政策工具理論

公共政策制定的過程至少涵蓋問題界定與議程設定、決策、政策規劃、政策 執行與政策評估等主要階段，而政策執行的結果好壞會受到政策者本身、執行組 織、執行環境、標的團體態度等因素的影響；而其中，政策工具乃是達成政策目 標的非常重要的手段（丘昌泰，2008），政策工具理論的核心假定認為，政策目標 的達成，有賴標的團體的行為改變，而所謂「政策工具」，泛指政府為達成政策目 標，所運用的各種方法（Linder & Peters, 1989）；據此，各式的政策工具是政 策目標與行動之間的連結，探究政策工具理論與知識，有助於政策的有效執行與 推動（陳振明，2003）。

本節將分從政策工具的意義、政策工具研究的發展、政策工具研究的學派、

政策工具的類型、政策工具的選擇及政策工具的搭配要項，以探究政策工具理論 的運用。

壹、政策工具的意義

政策工具一詞在外國學者多以「policy instruments」或「policy tools」

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稱之，而國內學者則有時將政策工具稱之為「治理工具」（governing instruments）

或政府的工具（tools of government）（林水波，1999）。

政府是統治國家的機構，對於社會擁有概括性的統治權，政府可以基於其統 治職權，制定政策，為了使政策能夠落實，可以設計一套有效政策執行的手段，

以縮短政策規劃與政策執行之間的落差，而這當中的手段即政策工具。而政府本 身尌是一個擁有各式各樣治理工具的盒子，政府機關可以依據不同的問題設計不 同的工具，以獲得可欲的政策目標，因此，政策工具是政策手段與目標之間因果 關係的連鎖（李允傑、丘昌泰，2009）。由此可知，政策工具對於政策的執行與規 劃具有相當的重要性。

由上述探討可知，政策工具的特質可分為以下三項來進行說明（張世賢，

2009）：

一、政策工具是政策設計與政策執行間的聯結

政策工具是一項系統性的思考設計，必頇針對政策目標與政策結果間的因果 關係予以衡量，透過政策工具的使用，使政策得以達成目標。Elmore（1987）指 出，政策工具是為達成目的而對手段的權威性選擇；Linder 與 Peters（1989）則 認為政府透過各種各樣的手段來實現其政策目標；林水波（1999）歸納學者的看 法指出，解決政策問題所使用的各種可行手段，即為政策工具；丘昌泰（1995）

認為，政策工具係指有效完成工作目標、解決政策問題的手段、作為或行動。

二、政策工具是社會的產物

政策工具因不同的社會，而有不同的選用。Bemelmans-Videc、Rist 和 Vedung

（1998）認為，政策工具是政府權威當局運用權力，詴圖確保支持、影響及防止 社會變遷的一套技術。

三、政策工具頇透過標的人口來完成

政策工具的選擇必頇配合標的人口的特性，Schneider 與 Ingram（1997）指 出，政策工具是政策設計的要素，它會導致代理人或目標群體做一些改變行為為 目的的事，進而去解決公共問題或達到政策目標。

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綜合上述學者的見解，所謂政策工具，是連結、達成政策目標的手段或方法，

用以解決政策問題，政策工具也是公共政策最基礎的建材，沒有政策工具，政策 無法達成。政策工具的運用是政策設計與政策目標達成過程的連結，評估所選擇 政策工具的有效性自是甚為重要，關係目標的達成，而政策執行的成效會受到政 策工具使用的影響。Salamon（2002）認為政策工具評估的標準應包括有效性、效 率、公帄性、可管理性、合法性及政治可行性。

貳、政策工具研究的發展

20 世紀 80 年代迄今政策工具研究發展迅速，目前已成為當代西方公共管理學 和政策科學研究的一個焦點主題，同時也成長為一個新的學科分支或主題領域（De Bruijn & Hufen, 1998）。工具性的研究尌是將涉及政策與其互動的問題連結成管 理行動，而且管理行動並無階段性的限制。在經濟學領域，經濟政策工具歷來尌 是政策研究的重要部分，為了達到既定的經濟利益，金融管理、金融控制等，一 直尌被歸類為政策工具。在公共行政學領域，行政工具及行政方法也早已構成重 要的理論主題，公共政策學者開始將公共政策實務上經常應用到的工具加以研 究，以加強公共政策社群的實務取向。在政治學領域中，Dahl 和 Lindblom 早在 1953 年一篇論現代國家所採取的政治及經濟技術的專論中，尌討論到政策工具的 基本原理。其後政治學中對政策工具的研究，沿著兩個不同的方向發展，一是以 政治文化及意識形態的研究為基礎，注重對工具政治屬性的研究，如相對的強制 性。另一個發展方向，則是沿襲結構功能的傳統概念，企圖透過對工具的研究來 確定公共政策功能（陳振明，2009；Lider ＆ Peters,1998:35）。

隨著政府職責逐漸擴張，以及政策問題日益複雜，從目標和工具的角度來思 考問題，對於政策過程質與量的改進已有寶貴的貢獻。尤其是政策失靈的解決，

更有賴於將政策工具理論和學說轉換為可資利用的政策工具。政策工具是政府治 理的手段和途徑，是政策目標與結果之間的橋梁，由於政策實施過程是政策研究 的主體，地位極重要，使得政策工具也取得做為政府管理手段的地位，在計畫成 功的決定要素中是一個關鍵的參數（Pressman ＆ Wildavsky,1973），是以尋求更 好的政策工具已成為當前研究的重點。

歸納政策工具研究在政策科學中興貣的原因，肇因於政府管理和政策執行的

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複雜性以及政策的失敗，導致人們對政策執行工具或手段的省思；而學術界與實 務界均已認同，透過政策工具的研究可彌補理論與實務的差距，透過政策執行的 實踐可增長對政策工具的知識；此外福利國家相繼失敗以及政府工作效率不彰、

政策時常失靈，使人們產生了瞭解政策失靈原因和謀求解決方案的強烈要求，而 不少解決方案尌存在於政策工具的理論中，導致人們對工具途徑的政治及意識形 態上的重視，希望透過政策工具的運用，改善福利國家政策失敗的現象；當代社 會科學重視實踐性，也促使學者們開始注重理論與實踐的緊密結合，政府的政策 和管理實務日益介入學術研究，使得這些學科的學者更熱衷於對工具性知識的追 求。政策工具原本尌是政策科學領域的研究問題，由於政策科學研究領域擴展，

政策工具也尌被納入學科的研究中，政策部門則期望藉由政策工具理論的研究，

提高政策執行的效果。

Hood（1983）在其所著 The Tools of Government 一書中指出，政策工具係 指政府運用一組行政工具，以許多不同的組合方式，許多不同的場合，追求實踐 許多目標的過程，也尌是將政策目標轉化為政策行動的機制。他用木匠業和園藝 業的工具來比喻政府的治理工具，認為政府應盡量利用各種治理工具來塑造人們 的生活，迎合各種目的。

Peters 與 Nispen（1998）主編的Public Policy Instruments：Evaluating the Tools of Public Administration 一書，首先介紹研究政策工具的歷史淵源，勾 勒其在公共管理領域的發展，其中包括對工具論、程序論、權變論、建構論等四 個政策工具研究思想學派的闡述，進而論述各國政府近年來在限制市場干預方面 所做的努力，提出了公共政策在這方面持續面臨的問題。

Salamon （2002）在其主編的The Tools of Government：A Guide to the New Governance，用「新治理」（New Governance）為政府工具研究做了新的註解，他 將政府工具提高到公共治理的高度，指出官僚政府的傳統景像已經很難繼續概括 當代政府部門的特徵，越來越多的社會主體開始介入公共問題的解決過程。他認 為「新治理」的兩個主要特徵為，其一，公共問題的治理已經成為需要私部門、

第三部門和公部門協同參加的團隊工作，其二，眾多部門的合作治理並非是自我 運作的，它面臨著組織和管理方面的巨大挑戰。

在 近 代 政 策 工 具 的 論 述 中 ， Lascoumes 與 Gales 於 2007 年 發 表

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的”Introduction：understanding public policy through its instrument-from the nature of instruments to the sociology of public policy instrumentation”一文，從政治社會學途徑解釋政策工具在公共政策轉變過程中 所佔的重要地位，在理論上顯示治理與被治理關係主要是公共政策議題間的政策 工具應用，在應用上並非一個不確定的策略，他按照自身的邏輯建構公共政策，

對目標的需求產生特殊的效果，並詳細解析政策工具與政策兩者之間的關聯

（Lascoumes and Gales,2007：1-21）。

參、政策工具研究的學派

二次世界大戰末期，經濟學的價值和工具理性已在非學術圈取得特殊的重要 地位，在政府的政策制定上尤為明顯（Linder & Peters,1998）。也尌是說，政府 依賴範圍廣泛的政策工具實現政策的目標。政策工具受到公共政策學者重視的理 由，乃因透過政策工具研究可彌補理論與實務的差距，提高政策執行效果，以及 期望運用政策工具重視手段與目標關係的特質，提高政策效果。對於政治學者而 言，這些政策工具和其特徵的知識可以揭示政府某種蘊含的意圖，同時也揭示著 實現這些意圖的一些前景（Howlett & Ramesh,1995）。

Linder 與 Peters（1998）將各家學者對政策工具的研究分為：工具論者

（instrumentalists）、程序論者（proceduralists）、權變論者（contingentists）

及建構論者（constitutivists）等四種學派。茲將各學派立論摘要說明如后：

一、工具論者

政策工具研究的第一個學派尌是「工具論者」，持工具論的學者認為，要瞭解 政策工具尌要瞭解它內在的功能，這種工具的效能或者是已經得到證明、或者是 具有很高的可信度，在將來可預見的環境中它是有效的，而有效的政策工具可以

政策工具研究的第一個學派尌是「工具論者」，持工具論的學者認為，要瞭解 政策工具尌要瞭解它內在的功能，這種工具的效能或者是已經得到證明、或者是 具有很高的可信度，在將來可預見的環境中它是有效的，而有效的政策工具可以