ， 影 響 整 體 國 家 政 府 資 訊 公 開 法 實 施 要 素 的 釐 清 與 評 估 （Eschenfelder, 2004; Wong & Welch, 2004; Banisar, 2006; Islam, 2006;
Bekkers, 2007; Relly & Sabharwal, 2009; 行政院研究發展考核委員會，2007, 2008a），其中部分研究更關注於財政經濟等特定資訊公開對整體國家政經 發 展 的 影 響 （ Mitchell, 1998; Coronel, 2001; Islam, 2002; Islam, 2006;
Williams, 2009; Global Integrity Report, 2010; 行政院研究發展考核委員會, 2008a）。此類研究大多結合跨國標準化的評鑑，以整體宏觀的角度探討影 響一國政府資訊公開的政經因素，包括：資訊公開法制建立與否、法制實 施歷史、資訊通訊基礎架構、電子化政府、新聞自由度、國民經濟水準等。 當中較具影響力的因素為 ICTs 及政府網站發展和新聞自由程度。此外， Banisar（2006）於「全球政府資訊自由」報告中，更歸納出政府資訊公開 法執行的主要問題，包括：凡涉及機密或危害公共利益等範疇仍存在著機 關對資訊公開與否模糊的裁量空間；法規執行效率與回應公開資訊要求的 成效不彰；政府檔案無法長期和完整的保存以供民眾近用；缺乏詳盡與合 理地說明准駁；法規執行缺乏對應的管考監督機制。 上述困境部分除可見於我國政府政策執行實務之外。由國內經驗研究 成果（行政院研究發展考核委員會，1996、2008a；陳宜和，2006; 吳慧勤， 2008；羅晉，2008b；李世德，2009）可發現政府資訊公開主要存在著：（1） 專責人力不足，承辦人員常必須身兼數職，且人員異動頻繁。（2）政府資 訊公開無明訂施行細則，導致公開資訊的權責與管考不清，資訊准駁多半 交予業務單位主管決定。（3）被動公開申請率不彰。整體呈現出主、被動 資訊公開實施成效不彰，且與政府資訊公開法實施前並無明顯的差異。 二、機關網站資訊公開與行政資訊管理的評估 隨著全球資訊科技的發展與普及，引發了政府資訊公開實務的變革 （Otenyo & Lind, 2004: 290）。相較於法制研究，許多研究者更開始關注電 子化對政府資訊公開的衝擊，抑或探討政府組織內部行政資訊管理運作對 資訊公開的影響。其一，探究網站資訊公開對於整體體制與社會發展的效
用與風險。許多研究強調透過政府網站的運用可廣泛提供組織內外多元利 害關係人透過政府公開資訊取得以彰顯民主治理的效益（La Porte、
Demchak & De Jong, 2002; Wong & Welch, 2004; Otenyo & Lind, 2004; Gil-Garc´ıa & Pardo, 2005），當中網站資訊公開的發展層次與效益多半乃
鑲嵌於既有國家體制系絡與組織制度而呈現迥異的樣態。相形之下，更有 部分研究成果指向網站資訊公開的限制與風險（Florini, 2000; Eschenfelder,
2004; Welch & Wong, 2001; Relly & Sabharwal, 2009; 羅晉，2008a），Relly
與 Sabharwal（2009）的研究即指出政府資訊公開法與政府網站雖可使政 府外部委託方意識到資訊公開透明的規範，惟公開資訊上網並無法顯著增 進民眾對公開資訊的近用，亦無從確保政府已透過網站提供大部分、抑或 關鍵的資訊。反之，在高度複雜且低專業的資訊化環境裡，反而更可能提 高政府機關與文官的自主性，強化了代理方對公開資訊的宰制。由此，更 凸顯出網站後端組織與文官行政管理的決策與行動乃是影響政府資訊公 開成效的關鍵。 其二，無論實體與電子化資訊公開，網站後端的組織資訊架構、行政 資訊管理和跨單位協調仍是目前政府機關推動資訊交流和公開最主要的 窒礙。歸納相關研究（Andersen & Dawes, 1991; Eschenfelder, 2004; Gill &
Hughes, 2005; Bekkers, 2007），主要的原因包括：（1）行政職權的衝突或重 疊，不同層級與單位在義務、權力與合法性認定不一致。（2）資訊管理運 作方面，由於涉及不同的核心任務與資訊處理程序的磨合，行動者在缺乏 共同經驗下，會漠視分享機會並不信任彼此。（3）技術應用方面，軟硬體 不相容、資訊缺乏共通定義與標準化。（4）文化與目標的根本差異，包括 組織或單位間目標、規範、價值與實務經驗的衝突。（5）財政資源的缺乏 與落差，組織無論建置與推動電子化與實體資訊公開必須付出額外行政成 本。（6）既有政治與行政結構對文官決策與行動的侷限。（7）缺乏外部對 施政資訊公開監督與衡量的主被動資訊公開的壓力；（8）機關與文官不願 主動可能招致批評風險的資訊，此反映在多數機關回應民眾資訊的延宕、 低品質與不一致，且通常未將網站資訊公開委外所涉組織的行政管理權責 納入法規。整體而言，這些因素可解釋並呼應前述政府資訊公開的實務困 境，並可供後續研究對照與討論。 相對來看，政府內部跨機關間的資訊交流與公開的成功推展是基於許
多 關 鍵 因 素 所 共 同 決 定 （ Shepherd & Ennion, 2007; Bekkers, 2007;
Landsbergen & Wolken, 2001），包括：（1）有共同政策領導者，且於組織 內獲得上級的支持；（2）有過去共同合作的經驗；（2）有額外經費挹注； （3）中央政策可符合個別機關的利益；（4）跨層級與跨機關之間的分享 可使涉入機關互惠且公平的獲益；（5）資訊分享與資訊公開實施計畫要能 明顯的地降低成本或改善服務的效益，例如在能短期產生經濟上的效益； （7）危機是提升跨機關間合作意識與提供政治支持的催化劑與契機。
另一方面，相關研究（Shepherd & Ennion, 2007; Mnjama & Wamukoya,
2007; 蕭乃沂、羅晉，2010）更建議研究實務，可從幾個面向探究組織之 間和組織內部行政管理運作，以檢視政府網站資訊服務的規劃經營。綜合 前述正面與負面的因素，其中與本研究相關者，包括：領導的決策與規劃、 公開資訊組織分工與專責認知、人力與經費配置、資訊與檔案管理流程、 政策過程組織內外部利害關係人。整體而言，相關文獻可供本研究探討政 府體系內部多重代理關係與代理問題，這些研究成果所提供的經驗觀察與 焦點，更可做為後續經驗研究檢證之用。 三、綜合評述與省思 基於本文研究旨趣檢視政府資訊公開相關文獻可發現，既有研究與實 務發展現況存在著幾個面向的落差。其一，研究焦點大多著重於政府供給 面，忽略於政府治理過程政府體系外部民眾的需求與經驗。其二，研究範 疇大多以法制為主，鮮少關注於釐探法規以外可能影響個別機關與文官執 行意願、實施與成效的績效誘因與控制要素。其三，研究方法多半為法制 層面的規範探討，而少部分經驗調查則以總體性、簡化且可共通比較的指 標，跨國的評鑑跨國資訊公開法制或國家入口網站資訊服務功能的建置與 發展情況。其四，特定理論性分析觀點的匱乏，鮮少應用可兼顧政府體系 內外部利害關係人的理論釐清前述政府資訊公開實務現況與問題。其五， 部分探究機關網站經營成功與困境的文獻雖可供本研究參酌，但普遍未在 結合政府資訊公開等特定政策和組織脈絡下，檢視網站前端「技術面」資 訊服務和後端「組織面」的分工架構、文化行政管理過程的現況與衝擊。 綜觀實體政府資訊公開法制和政府網站資訊管理相關研究，鮮少具體
地檢視與探究一國內不同類型機關網站資訊公開的現況和影響。但政府資 訊公開的困境多半源自於網站後端之組織架構、行政文化和資訊管理運作 實務所反映出代理績效不彰所致。另一方面，政府資訊公開法制化探討與 跨國性評鑑，仍大多偏重於供給方的觀點探討政府資訊公開的實施。這也 反映在多數政府網站與資訊管理的相關研究，未深入地探討治理關係之代 理方政府機關與文官的實際運作，也未考量政府體系內外部委託人的需 求，凸顯出相關研究無法釐清政府資訊公開現況與問題癥結的困境。 整體而言，研究與實務的落差更凸顯出既有文獻普遍未能適切地應用 代理理論引導政策實務研究調查，並在結合政府機關網站資訊公開應用與 管理運作之下，具體地比較和分析民眾、政府機關與文官之觀點與經驗。 檢視政府網站資訊公開對實務困境的效益，以及網站資訊公開有助於呈現 甚至改善政府資訊公開的問題，績效衡量誘因和政府課責的現況與可能 性。就理論層面觀之，可藉此檢視網站資訊公開體現理論預期之公開政 府、績效衡量和課責等民主治理目標的可行性與程度。
第二節
第二節
第二節
第二節 代理理論應用於政府資訊公開實務的分析
代理理論應用於政府資訊公開實務的分析
代理理論應用於政府資訊公開實務的分析
代理理論應用於政府資訊公開實務的分析
本研究藉由代理理論核心概念，探究政府資訊公開實踐過程中機關外 部資訊服務需求者－民眾之間和機關內部資訊供給者－政府機關與文官 的關係，並探討政府資訊公開實施過程的代理問題，以做為後續經驗凝聚 研究焦點和檢證調查實務檢證的基礎。 壹 壹 壹 壹 政治與公共行政的代理關係政治與公共行政的代理關係政治與公共行政的代理關係 政治與公共行政的代理關係 代議民主體制中，民眾與政府之間為一種委託者與代理者間統治權的 委託與代理運作關係。其中，政府機關、文官與政治人物被假定為理性自 利並會極大化其代理範圍與可用資源，以增加自身現在與未來之收益的代 理人（Zimmerman, 1977）。此外，理性自利的民眾也會藉著權力委託過程 提升自身的利益。在政治體系運作裡，由於政府的決策行動攸關著社會大 眾的利益。因此，理論上民眾會有誘因透過特定機制運作，藉由選舉投票、利益聯盟（Zimmerman, 1977）和運用政府網站去監督政府的決策與行動。 另一方面，政治人物與政務官面對國際透明化趨勢和政治競爭壓力，也可 能有動機自願地揭露可受民眾監督的代理資訊，以彰顯其對選前政見的承 諾與兌現（Laswad, Fisher & Oyelere, 2005）。
反觀官僚體系內的機關及文官是否同樣具備誘因去揭露其所握有的資 訊？依循 Niskanen（1991）的預算極大化模式（budget-maximizing model） 的論點，5 各政府機關會有充分的動機極大化自身利益，且常常能獲得成 功，此形同再強化組織規避委託人監督訴求的反誘因。因此，在代議體制 與官僚體系運作中，如何透過相關制度與機制強化民眾對政府機關更直接 地監督與控制，為當前實務與研究的首要課題。 綜上，政府與民眾之間無論在政治與公共行政研究領域裡皆被視為一 種代理關係。特別是在公共行政中常被用以延伸去解釋分權化環境中官僚 體系內部控制和行政管理問題（Hesterly et al., 1990），以及探究民眾對政 府決策與行動的控制，而這些議題的本質皆與「資訊」攸關（Smith & Bertozzi, 1998）。因此就政府資訊公開的實務來說，必須深入檢視政府當 局在舉著民主大旗之下，所聲稱資訊公開過程與成果的真實性？政府是否 假借公開資訊為名，以作為降低其代理成本的宣傳。但實質上又形成新的 代理困境與風險，其中弔詭的關係與議題必須進一步地探究。此處將更深 入闡明代理理論的內涵，以釐清代理理論應用於分析政府資訊公開實務的 效用。 貳 貳 貳 貳 代理理論主要代理理論主要代理理論主要概念的釐探代理理論主要概念的釐探概念的釐探概念的釐探
代理理論又稱委託代理理論（principal-agent theory, PAT），主要內涵 在於解釋和探究各種代理關係的發生、運作、問題與其管理機制。代理關 係以正式、抑或非正式契約形式存在，發生於委託人將任務託付給代理 人，並賦予其特定的執行權力或資源後，雙方所形成的互動關係（Jensen & 5 該模式應用經濟學途徑研究人類社會的集體制度，特別著重代議制度中官僚的行為。其假定官 僚會追求個人效用的極大化，而非服務於民選官員。歸納 Niskanen 主要論點有二，其一，官僚 試圖最大化其機關預算，其自利並以追求效益極大化為目的。其二：官僚勇於追求機關預算極大 化且多半能夠獲得成功，如此又強化官僚追求機關預算規模極大化的動機（李允傑，2000: 6-7）。
