第二章 文獻回顧
第三節 政府部門的人力資本衡量
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第三節 政府部門的人力資本衡量
面對全球化潮流的來臨，為提升國家競爭力，政府須創造附加價值（value-added），
做為駛向世界體系核心的能量，因此現代化政府不斷以調合傳統公共服務以及師法企業
（business-like）的「新」價值為職志（詹中原，2005）。而知識經濟時代以來人力資本 概念的興起，也使政府部門開始重視人力資本的衡量與管理，或將其視為策略性人力資 源管理的一環，或改以「人力資本」替代「人力資源」。以下分別敘述美國及我國政府 的人力資本衡量方法，並對相關實證研究一併加以探討。
壹、美國政府人力資本衡量方法
美國政府近年來，均致力以建構企業型政府作為政府再造的基本方向。Clinton 政府 時代，積極推動「國家績效評估」（National Performance Review, NPR）及「政府績效與 成果法」（Government Performance and Result Act, GPRA），對於公務人力的裁減執行成 效雖然頗獲好評，但公共政策因人力短缺而執行失敗，使得政府部門重新思考公務人力 的意義，並改以人力資本的觀點來看待（蔡秀涓，2004；周威廷，2007）。G. Bush 總統 上任之後，提出了「總統管理計畫」（President’s Management Agenda, PMA），並將「人 力資本策略管理」（strategic management of human capital）列為五大政府改革方向的第一 項；美國人事管理局（Office of Personnel Management, OPM）繼之提出數種人力資本衡 量方法，提供聯邦政府各機關自我檢測公務人力資本的工具。
一、總統管理計畫
總統管理計畫包含五大改革方向，分別為「人力資本策略管理」、「競爭性採購」、「改 革財務績效」、「電子化政府」及「預算與績效整合」，人力資本策略管理因其關鍵地位 列為首要項目，依據該項目，聯邦政府各部會均須以人力資本理念，有效管理人員甄補、
發展、訓練及高品質公務人力，藉以改善政府績效（周威廷，2007）。
總統管理計畫採用一般營運優良企業所普遍採用的簡單評等制度，也就是以綠、
黃、紅三種顏色分別代表「成功」、「成果參半」及「不滿意」。評估制度包括對於聯邦
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
機關績效情況的兩種評估，第一種評估是對於機關績效的現狀（status）評估，第二種則 是針對各機關的進度（progress）評估。就衡量標準而言，總統管理計畫提出了「顏色 管理」的概念，該計畫第一個改革方向「人力資本策略管理」的評估指標包括以下八點
（彭錦鵬，2004）：
（一）建立全盤的人力資本計畫。
（二）從服務和成本的角度分析現有的組織結構，並使其最佳化。
（三）具有接班的策略，以便形成領導才能庫，持續的改善人力管理效果。
（四）對所有高級主管和中級主管具有績效考核及獎賞的計畫。
（五）減少代表性不足的問題，建立維持多元性的行政程序。
（六）明顯減少任務有關的職務類別和職能之間的技能落差。
（七）在符合積極用人的時程目標上達到顯著的成果。
（八）運用成果的指標以做成人力資本的決定。
二、人力資本計分卡
美國人事管理局建構「人力資本計分卡」（The Human Capital Scorecard），提供聯邦 政府各機關進行自我人力檢測，協助政府部門瞭解其人力所擁有的技術、知識、溝通情 形、領導及團隊合作等方面，是否有助於組織目標的達成。該工具包括五個衡量面向，
每個面向下再分別設定績效目標、具體衡量指標，以及各該指標的衡量方法（轉引自王 崇斌，2003：17-18），衡量面向的設定，係引用「人力資源平衡計分卡協會」（the HR Balanced Scorecard Collaborative）之架構，其名稱及意義分別為：
（一）策略連結性（strategic alignment）
機關的人力資本政策，能有助於機關任務、願景、目標及策略的實現，能界 定機關對自己及員工的方向及期望。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
（二）策略能力（才能）（strategic competencies（talent））
甄補、進用、發展、留用具備達成機關任務目標關鍵能力的人才。
（三）領導（leadership）
機關的領導能鼓舞、激勵及引導員工向目標邁進。擔任教練、良師角色；因 應不同的情境調整領導方式；以身作則表現高標準的誠信、廉潔、信任、開 放及尊重的價值。
（四）績效文化（策略意識）（performance culture（strategic awareness））
創造能激勵員工追求高績效表現的文化；建構以員工對組織的貢獻度及創造 價值為核心的公平工作環境。
（五）學習（知識管理）（learning（knowledge management））
促進知識分享的文化；開放性的組織氣候；促進持續的學習及工作改進。
美國政府人力資本計分卡的面向及指標內容，詳如表2-3 所示。
表2-3、美國政府人力資本計分卡的面向及指標
人力資本面向 衡量指標
機關人力資源管理策略及計畫明文呈現與任務（方案）之目標結合。
為連結人力資源計畫與機關任務目標。機關內部能有一套有效的溝 通過程，以促進人力計畫與機關任務間的結合。
機關能發展出有效的組織結構調整及人力部署計畫，並據以採取行 動。衡量是否「有效」的標準，是能將人與事做適切的配置。
策略連結性
組織成員能瞭解其所辦理的工作如何才能契合並貢獻於組織任務 的達成。
機關能經由人力重整計畫的落實，達成縮小實際能力與所需能力間 落差的目標。
具備關鍵能力員工留職率＝所有員工/具備關鍵策略員工留職人 數。
策略能力
（才能）
機關新進員工的素質能否合乎預期水準的要求。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
表2-3、美國政府人力資本計分卡的面向及指標（續）
人力資本面向 衡量指標
機關能達成預期的適任主管的留職率目標。
機關擁有有效的領導人才進用、培育及接班方案（包括認定有潛力 的未來領導人），此方案之內容包括目標、行動方針、時程表、儲 備領導人才名單的分析等。
機關能塑造一種文化，使所有組織成員相信他們是被期待承擔更重 要的職務，以及當組織賦予成員擔任領導者的機會時，能樂於接受。
機關成員能注重工作結果產出，並表現出改進工作的投入興趣。
領導
機關成員對領導者高度推崇。
機關擁有有效的績效管理機制，能區分績效表現的優劣。
組織成員相信組織對其績效考評的結果，是依據其工作的實際貢獻 度決定的。
機關對於績效表現不如預期的員工能予以有效管理。
員工相信組織對其所設定的預期績效目標，是具有一定挑戰性且務 實的。
組織成員認同人員之間具有差異性對組織是有益的，並能接受多元 差異的存在。
績效文化
（策略意識）
機關能設定務實的目標，提升組織成員的多元性。
機關能依據組織目標及設定的預期結果，擬訂有效的知識管理策 略。
機關能以投資的觀點擬定知識管理策略，並比較分析訓練發展前後 的成效差異。
學習
（知識管理）
組織成員相信機關會支持其發展學習，並期待組織成員能不斷改進 工作技能，或學習新技能。
資料來源：OPM（2001）
檢視美國人事管理局所提出的人力資本計分卡的面向及衡量指標可以發現，該方法 著重於政府部門整體策略管理的績效評估，與本研究所關注者略有不同，惟其部分面向
─例如能力、領導、學習及其衡量指標，則仍可適用於學校組織，足為本研究發展衡量 架構之參據。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
三、人力資本調查問卷
上述的「人力資本計分卡」是用以評估各機關整體人力資本策略管理的實施狀況，
不過如欲瞭解人力資本實際情形，除了整體性的評估，尚需檢測個別機關的員工意見，
美國人事管理局為了深入瞭解各機關人力資本動態狀況，再行設計「人力資本調查問卷」
（Human Capital Survey），每年針對各聯邦機關進行大規模的員工意見調查，用以評估 各機關人力資本狀況，並做為提供機關領導者意見回饋的機制。
美國人事管理局自 2002 年開始進行首次的人力資本調查，迄今已完成數次完整調 查，並透過比較發現聯邦政府整體及個別機關人力資本狀況的變化，以提出改進建議，
2003 年起，美國人事管理局更將人力資本調查結果與私部門人力資本進行比較。11 美國政府歷次的「人力資本調查問卷」面向及問項並不盡相同，而是視實際需要，
略微增刪修正，以2006 年的調查問卷為例，共包含八個面向及 84 個問項，八個面向分 別是：
（一）個人工作經驗（personal work experiences）
（二）甄補、發展與留用（recruitment, development, and retention）
（三）績效文化（performance culture）
（四）領導面向（leadership）
（五）學習（知識管理）（learning（knowledge management））
（六）工作滿意度（job satisfaction）
（七）福利滿意度（satisfaction with benefits）
（八）人口變項（demographic characteristics）
至於「人力資本調查問卷」的問項內容，以2006 年調查問卷為例，其問卷內容如 表2-4 所示。
11 囿於政府部門人力資本面向與企業組織容有差異，美國人事管理局著重於「個人工作經驗面向」及「工 作滿意度面向」兩面向的比較研究（OPM, 2004）
‧
‧
資料來源：OPM（2006）
相較於「人力資本計分卡」強調政府部門的整體策略管理，「人力資本調查問卷」
12 績效管理（Performance Management）、績效評估（Performance Appraisall）為政府部門近年極為重視的 議題，惟其是否同樣適用於學校組織？本研究後續將再行探討。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
貳、我國政府人力資本衡量方法
近年來，行政院人事行政局積極推動「策略性人力資源管理」，經參考美國政府人 力資本調查問卷及企業智慧資本衡量方法，組成專案小組並經二階段試測，於2003 年 完成「公務人力資本衡量方法」，該衡量方法的定位為人力規劃及管理的輔助工具。其 功能對中央政府而言，係為暸解行政院整體人力管理狀況，做為行政院人事行政局規劃 中程及年度施政計畫與各項人事政策的參考；對各機關而言，為協助各機關自我診斷人 力素質及管理措施，機關可視需要定期或不定期運用，以掌握機關人力優劣勢及變化情 形，並將劣勢項目列為改進重點，以增進人事管理效能（陳月春、劉靜如，2005：55）。
以下分項簡要說明我國「公務人力資本衡量方法」的內容：
以下分項簡要說明我國「公務人力資本衡量方法」的內容：