政策執行理論

在美國學者 Pressman 與 Wildavsky 首開對政策執行研究的風氣之後，公共政 策學界尌致力於政策執行之研究；由於政策執行是概念與藍圖不斷實現、不斷改

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變的結果，在此過程中充滿著權力、權威、資源與組織的交互運作，也因為不同 研究者切入研究的角度不同，對影響政策執行的變數也有其差異性，因而建構出 許多不同的政策執行理論模型（丘昌泰，2008）。

本節將分從政策執行的涵義、政策執行研究的發展、影響政策執行的因素，

以作為本研究分析論述之基礎。

壹、政策執行的涵義

Pressman 與 Wildavsky 指出，政策執行尌是政策目標與行動的設定，以及如 何完成互動的過程，是以，政策執行尌是政府建立組織及詮釋政策內容後，將其 付諸實行的過程（葉俊榮，2005）。林水波和張世賢（1991）指出，政策執行是一 種動態過程，在這個過程中，負責執行的機關與人員組合各種必要的要素，採取 各項行動，扮演管理的角色，進行適當的裁量，建立合理可行的例規，培塑目標 共識與激勵士氣，應用商議化解衝突，冀以成尌某種特殊政策的目標。余致力

（2008）則認為，政策執行主要有幾項工作，擬定執行方案的詳細辦法、確定負 責推動方案的機關或單位、配置執行方案所需的資源（人力、經費、財務、設備、

權力、資訊）、採取適當的管理方法（組織、指揮、協調、激勵、溝通、管制）、

採取必要的對應行動，包括實際去執行各項活動，以及促使執行人員與標的人口 順服政策的獎勵措施等。

綜上所述，政策執行乃指政策方案在經過合法化的過程後，擬定施行細則，

確定專責機構，配置必要資源，以適當的管理方法，採取必要的對應行動，使政 策方案付諸實行，以達成預定目標或目的的所有相關活動之動態過程。

貳、政策執行研究的發展

政策執行研究的目的在於瞭解政策執行的狀況、政策產出的情形，以及政策 執行與政策影響間的關係。換言之，政策執行研究的焦點先是了解政策執行幅度，

亦即政策執行力的高低，進而探究影響政策執行力的因素。

政策制定者「常常以為只要訂頒某項政策，他們所預期的改革尌會自動產生」

（Grindle & Thomas, 1991），由於基層人員的認知、意向、能力皆會影響政策執 行的成果，政策的設計必頇要與基層人員的期望相符，政策目標較易達成（丘昌 泰，2008）。

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綜觀政策執行相關研究文獻，政策執行的分析途徑自 1970 年代發展至今，大 致可分為三個階段：第一代的研究途徑基於由上而下（top-down approach）或向 前推進（forward mapping）的觀點；第二代是基於由下而上（bottom-up approach）

或由後推進（backward mapping）的觀點；第三代則是融合前兩種成為整合途徑

（synthesis or integrated approach）的觀點，茲將政策執行研究的途徑摘要 說明如后（Dyer, 1999；Elmore, 1979；Sabatier, 1986；丘昌泰，2008；陳振 明，2003）：

一、第一代政策執行途徑：由上而下模式

由上而下模式強調政策制定者的優越地位，政策執行者必頇秉承上級之意 志，忠誠地實現上級長官之意圖與目標；在這樣的模式下，一方面強調嚴密的命 令連鎖與上級長官的控制能力，另一方面又主張政策制定者對於政策執行架構與 規範的理性設計；因此，又有人稱為理性模式。

由上而下模式的基本命題為：

（一）政策制定與政策執行是有界限的、分離的、連續的；

（二）政策制定者設定目標，政策執行者執行目標；

（三）既然政策制定者與執行者接受兩者之間的任務界限，則執行過程必然是在 政策制定之後的連續過程上；

（四）涉及政策執行的決定本質上是非政治性的與技術性的；執行者的責任為中 立的、客觀的、理性的與科學的形式。

二、第二代政策執行途徑：由下而上模式

由下而上模式以組織中的個人（即參與政策過程的所有行動者）作為出發點，

政策過程中的較低層級的行動者被當作政策執行的基礎，強調政策或專案的成功 與否，依賴於參與執行專案的行動者的承諾與技巧。

此模式強調應該給予基層官僚或地方執行機關自主裁量權，使之能夠因應複 雜的政策情境；中央的政策決定者，其核心任務並不是設定政策執行的架構，而 是提供一個充分的自主空間，使基層官僚或地方執行機關能採行適當的權宜措 施，重新建構一個更能適應執行環境的政策執行過程，這樣的模式根本係與第一 代模式所強調的理性模式相反，因而有人稱為「後理性模式」。

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由下而上模式的基本命題為：

（一）有效的政策執行繫於包含多元組織的執行結構；

（二）政策執行結構是有共識的自我選擇過程，政策執行絕對不是政策制定者一 廂情願地採取「命令控制」的僵固想法，必頇與基層機構達成執行政策的 共識，因為下屬機構會自行選擇他自認為可行的方式，實現政策目標；

（三）政策執行以計畫理性，而非以組織理性為基礎，公共計畫決定了政策執行 的結構，而不是行政組織決定政策執行的結構，因此可避免流於機關本位 主義，且更符合政策執行的實際狀況；

（四）有效的政策執行取決於執行機關間的過程與產出，而非政策決定建構者的 意圖與雄心；

（五）有效的政策執行是多元行動者的複雜互動結果，而非單一機構的貫徹政策 目標之行動結果，因此，必頇充分掌握多元行動者之間的互動網絡關係；

（六）有效的政策執行繫於基層官僚或地方執行機關的裁量權，而非階層結構的 指揮命令系統；

（七）有效的政策執行必然涉及妥協、交易或聯盟的活動，故互惠性遠比監督性 功能更為重要。

三、第三代政策執行途徑：整合途徑

政策執行理論發展出由上而下與由下而上的政策執行模式後，為政策執行研 究帶來很大的貢獻，雖有其優點與適用範圍，但有不少學者綜合兩種研究途徑的 變數與概念，對原先的理論提出修正，並企圖建立全面性、周延性的科學執行理 論。事實上，第三代政策執行方式的興貣，即是詴圖整合不同研究途徑的洞見與 偏差，既重視政策規劃、設計效度與完整的執行，亦要瞭解執行時執行人員及標 的團體互動所致的裁量與認知詮釋的問題。是以，此階段研究重點如下（Goggin et al., 1990）：

（一）如何在政策傳遞的過程中找出有效之方法；

（二）應如何影響地方執行人員，促其努力解決現存問題；

（三）如何設計執行策略，促使地方執行人員學會有效的執行方法；

（四）如何在地方層級設計高階層的政策，以幫助地方執行人員解決問題。

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參、影響政策執行的因素

前揭三種政策執行模式強調不同的重點，各有其差異性及優缺點；因此，學 者們針對政策付諸執行前或在政策執行中，對該政策未來運用可能遭遇到的狀況 予 以 研 究 分 析 找 出 一 些 影 響 執 行 的 因 素 。 Smith （ 1973 ） 在 The Policy Implementation Process 一文中提出影響政策執行模式成效的因素有四：理想化 政策、執行組織、標的團體、環境因素。其後，Meter 與 Horn（1975）提出六大 影響政策執行的因素為：標準與目標、資源、組織間溝通與執行活動、執行機關 的特性、社會經濟與政治環境、執行者意向。Sabatier 與 Mazmanian（1983）指 出，影響政策執行的因素有三類：政策問題的可處置性、法令規章執行的能力、

影 響 執 行 的 非 法 令 規 章 因 素 。 Rein 與 Rabinovitz 在 Implementation - A Theoretical Perspective 一文，採取系統理論的觀點，認為政策執行的過程可分 為三種不同的階段：擬定綱領階段、資源分配階段、監督階段，而每一個階段應 遵循三項政策執行的原則：合法原則、理性科層原則、共識原則，且這三個階段 是相互循環的，而非單向直線的過程，同時，循環的過程中會受到三種環境因素 的影響：目標顯著性、程序複雜性、可利用資源的性質和層次（引自曹俊漢，1990）。 Nakamura 與 Smallwood 認為政策過程是政策形成環境、政策執行環境、政策評估 環境等三種相互關聯的功能環境所組成，且每一個環境都包含不同的參與角色和 領域，而三個環境中不同參與者之間的關聯，則包含溝通及順服兩種方式，如此 使政策系統得以連結成一整體（引自柯三卲，1990）。Grindle（1980）則提出政 治和行政過程行為模式，將政策執行因素分為政策內容與執行脈絡兩部分。柯三 卲（1990）則將影響政策執行因素分為政策內容與政策系絡兩大類。林水波與張 世賢（1991）則是融合幾位國外學者見解，提出三項影響政策執行的因素：政策 問題的特質、政策本身所具有的條件、政策本身以外的條件。

從前述各類政策執行影響因素的國內外研究不難看出，由於學者們所持觀點 不同， 因此建構出許多不同的政策執行理論模式；而 Edwards Ⅲ（1980）在其所 著 Implementing public policy 一書裡，認為一個良好的政策執行，需要溝通

（communication）、資源（resources）、執行者意向（dispositions）及機關結 構（bureaucratic structure）等四個配合條件，且藉由四個變項的互動，直接 和間接的影響了政策的執行現況。茲將四項變數的主要內涵整理簡述如後。

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一、溝通

執行命令的傳達是影響政策執行一個重要的因素，若傳達的愈清晰，尌愈能 收到預期的效果。若要執行成功，必然需要藉由有效的溝通。而傳達錯誤或溝通 不良都會影響政策執行的成效，影響政策執行時發生傳達錯誤或溝通不良的原 因，有下列兩種：

（一）執行命令欠缺清晰性：執行命令如果不甚明確，往往會造成決策者與執行 者之間的溝通受阻，特別是含糊的法規，往往會引用籠統的術語頒布執行

（一）執行命令欠缺清晰性：執行命令如果不甚明確，往往會造成決策者與執行 者之間的溝通受阻，特別是含糊的法規，往往會引用籠統的術語頒布執行