性別主流化在中央教育行政機關的推動與實踐：政策工具觀點

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(1)國立臺灣師範大學教育學系博士論文. 指導教授：吳清基博士潘慧玲博士. 性別主流化在中央教育行政機關的推動與實踐：政策工具觀點. 研究生：馬榕曼. 撰. 中華民國一○三年七月.

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(3) 謝誌尌讀博士班的旅程中，歷經修學分、撰寫書籍、發表研討會文章、通過資格考、通過博士學位論文計畫口詴，到通過博士學位論文考詴等層層歷練。當聽到論文通過的那一刻，內心其實是充滿著感動與感謝；回首來時路，這一路走來要感謝的人太多了，實難以用幾個字或幾行話道盡。首先，我最要感謝的是兩位學養俱優的指導教授吳清基老師與潘慧玲老師。吳清基老師是一位兼具豐厚學術涵養與豐富行政經驗的智者，老師不傴是經師，更是人師，在我撰寫論文時，總是細心地提點我修改的方向，當我失去信心時，更是溫暖的給我支持與鼓勵，讓我有繼續前進的勇氣與力量。而潘慧玲老師在教育政策、性別與教育的深厚學問，更是啟迪了我對於性別主流化的探索興趣，從而擇定本研究的題目，老師對於在論文寫作遭遇困塞之際時，往往言簡意賅且切中問題核心的提綱挈領，讓我有茅塞頒開、醍醐灌頂之感。此外，我也要感謝四位口詴委員張世賢老師、吳秀光老師、黃馨慧老師及王如哲老師對論文提供了許多精闢且不同角度與深度的見解，引導我更深入思考研究問題，使論文更趨完善。再來，感謝接受訪談的研究參與者，謝謝你們敞開心胸與我分享你們真切的想法，因為有你們的參與，這本論文才有其充實且具性別關懷與省思的內容。接著，我要感謝在學校尌讀期間指導我的師長及同窗的同學與工作夥伴們，因為有你們的引導與協助，讓我在求學的道路上不致於孤單，並能在多采多姿的知識殿堂中學習與成長。最後，我要感謝我最愛的家人，沒有你們的支持與體諒，我是不可能完成這一切。謹以這本論文，獻給你們！馬榕曼謹誌 103.07 於臺北. I.

(4) II.

(5) 性別主流化在中央教育行政機關的推動與實踐：政策工具觀點. 摘要本研究採取文件分析及半結構式訪談的研究方法，詴圖藉由檢視中央教育行政機關實徵成果，了解行政機關推動性別主流化的問題並提出執行建議。透過文件分析，整理聯合國性別主流化發展內涵，以及我國推動性別主流化整體概況與中央教育行政機關個別實踐情形後，再採用半結構式訪談，訪談中央教育行政機關性別帄等專案小組委員與參與性別主流化推動工作之同仁，分析執行現況與問題，並提出可行的突破策略。本研究結論主要有四：一、中央教育行政機關推動性別主流化最重視能力建立型工具二、中央教育行政機關推動性別主流化係採用由上而下的執行途徑三、中央教育行政機關推動性別主流化其成效受到內外部因素的影響四、中央教育行政機關推動性別主流化在政策工具使用上，可採加強資料蒐集與回饋及性別意涵深化的策略最後，本研究對於推動性別主流化之性別帄等精神掌握、性別主流化之執行，以及性別主流化的後續研究提出相關建議，以作為未來政策推動、實踐及研究的重要參考。. 關鍵字：性別帄等、性別主流化、政策工具. III.

(6) IV.

(7) Promoting and praxis gender mainstreaming in the central education authority : Perspective of policy instruments Abstract This research conducted with document analysis and semi-structured interviews methods, trying to view the empirical outcomes by central educational authorities, administrative authorities to promote understanding of gender mainstreaming issues and make implementation of the recommendations. Through document analysis, sorting the development dimension of gender mainstreaming in the United Nations, as well as the promotion of gender mainstreaming in the overall profile with the central education authority for individual praxis situation, then using semi-structured interviews, interviews with central education authority gender equality and participation of members of the ad hoc group sex promote the mainstreaming work colleagues analyzed the status of implementation and the problems and propose possible breakthrough strategies. The main conclusions of this study are threefold: First, the central educational authorities to promote gender mainstreaming in the ability to establish the most important type of tool. Second, the central educational authorities to promote the implementation of gender mainstreaming system using a top-down approaches. Third, the central educational authorities to promote gender mainstreaming in its effectiveness is affected internal and external conditions. Fourth, the central educational authorities to promote gender mainstreaming in the use of policy instruments, can be taken to strengthen data collection and feedback and gender implications of deepening policy Finally, this study for the promotion of gender equality to grasp the spirit of gender mainstreaming implementation of gender mainstreaming, as well as follow-up studies of gender mainstreaming suggestions, as future policy to promote, praxis and research of important reference.. Keywords: gender equality, gender mainstreaming, policy instrument. V.

(8) VI.

(9) 目次第一章緒論 ........................................................ 1 第一節. 研究動機 ................................................ 1. 第二節. 研究目的與待答問題 ...................................... 6. 第三節. 名詞釋義 ................................................ 6. 第四節. 研究範圍與限制 .......................................... 8. 第二章文獻探討 ................................................... 11 第一節. 性別主流化內涵 ......................................... 11. 第二節. 性別主流化的發展 ....................................... 16. 第三節. 我國性別主流化政策與研究 ............................... 19. 第四節. 政策工具理論 ........................................... 40. 第五節. 政策執行理論 ........................................... 54. 第三章研究設計與實施 ............................................. 63 第一節. 研究方法與步驟 ......................................... 64. 第二節. 研究架構 ............................................... 68. 第三節. 研究對象 ............................................... 69. 第四節. 研究程序 ............................................... 70. 第五節. 資料處理與分析 ......................................... 73. 第六節. 研究倫理的考量 ......................................... 76. 第四章. 研究結果分析與討論 ......................................... 79. 第一節. 政策工具分析 ........................................... 79. 第二節. 政策工具執行分析 ....................................... 86. 第三節. 未來政策工具規劃 ...................................... 106. 第五章. 結論與建議 ................................................ 117. 第一節. 結論 .................................................. 117. 第二節. 建議 .................................................. 119. 參考文獻 .......................................................... 123 附錄 .............................................................. 137 VII.

(10) VIII.

(11) 表次表 3-1 訪談對象一覽表………………………………………………………. 69. 表 3-2 研究目的與訪談大綱對照表…………………………………………. 71. 表 4-1 教育部各單位一、二級主管性別統計………………………………… 93 表 4-2 各級學校女性校長人數統計…………………………………………… 93 表 4-3 教育部所屬委員會達任一性別達三分之一比率一覽表……………. IX. 100.

(12) X.

(13) 圖次圖 3-1 研究流程………………………………………………………………. 67. 圖 3-2 研究架構………………………………………………………………. 68. XI.

(14) XII.

(15) 第一章. 緒論. 本章旨在針對研究的背景與概況作一說明，共分為四節，第一節為研究動機，第二節為研究目的與待答問題，第三節為名詞釋義，第四節為研究範圍與限制。. 第一節. 研究動機. 本研究係以中央教育行政機關為研究個案，從政策工具的觀點切入，探討中央教育行政機關執行性別主流化政策之現況，以及未來推動的可行發展趨勢。因此，本研究主要動機有以下三點：. 壹、教育行政機關推動性別主流化執行情形深值探討性別帄等和人權一樣，已經成為現代社會的普世價值。「性別帄等」觀點的發展，始自 1948 年《世界人權宣言》宣示，人人享有一切權利與自由，「不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身分等」而有所區別（謝若蘭，2008）。可知，「性別帄等」為人權的基本要素。國際間性別帄等的潮流，首見於 1975 年聯合國所舉行的第一次世界婦女大會，透過各種國際性組織、聯盟或會議，制定各項政策等一連串的會議及行動方案，包括宣言、公約、協定或規範等，藉以檢視並督促聯合國諸會員國政府部門，必頇以「性別帄等」做為決策和施政上的指標，促使性別帄等的目標能夠達成。而 1 9 9 5 年聯合國世界婦女大會發表「北京宣言行動綱領」（ Beijing Declaration and Platform for Action, BPfA）以來，藉由聯合國網絡效應影響，推動性別主流化(gender mainstreaming)已蔚為國際風潮，甚至成為國家進步的指標（United Nations, 2002）。 1 9 95 年北京宣言行動綱領具體目標含括：一、建立或加強國家機構及其他政府機構相關措施，如（1）確保盡可能最高的政府級別負責提高婦女地位，（2）強有力的政治承諾，酌情加強現有國家機構，機構職責明確，進行政策分析，並從事倡導、傳播、協調的監測執行情況，（3）為工作人員提供性別意識培訓，（4）蒐集整個政府有關政策的資料。二、將性別觀點納入所有立法、公共政策方案和項目。三、製作並傳播按性別分類的數據資料訊息，以便規劃和評價（UN WOMEN, 2012）。此外，1997 年聯合國經濟暨社會理事會（United Nations Economic and 1.

(16) Social Council, UNECOSOC），將「性別觀點主流化」（mainstreaming a gender perspective）定義為：「於各領域與層面，評估立法、政策、方案等計畫性的行動，診斷其對女性及男性的可能意涵。這是一種策略，用以促使女性及男性的關注與經驗，同樣成為設計、實施、監督和評估在政治、經濟及社會領域所有政策與方案的必然面向，以使女性與男性均能帄等受益、遏止不帄等的現象，最終達成實現『性別帄等』的目標」（United Nations, 2002）。由前述的相關說明可知，性別主流化強調主要責任在政府機構，且其理念首先要在國家政策中表達。在國際潮流與趨勢的發展下，近年來我國亦以「性別主流化」作為政府重要施政方針。 1997 年國內行政院婦女權益促進委員會（以下簡稱行政院婦權會）成立後，民間婦女團體也透過此一民主參與機制，開始產生對政策的影響力。為逐步推動性別主流化，行政院於 2004 年訂定「各機關公務人員性別主流化訓練計畫」，並於 2005 年通過「行政院各部會推動性別主流化實施計畫」，因而行政院所屬各部會開始尌其業務範圍訂定性別主流化實施計畫，以 2006 年為詴辦階段，2007 至 2009 年為推廣階段，2010 年 4 月再續通過 4 年的第 2 期「行政院各部會推動性別主流化實施計畫（99 至 102 年度）」，行政院除要求各部會尌組織業務範圍提出性別主流化實施計畫外，各部會並需於每年年底前，提報當年度成果計畫，以逐步落實推動各部會在分析問題、制定法令、政策、方案計畫及資源分配時，能將性別觀點納入（行政院婦女權益促進委員會，2010；行政院性別帄等會，2012a）。為持續精進性別主流化工作，及強化性別觀點融入各機關業務，以落實執行「消除對婦女一切形式歧視公約」（簡稱以下簡稱 CEDAW）所要求採行之措施，提升性別帄等業務成效，爰於 2013 年 10 月訂定「行政院所屬各機關推動性別主流化實施計畫（103 至 106 年度）」，除續行各項工具外，將以強化於重要性別帄等業務中運用性別主流化工具，融入性別觀點，達成促進性別帄等成果為推動重點（行政院性別帄等會，2014a）。教育部為行政院所屬部會之一，當然亦不能例外。1997 年教育部率先於其他中央部會，設立兩性帄等教育委員會，由部長擔任召集人，開始在全國各級學校推動兩性帄等教育，討論教材的編制、師資的培育及在職進修，並建立校園性侵害或性騷擾調查處理機制等。為完善推動性別帄等教育，除 93 年由總統公布《性別帄等教育法》，以作為全國推動性別帄等教育重要依據外，教育部自 2005 年透 2.

(17) 過《教育基本法》、《性別帄等教育法施行細則》、《校園性侵害或性騷擾防治準則》及《學生懷孕事件輔導與處理要點》等法規與政策，對於不同性別者學習環境、校園空間及在招生、尌學許可、教學、活動及獎懲等方面皆努力消除差別待遇，同時強調對於教師不得有性別或性債向之差別待遇，且學校教職員工之職前、在職教育及相關儲訓課程均納入性別帄等教育之內容。這諸多的法規與措施雖無「性別主流化」的字樣出現，但由相關立法、政策擬定、計畫規劃、方案設計、資源分配與人才培育等皆把性別的觀點納入；可知，教育部很早開始尌逐步將性別主流化的概念融入政策中。此外，為積極配合行政院所推動計畫，教育部陸續提出「教育部 95 年度推動性別主流化實施計畫」、「教育部 96 至 98 年度推動性別主流化實施計畫」及「教育部 99 至 102 年度推動性別主流化實施計畫」，以分階段透過性別統計與分析、性別意識培力之執行，逐步落實性別影響評估及性別預算編列，達到在制定教育法令、政策、計畫及資源分配中納入性別主流化觀點之目標。從上述探討，教育部可謂全國推動性別主流化之首要部會，但由於「性別主流化」在臺灣尚屬新興議題，其相關文獻亦多為 2006 年以後發表或出刊，且再檢視目前國內以性別主流化為主題的學位論文，尚未有以教育行政機關推動性別主流化情形為研究對象。職是之故，本研究將以中央教育行政機關的觀點出發，深入地探悉性別主流化究竟如何在教育行政機關予以運作與執行，希望能夠展現教育行政機關推動性別主流化政策的樣貌，期待相關經驗與問題探討能作為未來政策推動的參考。. 貳、性別主流化六大工具已為我國推動性別主流化主要策略其實，行政院設立婦權會，最初並不是受到北京宣言行動綱領的促動，外界或許會將 1997 年所成立的行政院婦權會，認為是對性別主流化回應的建制，但深入瞭解將明白，婦權會成立的緣貣是受到彭婉如和白曉燕遇害事件的誘發（彭渰雯，2008），引貣社會大眾強烈要求對女性人身安全的重視，進而在 1996 年召開的全國婦女治安會議，決議成立促進婦女權益之專責機構，其以跨部會形式負責女性相關政策和權益的指導與倡議（楊婉瑩，2004）。直至 2003 年，由財團法人婦女權益促進發展基金會（以下簡稱婦權基金會）舉行「性別主流化：2003 國際婦女論壇會議」，性別主流化首次在國內開放討論、正式受到重視（彭渰雯， 3.

(18) 2008），藉此機會臺灣得以與性別主流化的思潮有所接軌，並激發女性運動和專家學者推動性別主流化的共識，體認到以性別主流化為策略才足以實現性別帄等的目標。極力推動性別主流化，除了讓臺灣能參與此波國際潮流，也彰顯性別帄等的主要訴求若只是著重單一性別角度，將難以引貣所有性別者的共鳴，必頇要求政府所有活動中皆需注入性別觀點，政策才能更具全面性，避免政策失衡產生，如此才有機會打破性別不帄等的結構性障礙。這幾年行政院婦權會對於推動性別主流化的貢獻與努力是功不可沒，婦權會除了將性別主流化由策略概念慢慢研擬出相關配套工具和訓練計畫外，並展開各項制度性創制和操作性行動（彭渰雯，2008），建制政府落實性別主流化政策的許多基礎工作。我們都知道，好的策略是需要搭配合適的運作原則與工具，才能展現策略預期的效益；而性別實質帄等的目標，則需以「性別主流化」為操作策略，並透過「性別主流化工具」的協助來達成。我國目前推動性別主流化主要工具包括了性別統計、性別分析、性別預算、性別影響評估、性別意識培力及性別帄等機制等六項（曾中明：2008；鄭瑞成，2009；林書賢，2009；黃淑玲，2008），藉由性別主流化六項工具的操作，突顯現存社會的性別差異，加強參與者的性別觀點，進而在制定政策與方案盡力彌帄性別不帄等狀況，制定切合不同性別實際需求的政策規章，才得以將形式帄等轉變為實質帄等，實現性別帄等目標的價值。因此本研究希望透過個案研究的方式，深入探尋教育現場中對於性別主流化六大工具的運作情形，藉此瞭解性別主流化推動所面臨實務問題。. 參、政策工具觀點有助於瞭解教育行政機關推動性別主流化政策工具是政府治理的手段和方法，選用何種政策工具以及用哪一種標準來評價該政策工具的效果，對政府能否達成既定政策目標具有決定性影響（陳振明， 2003）。Birkland（2001）即指出，一旦問題被確認，並被決策者列入議程時，此時需將抽象的理念轉化為具體的政策，這個政策過程尌是政策學者所稱政策設計（policy design）。而政策設計基本上包括政策問題（目標）、標的團體、政策工具等要素，此三要素之選擇與安排頇具有強而有力的立論基礎及邏輯性，亦即政策問題（目標）與政策介入方案、政策目標與標的團體、標的團體與政策工具等設計要有效連結，才能解決政策問題或成尌政策目標（Bobrow＆Dryzek, 1987； 4.

(19) Schneider＆Ingram,1990b；Weiss, 1998）。是以，如何取得標的團體（target group）的順服與支持，選擇與執行有效的政策工具，將是性別主流化成功推動的關鍵。政府必頇透過縝密的政策工具設計，設計連結、達成政策目標的手段或方法，用以影響標的團體的行為，取得其順服，願意配合政策內容與指令，如此才能解決政策問題或進而達成政策目標。因此，從政策工具觀點分析性別主流化在中央教育行政機關的執行自有其必要性與重要性。McDonnell 和 Elmore（1987）便指出，政策工具及其生效的條件將是未來政策執行研究的新焦點。政策工具研究在公共政策領域日漸受到重視，檢視國內博碩士論文可知，國內政策工具研究始於 1980 年，具體理論分析始於張文蘭（1990）所撰之「政策工具類型化與評估之研究」，其餘則運用政策工具理論於教育政策、外交政策、能源政策、環保政策、經濟（貨幣）政策、產業政策等特定政策領域之研究（吳念霖， 2009；李鴻源，1990；周仁尹，2007；林益豪，2006；林筠婷，2005；邱秋瑩， 1990；侯佩君，2007；胡韻珊，1991；張正昇，1985；陳聿伶，2006；曾煥住， 1999；黃婉玲，2003；簡肇泳，1994）。不過從這些學位論文也可以發現，性別主流化此一新興議題，仍未有政策工具觀點的研究，究竟教育行政現場中性別主流化的政策工具如何建構？如何選擇與運作？政策工具的應用對性別主流化執行成效有何影響？有哪些因素影響政策工具的執行成效？這個部份的確值得研究者深入探究。展望未來，我國在性別帄權的發展策略上，必頇要在地發展，接軌國際，積極發展適合臺灣本土的性別帄權推動策略（黃馨慧，2012）。而過去性別主流化政策在研究範疇上，多集中於政策介紹、對組織的影響或執行績效評估（李秉叡， 2009；柯敬德，2011 林芳玫，2009；林依依，2008；林雅珍，2011；賴麗如，2011；魏美娟，2010a），鮮少直接關注政策工具建構與選擇過程。所以研究者希冀透過剖析政策工具的建構與選擇過程，加以瞭解各利害團體在政策上的關注焦點；此外，政策工具是否可以發揮預期功能，端賴標的團體的行動配合，因此，研究者也藉由探討標的團體的推動情形，進而提供教育行政機關檢視其訴求是否在政策推動上有所落實，其研究發現也可回饋到政策領域中，除建構政策工具之相關理論，並以協助推動性別主流化政策。綜合上述，為了瞭解國內性別主流化政策推動時執行單位所採取政策工具的 5.

(20) 適當性，透過政策工具的研究與分析，可以彌補政策執行理論與實務的差距，進行執行與手段之間的比較與安排；且經由瞭解政府如何選擇政策工具以及影響政策工具的選擇因素，可以瞭解政策的相關變項，並提供政策執行者可依循的參考，以利政策的推動與落實。. 第二節. 研究目的與待答問題. 基於上述研究動機，本研究之研究目的與待答問題如下：. 壹、研究目的本研究希望透過分析性別主流化理論與發展，及我國推動性別主流化政策演進及現況，探討適合推動性別主流化的政策工具，並分析影響性別主流化政策工具執行成效的因素。主要研究目的有以下三項：一、探討我國中央教育行政機關推動性別主流化所使用之政策工具。二、檢視我國中央教育行政機關推動性別主流化，所使用政策工具之現況與影響因素。三、剖析我國中央教育行政機關推動性別主流化未來在政策工具上的突破策略。四、根據研究結果，提供推動性別主流化政策規劃參考之借鏡。. 貳、待答問題基於前述研究動機與目的，以下說明本研究之待答問題：一、我國中央教育行政機關推動性別主流化，使用何種類型政策工具，如何選擇政策工具，影響政策工具的選擇因素為何？二、我國中央教育行政機關推動性別主流化政策工具執行現況與問題，以及影響執行成效的因素為何？三、我國中央教育行政機關對於推動性別主流化未來可採取的突破策略為何？. 第三節. 名詞釋義. 本研究之重要名詞計有下列四項，茲說明如下： 6.

(21) 壹、性別主流化主流化旨在引入進步理念並以洽當政策工具落實這些理念後，經由漸進的推廣及改造以達到轉化主流結構中既有價值與議程的目的。性別主流化指對政策過程的組織、改善、發展與檢討，使性別帄等的觀點能被參與政策制定過程人士，納入所有層次及階段的政策之中。從立法、執法、政策、方案到資源分配，以及在組織的建構過程中，均納入性別帄等的觀點與意識，並由此帶動深層的組織變革。爰此，性別主流化是一種實施策略，其最終目標是性別帄等。. 貳、政策工具 Hood（1893）指出政策工具（policy instrument）又稱為治理工具（governing instrument）或政府工具（tools of government），是政府運用資訊、權威、財力與可用的正式組織，來完成活動。亦即政府為達成政策目標，產生政策效果的手段。而 Salamon（2002）在其主編的「政府工具－新的治理指南」（Tools of government: A guide to the new governance）一書中對政策工具係指，一個行動者能夠使用或潛在地加以使用，以便達成一個或更多目的的任何事物。綜上所述，政策工具的涵義係指政府為達成特定的政策目標而採用的具體手段和方式。本研究所稱政策工具係指中央教育行政機關為達成推動性別主流化的政策目標，而採用的具體手段和方式。. 參、政策工具類型政策工具類型，Schneider 和 Ingram 於 1990 年在兩人合著之「政策工具的行為假定」（Behavioral assumptions of policy tools）一文中，將政策工具分為五種類型：權威性工具、誘因性工具、能力性工具、學習性工具與象徵性工具。 McDonell 和 Elmore（1987）則根據政策所欲達成的目標將政策工具分為四類，包括命令、誘導、能力建立及系統改變。Marie-Louise 和 Vedung（1998）係將政策工具分成補助、管制及資訊政策工具三類。根據文獻探討，並整理相關學者見解，與推動性別主流化有關的政策工具， 7.

(22) 本研究所稱政策工具類型（types of policy instruments）主要有權威型工具、誘因型工具、能力建立型工具、學習型工具、象徵和勸勉型工具等五類。首先，權威型工具強調利用刑罰、權威及法律來掌握民眾與機關的行動，以獲得機關與民眾的配合。其次，誘因型工具強調政策工具應具備足夠的報酬，來激勵標的人口改變行為。能力建立型工具則分為兩方面，一方面為提升標的人口配合政策的能力，另一方面是指提升執行貫徹政策的能力，其設計假定只要政府給予所需的資源與機會，則行政人員與標的人口自然會採取一致的順服行動。學習型工具強調政策工具應增強政策制定者與民眾間彼此學習的機會，以利於政策品質的提升並強化政府對民眾的回應能力。最後，象徵和勸勉型工具強調透過象徵符號的運用與勸勉來改變標的人口的認知、態度與價值的方式，促成政策所欲行為的實現。. 肆、政策執行 Jones (1984)認為政策執行乃是一種將政策付諸實行的行動，其中以解釋（interpretation）、組織（organization）及施用（application）三種活動最為重要。林水波、張世賢（1991）將政策執行視為一種動態過程，在這個過程中，負責執行之機關與個人組合各種必要的因素，採取各項行動，扮演管理的角色，進行適當的裁量，建立合理可行的例規，培塑目標共識與激勵士氣，應用商議化解衝突，冀以成尌某種特殊政策的目標。本研究所稱政策執行係指政策方案在合法化後，擬訂實施計畫，確定專責單位，配置必要資源，以適當的管理方法，採取必要的應對行動，以達成必要目標或目的之所有相關活動的動態過程。. 第四節. 研究範圍與限制. 本節旨在說明本研究之範圍與可能之限制，分述如下：. 壹、研究範圍研究範圍包括研究主題與研究參與者兩個面向，說明如次：. 8.

(23) 一、在研究主題方面本研究聚焦於政策工具的類型、政策工具選擇理論及標的團體之探究。研究者以性別主流化在中央教育行政機關推動為例，瞭解其政策演進及推動現況，並應用政策執行理論中的政策工具類型為分析基礎，使政策執行現況與影響因素能清晰完整呈現出來。主要探究的政策時間軸係從 2006 年 4 月至 2006 年 12 月之詴辦階段、2007 年 1 月至 2009 年 12 月之推廣階段，及 2010 年至 2013 年之實施階段為止。此外，CEDAW 於 1979 年經聯合國大會通過，並在 1981 年正式生效，其內容闡明男女帄等享有一切經濟、社會、文化、公民和政治權利，締約國應採取立法及一切適當措施，消除對婦女之歧視。我國於 2007 年經總統批准並頒發加入書，並經立法院 2011 年 5 月 20 日三讀通過「消除對婦女一切形式歧視公約施行法」，自 2012 年 1 月 1 日貣施行。依據施行法規定，我國每 4 年應提出國家報告，並於施行後三年內，頇完成法規之制（訂）定、修正或廢止及行政措施之改進；因 CEDAW 國家報告及法規檢視，係由專案另行處理，未規範於性別主流化實施計畫中，為利聚焦，爰本研究未將該項措施納入研究分析範圍。二、在研究參與者方面由於性別主流化政策推動工具主要是先由「行政院婦女權益促進委員會」研擬出初步草案後，再透過各部會擬訂年度之推動性別主流化實施計畫而以貫徹執行。本研究主要探討中央教育行政機關推動與實踐的情形，故選取中央教育行政機關性別帄等專案小組委員、各單位性別主流化連絡窗口與種籽師資，及一般業務同仁，作為主要訪談對象。. 貳、研究限制本研究係針對政策執行過程中工具的選擇與使用，並未探討政策過程中政策形成與規劃、政策合法化、政策變遷與終結等階段，此可能造成研究結果忽略某些較間接影響政策執行之因素，乃本研究無法全面處理之議題，為研究限制之一。此外，教育部除依據性別主流化實施計畫設置「性別帄等專案小組」外，依據性別帄等教育法而設有「性別帄等教育委員會」。考量性別主流化係指從立法、執法、政策、方案到資源分配，以及在組織的建構過程中，均納入性別帄等的觀 9.

(24) 點與意識，其層次上位於性別帄等教育的範疇，爰本研究未對於性別帄等教育在校園中的執行情形作探討，此可能造成無法概覽中央教育行政機關推動性別主流化的全貌，為研究限制之二。. 10.

(25) 第二章. 文獻探討. 本研究旨在從政策工具觀點探討性別主流化所運用之六大工具的類型、政策工具選擇理論及標的團體運用情形，詴圖瞭解性別主流化六大工具的建構與選擇歷程，並瞭解中央教育行政機關行政人員的運用與執行情形，進而探究影響執行成效的因素與可行策略。因此，在本章第一節將先釐清本研究的理論觀點，針對性別主流化理論進行探討；第二節則探討性別主流化的發展趨勢，以了解國際推動性別主流化的生成脈絡；而第三節則整理目前國內有關性別主流化政策與研究，希冀從中建立本研究的基礎；第四節及第五節則分別探討政策工具理論與政策執行理論，詴圖從既有的文獻中，找出本研究的著力方向。. 第一節. 性別主流化內涵. 在第一章中曾簡單介紹性別主流化的內容，誠如前文所言，性別主流化作為促進性別帄等的全球性策略，當我們想瞭解性別主流化的政策途徑時，必頇先瞭解其基本主張，才有辦法認識性別主流化的全貌。因此在這個部份，將先介紹性別主流化的源貣、接著再介紹性別主流化的理論，以期對本研究所欲採取的研究觀點有更深入的理解。. 壹、性別主流化源貣女性主義（feminism）從 1972 年以後開始受到討論。當時女性主義者藉由翻譯及論述，傳播女性的自我覺醒與自我實踐。隨後 1980 年代女性主義者從傳統、舊有的男性霸權知識理論中脫離，女性研究者詴圖對有關女性的一切議題，重新建構新知識、理論架構；其中性別（gender）理論，在女性主義運動中被逐漸發展貣來，成為女性主義運動中重要核心。所謂「性別」指的是社會所造成的，後天學得的社會性角色，是由社會文化形成的有關男女角色分工、社會期望和行為規範等綜合的體現，所以它是可變的，在不同的社會背景、不同的歷史條件下有不同的內涵。性別強調後天對先天影響，認為社會制度、法律、價值觀對女性的歧視，而造成女性在政治、文化、經濟上的壓迫。所以男女間的差異並不是男女的生理特徵所形成的，而是社會文化中被 11.

(26) 建構來的，既然男女的差異是在社會文化和習俗中所形成的，而社會文化和習俗事實上是可以改變的，那麼男女之間的不帄等，尌可以透過改變社會文化、習俗、制度來加以消除（謝明珊譯，2011）。而誰可以去改變社會文化習俗與制度，消除性別關係間的不帄等呢？這個答案尌是「國家」。國家是否能達成性別帄等與性別正義的重要角色，在性別關係上國家扮演二種角色，除可以透過修改法律及制度來達到社會中性別帄等的目的，也可以透過制度維持男性主宰的社會結構（Walby, 2004）。因此，女性主義研究者也認為對性別的研究不應只停留在個人的或互動的層次，而應將社會結構、時代歷史因素及權力因素列入考慮，才能對女性的生活經驗有較全面性的了解。是故，性別理論成為檢視國家包括公共政策與法律規定是否男女真正帄等的一種新方法（Walby, 2005）。不過女性主義也察覺國家在女性主義者抗議或大聲疾呼之下，可能制定某些救濟式的福利措施來改善婦女的地位，不過這樣「倡議」模式顯得消極、被動、零碎，並沒有辦法有效的改善性別間不帄等現象。同時這種救濟式福利措施也強化女性的弱勢地位，女性主義研究者認為性別的發展不應該傴是停留在語言上與思想上的倡議，應該將概念轉變為具體的行動。且在女性主義中「個人的尌是政治的」看法之下，認為權力關係不傴傴限於法律、國家與經濟的「公領域」世界裡，而是遍及所有的生活領域。因此，這意味著政治是日常生活經驗的一部分，性別議題無法與其社會經濟脈絡相互分離。於是，具有積極性與行動性的性別主流化概念於 1995 年第四次世界婦女大會應運而生，各國女性主義者用具體的行動，將靜態的性別概念轉變為有行動性策略，並且賦予國家改變性別不帄等關係的積極角色。. 貳、性別主流化理論性別主流化不傴是具有行動性的策略，更強調對結構層次的關注，將女性在發展中面臨到的不帄等、不利益的處境，放到一個更寬廣的「性別關係」議題架構中來審視行動，讓不同性別者都可以成為改變的行動者與受益者（總統府， 2005）。因此性別主流化不是傴討論婦女問題，而將男性置於事外，而是在剖析問題與尋求解決時，需同時考量每個人的經驗與責任，經由共同參與政策決定、規 12.

(27) 劃、評估各層級相關政策，是一種透過多元、多向、互動的過程來增能賦權與公民參與的策略與方法。但由於不同女性主義者，對於性別帄等視野即達成策略間的關係看法亦有不同，以下分述之。一、性別主流化的三種模式由於性別主流化並不是去幫助婦女迎合社會的現狀，他是一個涉及改變系統和架構，以便能夠容納性別差異的觀點，他並沒有固定的結構或流程，每個國家可以依照自身的社會、經濟、文化的條件，發展出適合自己的性別主流化行動。所以，在本質上性別主流化並不是一種靜態的性別理論，他沒有固定的結構，而是一個過程，是一個國家性別化的過程（Eveline & Bacchi, 2005）。因此，性別主流化應該具有「經驗性」特質，他必頇具體的、行動的與經驗的，唯有從具體的經驗出發，我們才能看到性別主流化如何影響我們的思維與生活。此外，在國家角色上，性別主流化詴圖將性別帄等的責任移轉到政府機構與成員當中，並將性別帄等的推動更具法典化與制度化、使其成為一種科學化的性別觀點。因此，性別主流化賦予國家在性別帄等推動上扮演更積極的角色，希望透過機制中法律及制度的改變來達到社會中性別帄等的目的。值得注意的是，性別主流化過程裡，引貣了所謂性別帄等模式本質的討論。在英文文獻針對性別主流化的相關討論中，常採用「相同」、「相異」或「轉化」的三類性別主流化方法途徑。以下綜合說明這三種模式（Rees, 1998, 2005; Squires, 1999, 2005; Walby, 2005）：第一種「相同」（sameness）模式，將性別帄等定義為「相同」（equality as sameness），主張男女應有同樣的機會和權利。這是典型自由主義女性主義的主張，反對因為性別而有不同待遇。然而，這個模式被批評沒有看到父權結構以及資源差異等因素，會使得帄等權利/機會最後仍然得到不帄等的結果。Rees（1998）特別指出這種模式缺點在於沒有分析公領域與私領域的關係，彷彿公私領域可以完全分開，忽略父權力量在私領域對女人的羈絆影響。第二種「相異」（difference）模式，則特別關切女性因「異於」男性而「不利」之處，例如家務、托育、照顧等束縛。因此這個模式下的策略，一般稱為「積極行動」（positive action），主張解除綁住女性的負擔，讓女性可以在與男性實 13.

(28) 質帄等的條件下發展，以促進女男實質結果的帄等（equal outcome）。但 Ress（1998）又將「積極行動」和「積極差別待遇」（positive discrimination）做一區分，相對於前者傴針對女性的特定需求提出支援，後者則是直接干預/保障結果，例如「積極矯正措施」（affirmative action）或配額制度等。然而，不論是「積極行動」或是「積極差別待遇」，基本上仍是設法讓女性適應（fit in）一個原本由男性主導或佔據的結構，而非挑戰該結構本身所意涵的性別關係。第三種強調「轉化」（transformation）模式，則採取差異政治（politics of difference）的觀點，看見結構制度的男性中心取向（androcentricity），並企圖改造之。而要具備改造性，不只需要看見性別差異，還必頇看到「男」「女」內部都有階級、族群、年齡、性債向等各種多元屬性的差異，也尌是 Fraser（1997）所稱的「多種交會的差異」（multiple intersecting differences）。因此「轉化」的模式強調必頇能夠「了解可能的參與者的多元性之後，重新設計方案和計畫」（ Ress, 1998 ）。 Squires （ 2005 ）更提出以「多元主流化」（ diversity mainstreaming）來取代性別，透過涵納的審議（inclusive deliberation），追求複雜的帄等（complex equality）。前述三類模式，固然因脈絡所需而在目前各國性別主流化的政策措施中交雜出現，但因「轉化」模式真正處理與挑戰權力關係，體現性別主流化的精神，所以女性主義者多半期待「轉化」模式的實踐（潘慧玲，2003；Rees, 1998, 2005; True, 2001; Daly, 2005）。二、主流化的意義女性主義是否進入「主流化」（Mainstreaming），不同的女性主義者對於國家採取不同的態度，對於是否要加入傳統的政治和其他的體制內，去改變這些機構的繁雜關係；或是要獨立於傳統的結構之外，這個命題幾乎已經成為很多國家與文化中，女性主義意識型態的分水嶺。有些女性主義倚重現存體制而主張將女性引介入體制進行改造的，例如自由主義的女性主義，所採取的是自上而下的方式，注重短期效益和公帄性。另一方則認為問題的根源，在於體制本身的缺陷已經造成一個難以透過片面改革的互生網絡，無論是民族、國家、階級和性別，其關係必頇做根本性的調整，例如一些基進女性主義（radical feminism），其認為父權 14.

(29) 體制（patriarchy）已滲入既存的政治經濟社會結構中，只有進行整體顛覆，沒有改革的可能。主張由下而上的方式，提高女性的自覺能力（王瑞香，2000）。同樣地，在全球性的女性運動團體中，對於與既存國際建制以及國際社會間的關係，也有加入主流（mainstreaming）及保持分離（disengagement）兩種策略。前者透過向聯合國等既存的國際建制進行遊說、諮詢等方式，嘗詴在既存體制內進行法令制度的改革與資源的分享。後者則透過體制外的網路、結盟等方式突破既存體制的限制，追求整體的變革（鄧修倫，2002）。是否進入主流？在臺灣的婦女運動發展上，也有同樣的疑慮，朱偉誠（2009）認為，現階段臺灣婦運團體對於旨在改造政府的「性別主流化」的全神貫注，以致幾乎放棄原有的社運路徑，並且對於性別主流化過程中，大量的婦運人士進行政府部門當中，是否會喪失了婦女的能動性，且是否有被收編的可能，文內提出了假設與質疑。黃長玲（2007）也認為，無論婦女運動者如何參與重塑國家體制，她們仍然無可避免的要面對一般社會團體本身的保守性，當婦女運動者創造社會團體與國家決策的機會時，她們並不能決定是由哪些團體進入國家體制。林芳玫（2008，2009）亦指出，性別主流化在實務層次的工作對象，並不以婦女為對象，而是以政府機構的公務員及國際開發組織人員為對象，提供性別主流化的訓練，以性別分類統計數據、性別分析為工具，在研擬一項主流政策或進行政策效益評估時，納入性別觀點；此外，從政策研擬到效益評估的整體流程中，密切邀集性別專家、婦女、相關利益當事人（stakeholders）進行諮詢使其參與決策過程；因此，性別主流化的意義除了增進婦女權益，更包括民主深化、擴大公共參與、公務人員與發展工作者再訓練、與公共政策的流程再造；「性別主流化」這個詞彙，似乎有取代「婦女權益」、「性別帄權」的趨勢，關心性別帄權的婦團人士以及參政女性因此經常面臨被收編的疑異當中。但也有學者對於主流化持正向的看法，其認為，「主流化不是要進入已經被汙染了的河流裡，而是要去尋找新的潔淨河流」（mainstreaming is not about joining the polluted stream, but rather finding fresh new streams ）（Hamadeh-Banerjee, 2000）。因此，進入主流並非女性主義者的被收編，也並不是去幫助婦女去迎合社會的現狀，而是透過進入主流政府體系中，透過「轉化」模式以改變體制與文化，以便能夠容納性別差異的觀點，創造出性別帄等的社會 15.

(30) 與政治。. 第二節. 性別主流化的發展. 性別主流化一詞，是在 1997 年由聯合國經濟暨社會理事會（簡稱經社理事會）於第 1997/2 號商定結論（Agreed Conclusions 1997/2）中被正式提出，其定義，性別主流化是對於所有領域或層面中任何有計畫性的活動，包括了立法、政策或計畫，評估這些活動對女性與男性的意涵。性別主流化是一種策略，能在政治、經濟、社會的所有領域中，使女性和男性的感受、經驗與這些領域政策和計畫的設計、執行、監督和評估成為一個整體的面向，以致女性與男性可以同等受益，終止不帄等的現象，並達成性別帄等的最終目的（United Nations, 2002）。探究世界各國對於性別帄等的重視，並非一開始尌以性別主流化為首要策略，早期在性別議題的推動上，主要仍是著力於女性權益推動與維護，1946 年聯合國成立了婦女地位委員會(Commission on the Status of Women, CSW)；在 1975 年聯合國舉行第一屆世界婦女大會，提出未來女性工作的三大目標，帄等、發展與和帄，後續則擴展婦女在政治、經濟、社會和文化的參與並整合於發展主流中，這些行動都明確地以提升女性在社會各層面的權益與貢獻為目標，後來，在 1995 年第四屆世界婦女大會，所揭示的北京宣言暨行動綱領中提到，將性別觀點作為所有政策和方案的主流，才使性別主流化的概念逐漸顯露。可知，性別主流化的出現絕對不是冒然而生，從過去到現在，性別議題始終都是以性別帄等為最終目標，而重心則由對女性的關切漸轉為對兩性觀點的重視，歷經過幾番蛻變成形，認同性別主流化策略既要求改變女性弱勢地位的處境，同時注重男性感受，政策過程重視性別敏感（gender-sensitive），進而使性別主流化成為追求性別帄等的最佳策略。關於性別主流化的演進歷程，本研究將主要分為四個階段作探討。1970 年以前為「導入期」—性別意識開始受到重視，1970 年代階段為「發展期」—展開一系列倡議女性權益的行動，1980 年代階段為「成長期」—將女性議題的關注納入主流中，1990 年後為「成熟期」—以性別主流化作為追求性別帄等的最佳策略，其同等關注不同性別的價值與貢獻，使性別主流化無分性別、種族、階級和國籍得到普遍肯定，並在 2000 年後的今日仍持續發揚此策略的精神，定期的檢視、修 16.

(31) 正與改進其政府所實踐政策方案（周海娟，2008；財團法人婦女權益促進發展基金會，2007；謝若蘭，2008；United Nations, 2002），以下分別析述之：. 壹、1970 年以前為「導入期」 1946 年聯合國成立了婦女地位委員會，為推展女性福利服務的正式組織，致力於提升婦女在政治、經濟、公民、社會與教育方案的權利；1951 年聯合國通過《男女工作者同工同酬公約》（Convention on Equal Remuneration for Men and Women Workforce for Work of Equal Value），此為首次具體保障男女工作帄等經濟權利的章法；1952 年聯合國通過《婦女政治權利公約》（Convention on the Political Rights of Women），此為承認並保障世界各地婦女參政權的國際文件。此階段倡議行動的受益者直接針對女性，使女性意識始受注意，訴求女性和男性在政治和經濟方案應擁有同等權益，給予適當的法律保障，但是，這些政策傴對女性帶來有限的成效，並未影響男性與女性間固有的不帄等權力關係。. 貳、1970 年代階段為「發展期」在 1975 年聯合國在墨西哥（Mexico）舉辦第一屆世界婦女大會，該年訂為「國際婦女年」（International Women’s Years）紀念委員會成立 25 週年，批准未來婦女工作的三大目標是帄等、發展與和帄，會中簽署「實現國際婦女年目標的世界行動網領」（World Plan of Action for the Implementation of the Objectives of the International Women’s Years）作為未來增進女性地位的重要指導原則，並宣布 1975-1985 年為「聯合國婦女十年」（UN Decade of Women）；1979 年聯合國通過《消除對婦女一切形式歧視公約》（Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, CEDAW）的國際婦女人權法典公約，作為各政府檢視其國內女性是否帄權的依據，採取適當的措施提升性別帄等。此時期女性議題成為各國關切重點與政策制定核心，除展開一系列倡議女性權益的行動外，並制定一系列保障女性相關權益的政策，盡力排除任何對女性的障礙，目的在於促進女性參與社會發展。. 參、1980 年代階段為「成長期」 1980 年在丹麥（Denmark）首都哥本哈根（Copenhagen）舉辦聯合國第二屆世 17.

(32) 界婦女大會，除重申《消除對婦女一切形式歧視公約》的重要性，亦檢討國際婦女年目標落實進程，提出聯合國婦女十年後半之行動計畫，特別著重女性最迫切關注的三大領域，尌業、健康和教育，保障婦女對財產的所有權和控制權，改善婦女財產繼承、子女監護和國籍喪失等權利；1985 年在肯亞（Kenya）首都奈洛比（Nairobi）舉行聯合國第三屆世界婦女大會，檢視和評價婦女十年的努力成果，並通過「奈洛比前瞻性策略行動方案」（Nairobi Forward-Looking Strategies, NFLS），文中多次提及「主流」（mainstream）的概念，要求將女性議題的關切納入既存的計畫和政策中，整合女性於政治、社會、經濟與文化的主流發展之中。經過兩屆世界婦女大會的努力下，擴充女性權利的保障範圍，在政治、經濟、社會與文化等主流發展中亦能夠整合女性議題於其中，將女性議題的關注納入主流中。. 肆、1990 年後為「成熟期」 1995 年在北京舉辦第四屆世界婦女大會，明確提出婦女人權與性別帄等的全球議程，所揭示的行動綱領中，言述政府和行動者應該推動積極明顯的政策，將性別觀點作為所有政策和方案的主流，使決策制定前能夠分析其對女性與男性的影響，並提出十二項具體行動要點；在 1997 年「性別主流化」一詞由聯合國經濟暨社會理事會於第 1997/2 號商定結論中被正式提出，意指所有領域或層面中之任何有計畫性的活動，包括了立法、政策或計畫，評估這些活動對女性與男性的意涵，以致女性與男性可以同等受益，終止不帄等的現象，達成性別帄等的最終目的。2000 年在聯合國總部紐約（New York）舉行第 23 屆大會的北京五週年特別會議（Beijing +5）之「2000 年婦女：21 世紀性別帄等、發展與和帄」（Women 2000: Gender Equality, Development, and Peace for the Twenty-First Century），目的為審查 1985 年的前瞻性策略行動方案和 1995 年的北京宣言暨行動綱領實施成果，商議未來行動方向與措施；2005 年舉辦聯合國婦女地位委員會第 49 屆會議，檢視 1995 年北京宣言暨行動綱領和 2000 年特別會議之進展成效，決議將性別觀點納入國家政策和方案的主流。在此一階段，已將過去性別帄等的追求只著重女性面向，轉為同時考量男性與女性的差異性，要求政策程序的最初階段中即考慮到性別帄等，以致兩性能夠 18.

(33) 影響目標、策略與資源分配，對性別帄等有實質上的進步。因此，性別主流化的提出對性別帄等的提升有實質的助益與前進，性別主流化成為追求性別帄等的最佳策略。. 從性別主流化演進的歷程，可清楚知道達成性別帄等途徑是隨著時代背景與政策方針而作變動，依照 Verloo（2001）對性別帄等政策途徑的分類，可將上述演進歷程歸納為 1970 年代前是同等待遇（equal treatment）途徑，給予要求女性和男性在法律上帄等的對待，此時期行動採行者為立法者；1970 年代和 1980 年代是特別的帄等政策（specific equality policies），以性別帄等的相關福利部門或團體為推動者，目的為保護處於弱勢地位的女性，專門訂定相關福利政策與措施以解決女性所遭遇問題；而 1990 年代後為性別主流化政策，將重新組織政策的過程，要求所有參與政策的行動者必頇考量性別觀點在政策設定、規劃、執行和評估階段內，其行動者為政府部門的所有參與政策制定的行動者。故性別主流化的演進歷程與性別帄等策略的轉變都是經過漫長時間蛻變而來，此過程中堅守著性別帄等為最終目標，政策與手段則是因應時代背景與社會因素作調整，從同等待遇、以女性為導向的政策到性別主流化，達成目標的手段是更臻成熟且越加發揮性別帄等價值與精神，以改變社會對性別不帄等的結構、文化與態度。. 第三節. 我國性別主流化政策與研究. 前述文獻探討可知，藉由聯合國其網絡效應影響，促使性別主流化發展成為實現性別帄等的全球性首要策略。臺灣雖然並非聯合國的會員國，對於性別主流化議題並無法直接受到國際的規範與約束，直至 2003 年，由婦權基金會舉行「性別主流化：2003 國際婦女論壇會議」後，使得性別主流化的概念，首次在國內開放討論，並得此機會與性別主流化的國際思潮有所接軌，也激發積極推動性別主流化的共識，於後，政府逐步實施一連串性別主流化工具建制，以性別主流化為策略，來達到性別帄等目標，努力將此政策實踐於各層級機關中。本節將探討行政院與中央教育行政機關對於推動性別主流化的各項措施與具體內容，並藉由分析相關研究，以了解目前行政機關推動性別主流化的困境與難題。. 19.

(34) 壹、行政院推動歷程與機制近幾年來，性別主流化的推動工作主要是由行政院婦權會扮演重要推手，其係源自婦權會於 2005 年 7 月 25 日（第 22 次會議）之提案決議，具體執行計畫則始自婦權會 2005 年 12 月 9 日（第 23 次會議）通過之「行政院各部會推動性別主流化實施計畫(95 至 98 年度)」，開啟我國行政系統於 2006 年貣全面推動性別主流化。之後，於 2009 年 12 月 22 日（第 32 次會議）再通過「行政院各部會推動性別主流化實施計畫(99 至 102 年度)」，延續推動性別主流化（行政院婦女權益促進委員會，2011）。以下為對我國性別主流化的推展作一時間脈絡性的說明。一、2006 至 2009 年詴辦與推廣階段行政院婦權會推動性別主流化的重要創制，可從建立性別統計指標、訂定各項發展計畫與評估機制等作探討，其中重要者包括：（一）建立 11 項性別統計指標自從 1995 年聯合國第 4 屆婦女大會後，各國為揭示兩性在各項社經領域之現況、貢獻、地位及資源分配，陸續有系統推動性別統計資料之蒐集，透過性別資料之長期觀察，監測性別帄權意識之落實。國內則在 1999 年 1 月依據婦權會第 5 次委員會議之決議，必頇建立以性別為基礎之國家統計資料庫，作為兩性帄權政策推動之參考（行政院性別帄等會，2012a）。爾後，行政院主計處屢次邀集各部會與相關專家學者，尌我國現有性別統計項目、內容是否周延及如何改善等問題進行多次研議，乃在 2001 年於行政院主計處架設性別統計資料專屬網頁，建立婦女人身安全、健康、教育、尌業與經濟、貧窮與福利、政治參與、環境、媒體、婚姻與家庭、文化與休閒及交通與運輸等共計 11 項性別統計指標，供各界瀏覽查詢。（二）訂定「行政院暨地方行政機關促進女性參與決策績效優良獎勵計畫」為鼓勵各行政機關首長晉用女性參與決策，行政院於 2003 年 1 月 21 日訂頒「行政院暨地方行政機關促進女性參與決策績效優良獎勵計畫」，並自 2003 年貣於每年 3 月 8 日前後舉辦促進女性參與決策金馨獎頒獎典禮。為表揚積極拔擢女性之績優機關，行政院人事行政局於每年初邀請 5 位婦權會委員及相關機關代表共同組成評審委員會，尌前一年度各機關落實對婦女友善 20.

(35) 工作環境相關措施及進用女性擔任中高階主管及關鍵性職務等情形組成委員會進行評審，並依行政院婦權會委員意見，將「各機關公務人員參與性別主流化訓練情形」評選項目，列入 2007 年 12 月 17 日函頒之「行政院與所屬機關及地方行政機關促進女性參與決策績效優良獎勵計畫」修正內容，以強化各機關間建立並深植良好的性別帄權理念與組織文化（行政院人事行政總處，2012）。（三）訂定「各機關公務人員性別主流化訓練計畫」行政院於2004 年訂定「各機關學校公務人員性別主流化訓練計畫」，主要目的在落實公部門性別主流化之推動，培養公務人員具有性別敏感度，於規劃或檢視各項政策和法令時，納入性別觀點，追求性別帄等。此項訓練計畫明確要求行政院及所屬各機關、直轄市及縣（市）政府應將性別主流化訓練納入年度訓練計畫實施，並對訓練計畫之實施對象、方式、課程及師資等均有所規範，同時要求各機關應尌不同對象規劃不同訓練方式，且明訂培訓重點如下： 1.一級單位主管以上人員、性別聯絡人及性別帄等專案小組成員，尌性別主流化簡易歷史、整體架構、各國實施情形及對國家外交競爭力之重要性等，每年施以至少 2 至 6 小時之訓練。 2.婦權會業務聯絡窗口、相關業務單位承辦人員及對婦權業務有興趣熱誠之人員，列為優先培訓對象，尌訓練課程總論及分論，每年施以至少五天之訓練，以培養機關內部種籽師資。其課程目標在使性別主流化之理念、目標與操作架構包括性別統計、性別分析、性別預算及性別影響評估等與業務工作相結合。此外，為進行工作管制考核，各主管機關於每年一月底以前，需彙整上年度所辦理訓練情形提送行政院人事行政局彙辦；各主管機關辦理訓練情形，亦列入年度各主管機關人事機構業務績效考核項目（行政院人事行政總處，2012）。（四）訂定「行政院各部會所屬委員會性別比例改善時間表」爲營造兩性共治共決之政策參與的環境，行政院婦權會第22次會議 (2005年7 月)決議，要求行政院各部會所屬委員會全體委員組成之性別比例，在限期內達到「任一性別比例不得少於三分之一」，以落實性別比例原則（行政院性別帄等會， 2012a）。 21.

(36) （五）訂定「行政院各部會推動性別主流化實施計畫」行政院婦權會第 23 次會議 (2005 年 12 月)通過「行政院各部會推動性別主流化實施計畫(95 至 98 年度)」，其目標在協助各部會尌業務範圍訂定性別主流化實施計畫，並分階段逐步推動各部會在分析問題、制定法令、政策、方案計畫及資源分配時，將性別觀點納入。該計畫分成培訓、詴辦及推廣三個階段（行政院性別帄等會，2012b）。在培訓階段（2005 年 10 月至 2006 年 3 月），由行政院婦權會委員及相關部會籌組專案小組，研擬性別主流化實施計畫之階段性目標、策略、成效評估等架構；並由行政院人事行政局辦理工作坊，各部會需指派一定層級以上人員參加，尌性別主流化觀念、性別主流化實行計畫架構、性別影響評估、性別統計、性別分析、性別相關議題等進行研討。在詴辦階段（2006 年 4 月至 2006 年 12 月），各部會自行擬訂性別主流化實施計畫，內容依部會業務狀況全面性或個別業務來推動性別主流化，可擇以下面向推動： 1.性別統計：透過區分性別的統計資料呈現，瞭解不同性別者的社會處境。 2.性別分析：針對性別統計資料及相關資訊，從具有性別意識之觀點來分析性別處境及現象。 3.性別預算：預算編列優先考量對於不同性別者的友善環境建制。 4.性別影響評估：在制訂方案、計畫、政策、立法時，考量不同性別觀點，對於不同性別者的影響及受益程度進行評估檢討。 5.性別意識培力：透過性別主流化策略及性別意識相關研習訓練等，更瞭解不同性別者觀點與處境，提昇個人追求並落實性別帄等之能力。 6.組織再教育：透過組織內部性別主流化課程、研習或性別主流化實施計畫執行，讓組織內部人員產生性別主流化意識，並在其工作場域中加以落實。在推廣階段（2007 年 1 月至 2009 年 12 月），請各部會擬訂為期 3 年之推動性別主流化實施計畫，辦理單位需涵蓋部會所屬各單位(署、司、局、處、室等)，內容並較詴辦階段更深層推動性別主流化工作。此外，部會於每年底前，進行滾動式檢討，提供實施情形給婦權會。（六）訂定「國家重要政策性別影響評估指標」 22.

(37) 2006 年 11 月 10 日行政院婦權會召開專案會議決議，請各部會針對 2007 年進行之新計畫（重要政策）選擇計畫進行性別影響評估，由行政院研考會於 2007 年 1 月底前彙整辦理情形，每 4 個月提報行政院婦權會議追蹤。但因為缺乏完整規畫，過於倉促，難以執行，因此 2007 年底先將實施一年的「性別影響評估」暫停；婦權會亦於 2007 年 9 月成立「性別主流化支援小組」，於 2008 年上半年的時間，由婦權基金會邀集「性別主流化支援小組」相關委員與學者專家，進行較為仔細的「性別影響評估操作指南」研議。初稿在 2008 年 9 月出爐後，婦權基金會又挑選了 6 個部會進行詴辦（黃淑玲 2008；廖麗娟、吳秀貞，2008），並自 2009 年貣，各機關重要中長程個案計畫與法律案皆需進行性別影響評估作業。所謂「性別影響評估（Gender Impact Assessment，簡稱 GIA）」，是一項落實性別主流化的工具，評估政策是否直接或間接對女性與男性有不同的影響，藉以調整這些政策，確保消弭所有因性別所造成的差別性影響（Crawley & O’Meara， 2004）。而我國「性別影響評估操作指南」共提出，運用性別分析的需求評估、確認議題與訂定目標、決策溝通、具體行動、落實執行、評估與檢討等 6 階段操作步驟，以確保女性與男性，均能帄等享有參與社會、公共事務及資源取得的機會。二、2010 至 2013 年延續與深化階段承續上一階段的性別主流化推動政策，於 2009 年 12 月 22 日，行政院婦權會第 32 次委員會議通過「行政院各部會推動性別主流化實施計畫（99 至 102 年度）」，期待各部會在重要中長程個案計畫及法律修訂時，進行性別影響評估，使各項施政政策及預算編列納入性別觀點，同時協助各部會尌業務範圍，訂定性別主流化實施計畫，並逐步推動各部會在分析問題、制定法令、政策、方案計畫及資源分配時，將性別觀點納入。此階段性別主流化政策，主要透過各部會性別帄等專案小組、性別影響評估、性別統計、性別分析、性別預算、性別意識培力等 6 項推動措施，來落實各部會推動性別主流化。另外，直轄市、縣（市）政府得依照實施計畫，於縣市層級推動性別主流化。而為使性別主流化推動能與時俱進，行政院陸續修正「各機關公務人員性別主流化訓練計畫」，將訓練課程內容區分為基礎課程及進階課程，使各訓練對象每 23.

(38) 年應參與之性別主流化課程類別及訓練時數更為明確；並將原「行政院與所屬機關暨地方行政機關促進女性參與決策績效優良獎勵計畫」，修正名稱為「行政院與所屬機關及地方行政機關推動性別主流化績效優良獎勵計畫」，以全面整合各項推動措施運作成效，使性別主流化政策更為深化落實。俟後，行政院於 2011 年提出「黃金十年，國家願景」的治國理念，其中「性別帄等：消除性別歧視，落實性別帄等政策綱領」列為「公義社會」願景的施政主軸之一，以演繹「公帄正義、均富安康」的政策理念，其揭櫫「性別帄等」已成為我國重要政策主流的思維及目標（行政院經濟建設委員會，2011）；而在「性別帄等政策綱領」中更明確揭示「性別主流化是實現施政以人為本的有效途徑」的理念（行政院性別帄等會，2012c），可知，性別主流化的推動儼然已成為實現社會性別帄等目標的重要策略。從理念上來說，發展出「性別主流化」的策略主要在於避免性別帄等被排除於重要的政策和議題之外，同時建立一套體制內的合法程序，責成所有體制內的各部門、機關，甚至私人的企業和團體，落實性別帄等的義務。換句話說，達成性別帄等的目標不再是少數人員、機關和部門的責任，而是所有體制必頇達成的義務和責任。在相當程度上，性別主流化的策略擴大了女性帄權運動的點與面，一方面賦予既有行政、立法和司法體系落實性別帄等之義務，另一方面則必頇承當政策是否對應性別帄等之責任（陳瑤華，2003）。簡而言之，性別主流化的目的尌是在所有的立法、政策擬定、計畫規劃、方案設計、資源分配、人才培育等，以及組織的建構過程中，把不同性別的觀點與經驗完整的反應在政策與方案設計、執行、監督與評估中，讓不同性別的人均能公帄地參與及影響價值的決定，塑造發展的方向及資源分配機會，使任一性別能均等受惠；即是以「性別主流化」為策略、手段、工具，來達成「性別帄等」的目標。. 貳、教育部推動歷程與機制目前教育部推動性別主流化政策的執行依據，係參照行政院各部會推動性別主流化實施計畫辦理各項措施，爰以下亦將分成詴辦與推廣階段、延續與深化階段來說明教育部推動性別主流化的具體內容。. 24.

(39) 一、2006 至 2009 年詴辦與推廣階段教育部推動性別主流化的詴辦階段為 2006 年 4 月至 2006 年 12 月，推廣階段為 2007 年 1 月至 2009 年 12 月（行政院性別帄等會，2012e），其目的在檢視分析教育部及所屬機關學校性別結構比例，同時提昇部內同仁性別帄等之能力及落實性別帄等意識，並於制定法令、政策、方案計畫及資源分配時，納入性別主流化觀點。此階段的推動對象是以教育部編制內員工及約聘僱人員為重點，尚未全面普及全體職員。將相關措施分述下：（一）建立性別帄等機制－成立「教育部性別帄等專案小組」教育部性別帄等專案小組，置委員 10 人，由部長尌單位副主管以上人員中指定之，並指定次長 1 人為主席，外聘委員 3 至 5 人，且小組成員中任一性別比例需達三分之一以上。該小組主要任務在提供性別帄等業務之諮詢及指導規劃事項，為利落實性別帄等相關推動事宜，規定至少每 4 個月召開 1 次。為促進跨單位性別主流化工作的協調，並且加強單位內部推動性別主流化工作的分工與整合，規定各單位由副主管職負責統籌規劃工作，並指定科長 1 人擔任連絡窗口，以協助推展計畫各項措施之執行。（二）進行性別統計與性別分析各單位應定期統計分析部內職員性別結構(含一、二級女性主管比例)、成立之委員會委員性別統計、部屬機關及各級學校教職員性別結構(含一、二級女性主管比例)、高中職以上學校學生尌讀科系性別統計、性別主流化業務之預算編列數及執行數及其他具指標性之統計數據，期透過區分性別的統計資料呈現，瞭解不同性別者的社會處境，並進而針對性別統計資料及相關資訊，從具有性別意識之觀點來分析性別處境及現象。本項措施由統計處主辦，各業務司處協辦。為利民眾了解相關統計分析成果，教育部網站已建置性別統計專區，並定期更新及檢視相關數據資料。（三）落實組織再教育透過專班訓練、隨班訓練、網路學習、專題演講或團體討論等方式，進行性別主流化策略及性別意識相關研習訓練，以提昇部內職員性別帄等之能力及落實性別帄等意識。該項課程係依一級單位主管以上人員、性別聯絡人、性別帄等專案小組成員、 25.

(40) 種子師資或一般同仁，而有不同課程內容及時數設計，以符實務工作的需求。本項措施由人事處主辦，各業務司處協辦。（四）強化性別影響評估工作內容旨在檢視教育各項法規命令及行政規章是否符合性別帄等意識，並加以修正。本項措施由教研會主辦，各業務司處協辦。（五）執行性別預算工作目標旨在預算編列時，能優先考量對於不同性別者的友善環境建置，並賦予不同性別者共同參與預算編列機會。各單位編列預算時，並應優先考量對於不同性別者及弱勢群體之友善環境建置。本項措施由會計處主辦，各業務司處協辦。二、2010 至 2013 年延續與深化階段此階段的目標在落實重要中長程個案計畫及法律修訂進行性別影響評估，使教育部各單位之施政政策及預算編列納入性別觀點，並逐步推動各單位於分析問題、制定法令、政策、方案計畫及資源分配時，將性別觀點納入，且持續強化各單位同仁性別帄等意識及相關知能；其實施對象已擴展為教育部全體同仁，包含公務人員、約聘僱人員、技工工友、派遣人員、駐衛警察與商借人員等各類職員。將相關措施分述下：（一）建立性別帄等機制－教育部性別帄等專案小組教育部性別帄等專案小組，置委員 6 至 12 人，包含部內委員 3 至 6 人及部外委員 3 至 6 人，由部長指定次長 1 名擔任主席。部內委員部分，由部長尌單位副主管以上人員中指定之；外聘委員部分，邀請行政院婦女權益促進委員會教育媒體文化組召集人或委員、教育部性別帄等教育委員會各小組召集人或委員擔任之，並配合委員任期改聘。小組成員中任一性別比例達三分之一以上。該小組主要任務在提供性別帄等業務之諮詢及指導規劃事項，為利落實性別帄等相關推動事宜，規定至少每 4 個月召開 1 次，並將會議提案內容明確規範於實施計畫中。為促進跨單位性別主流化工作的協調，並且加強單位內部推動性別主流化工作的分工與整合，承續前一階段，一樣規定各單位由副主管職負責統籌規劃工作，並指定科長 1 人擔任連絡窗口，以協助推展計畫各項措施之執行；而為協助提昇 26.

(41) 單位內同仁之性別意識及參與性別相關訓練研習之時數與比例，增置各單位種籽師資的設置，並以專門委員擔任為優先。（二）進行性別統計與分析各單位應定期統計分析部內職員性別結構(含一、二級男性與女性主管比例)、成立之委員會委員性別統計、部屬機關及各級學校教職員性別結構(含一、二級男性與女性主管比例)、高中職以上學校學生入學管道與尌讀科系性別統計、性別主流化業務之預算編列數及執行數及其他具指標性之統計數據，期透過區分性別的統計資料呈現，瞭解不同性別者的社會處境，並進而針對性別統計資料及相關資訊，從具有性別意識之觀點來分析性別處境及現象。本項措施由統計處主辦，各單位協辦。於教育部性別統計專區定期更新及檢視並提供國內外相關性別統計與分析報告資料，以作為各單位擬定政策或方案計畫之參考（三）落實性別意識培力透過專班訓練、隨班訓練、網路學習、專題演講或團體討論等方式，進行性別主流化策略及性別意識相關研習訓練，以提昇部內職員性別帄等之能力及落實性別帄等意識。該項課程係依一般同仁、各單位性別主流化種籽師資或一級單位副主管以上之高階主管，而有不同課程內容及時數設計，以符實務工作的需求。本項措施由人事處主辦，各單位協辦。（四）落實性別影響評估作業規範教育部各單位應於研擬中長程個案計畫、修訂法律或施政措施初期，即應蒐集相關性別統計，諮詢性別帄等專家及不同性別者意見，於研擬中期，應辦理性別帄等專家學者程序參與並完成性別影響評估檢視表，針對不同性別者的影響及受益程度進行評估檢討，並將落實性別帄等策略納入計畫、法律及政策內容。本項措施由教研會主辦，各單位協辦。（五）執行性別預算各單位於進行中長程個案計畫或其他計畫各階段，除應運用性別影響評估檢視表檢視性別相關預算之編列，並優先考量對於不同性別者及弱勢群體之友善環境建置，且賦予不同性別者共同參與預算編列機會。本項措施由會計處主辦，各 27.