第二章 文獻探討
第二節 政策執行與政策網絡
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第二節 政策執行與政策網絡
政策不僅需要規劃，透過執行，才是影響人民生活的開始！然而，政策執 行的研究，在整體公共政策的研究當中，一直為人所忽略；1951 年 Lasswell 與 Lerner 提出了政策科學的概念，卻直到 1973 年才開始重視政策執行的相關研 究，當年度由Pressman 與 Wildavsky 所寫的《執行：華盛頓的偉大期望如何在 奧克蘭破碎》成為政策執行研究的里程碑。
政策執行的概念越來越受到關注，學者開始針對影響執行的因素、執行的 結構與理論模型（Matland, 1995）進行探討，根據研究關注焦點的不同大致上 可以將執行研究的途徑區分為第一代、第二代與第三代，然而政策執行的研究 卻從第三代開始逐漸趨緩（羅清俊，2015），近年來因應社會環境的改變，政策 執行的過程日趨複雜，學者開始嘗試從公私協力、政策網絡（王光旭、陳敦 源，2014）的角度進行詮釋。因此，以下先就政策執行的概念進行說明，再針 對政策網絡的概念與兩者之間的關係作進一步闡述。
一、 政策執行的理論發展
Van Meter 與 Van Horn（1975）認為政策執行包含公共或私人的個人或團 體為了達成之前訂定的目標，而進行的所有活動。對於政策執行的定義雖然簡 單且模糊，但卻證明了政策執行的研究不再是公共政策當中失落的一環。吳 定、張潤書、陳德禹、賴維堯、許立一（2007）更綜合各家學者的說法認為，
政策執行係指政策方案在經過合法化後，擬定施行細則，確定專責機構，配置 必要資源，以適當的管理辦法採取必要的行動，使政策方案付諸實行，以達成 預定目標之所有相關活動的動態過程。
簡言之，政策執行是目標導向的一種動態互動的過程。政策執行的理論依 照發展時間與探討重點大致可以分為三種途徑：由上而下、由下而上與整合
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型，以下將一一進行分述：
(一) 第一代政策執行理論：由上而下途徑
第一代的政策執行研究即是指由上而下的政策執行模式。當時受到政治、
行政二分風氣的影響，認為政策的制定與執行之間是有界限的，一個是制定政 策目標，另一個則負責達成目標，壁壘分明。因此，組織內部具有明確的分工 與層級節制體制，上下之間有嚴密的階層關係，此時的政策執行研究認為執行 者處於中立的地位，較重視討論上層的政策制定者的權威與命令是如何執行？
而低估了基層人員執行時對於政策可能產生的影響。
此時期的研究大多是小規模的個案研究，且被認為並未形成關於政策執行 的一般性理論架構（王光旭、陳敦源，2014），但卻成功的將研究焦點集中在法 規（law）如何變成一個具體、可執行的方案（program），並且證明了執行
（implementation）複雜和動態的本質（Goggin, Bowman, Lester, & O’Toole Jr., 1990）。
(二) 第二代政策執行理論：由下而上途徑
第二代的政策執行模式，即以改進前一代關注焦點皆集中在上層之缺失，
開始重視地方與基層官僚的重要性，基層官僚意指工作時與一般民眾直接進行 互動的公共服務人員（蘇文賢、江吟梓，2010）。第二代執行理論認為政策執行 的成敗，不再單純只是上層官員政策制定時的問題，基層官僚在執行政策時，
也會對政策產生影響；影響因素包括執行人員的才能、動機、意向
（predisposition）、人際關係甚至是溝通模式（Goggin et al., 1990）。
Hjern 和 Porter（1981）認為執行過程包含公、私部門的組織，多元的行動 者即代表多元的目的、動機與互動關係，會影響政策執行的成果，因此，透過
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執行結構可以讓方案執行者用來達成目標。換言之，與第一代的執行理論相 比，研究焦點更關注在執行的基層。
(三) 第三代政策執行理論：整合型途徑
有鑒於第一代的執行理論偏重執行過程中上層官僚的權威、第二代執行理 論過份強調基層官僚的影響，而忽略執行過程中除了上層官僚與基層人員之 外，可能包含府際之間複雜的互動關係與過程，各家學者試圖囊括兩代的優點 並整合成一個理論模式，而Matland（1995）更批評政策執行的研究雖然已經實 證出許多影響執行的關鍵因素，但卻缺乏一致性的理論架構。
Elmore（1979）提出向前推進策略（forward mapping）與向後推進策略
（backward mapping），認為從上述兩種不同的角度分析政策議題，會得到不同 的結果，是早期嘗試結合兩代觀點的學者之一；雖然該論點能提供給政策規劃 者有效的建議，卻因無法進行預測行為、驗證假設，而不被認為是一種理論模 型（Matland, 1995）。Goggin 等人( 1990）則重視政策執行過程中的府際關係，
因而提出政府間政策執行的溝通模型（Communications Model of Intergovernmental Policy Implementation），認為聯邦政府（top）與地方
（bottom）的誘因與限制皆有可能影響政策執行。
自Pressman 與 Wildavsky 發表《執行》一書之後，學者們體認到許多因 素都可能影響到政策執行的成果，因此，學界開始關注政策執行力，意即探討 哪些因素會影響政策執行的成果與成效（Edwards III, 1980），更有部分學者特 別強調基層官僚在政策執行過程的重要性。Lipsky 認為基層官僚具有實際上的 執行裁量權，能左右政策執行的結果（蘇文賢、江吟梓，2010）；且人是政策執 行最重要的變數，除了政府人員以外，私部門人員、非營利組織都可視為執行 結構與人員的範疇，多元的政策執行協力人員之間的互動關係與過程都可能影
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響政策結果（劉宜君、周育仁、朱鎮明，2010）。
然而，當政府面對空洞國家、治理困境等難題，公私部門之間的新興關係 亦成為現階段執行理論的討論焦點，但傳統的執行理論都較偏向討論政府內垂 直的執行關係，能解釋治理網絡中多元參與形態的政策執行十分有限（周曼 琳，2011）；本研究所討論的個案當中，包含中央、地方層級的行動者、又有多 元的非營利組織成為政策的第一線執行者，若以傳統執行理論討論政策的執行 現況，將會忽略這些多元行為者對執行結果的影響，而政策網絡的觀點即奠基 在以行動者為基礎的動態分析之上（王光旭、陳敦源，2014），相較於傳統理論 的視角應更為適合解析研究個案，因此，以下將接續討論政策網絡的概念。惟 現今政策執行研究強調由上而下、由下而上雙向互通的整合型概念，以網絡行 動者的觀點進行分析，即需探討行動者對於網絡的影響、甚至於能否影響到關 懷服務的政策。
二、 政策網絡的理論內涵與分析層次
網絡社會的產生源自於環境的變動，包括全球化的發展、公私組織之間的 互動關係頻繁、相互依賴以及強調多元的社會價值（Kenis & Schneider, 1992;
Koppenjan & Klijn, 2004）。因此，政策過程實際上在網絡的環境中進行（王光 旭、陳敦源，2014；Klijn, 2008）。社會科學在 1940 年代左右開始使用「網 絡 」一詞，藉以分析人際間的互動關係，進而應用在組織間的依賴關係上（黃 柏榕，2011），1980 年代以後，政策網絡的概念開始受到強烈的關注，更成為 一股分析政策制定與執行過程的潮流（Klijn, 2008），Kenis 和 Schneider
（1992）甚至樂觀的視其為未來的新興典範。網絡是點（point）對點的連結，
即使整體結構看起來像是層級體系，但只要是點與點之間的直接或間接連結都 可以稱之為網絡（Schneider, 1992）。因而從行動者的角度出發，和傳統的執行
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理論相比，更貼近現代社會的多元發展，加強對政策執行過程的解釋力（余致 力、毛壽龍、陳敦源、郭昱瑩，2007）。
政策網絡的理論基礎根植於組織科學、政策科學與政治科學三種概念之 上，理論的脈絡與演進如下圖一（Klijn, 1997）。但政策網絡的理論概念在學術 界中卻未見統一，依照不同國家的情況發展出不同的網絡觀點與模式，整體來 說，政策網絡的概念雖然相似但分析層次顯有不同，學術界基本上將其區分為 美國、英國、歐洲學者三派觀點，不同學派亦側重不同的理論概念。
圖 一：政策網絡的理論基礎 資料來源：Klijn（1997：29）
組織科學 政策科學 政治科學
理性組織 權變理論
組織間理論
資源依賴
理性行動者 有限理性
過程模式
政策是多元行為者的過程
多元主義
議程研商 新統合主義
次級系統 /政策社群
政策網絡
政策是封閉社群中的過程
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(一) 美國學派
美國學者的網絡理論，奠基在次級系統（subsystem）、次級政府（sub-government）的觀念之上，從政治科學的理論角度出發。Freeman（1965）首先 提出次級系統的概念，指的是公共政策在進行決策時，參與者或行動者之間的 互動型態，且特別關注行政機關（executive bureau）、國會委員會
（congressional committees）與利益團體（interest groups）之間的次級系統運作 關係。
美國另一個重要的代表學者Heclo（1978）則提出的議題網絡的概念，主 要反對政策由傳統鐵三角封閉一說，認為在政策制定的過程中，對於政策議題 有興趣的成員都可以加入特定的議題網絡，透過資源、互動關係產生影響，因 此，網絡的參與成員日趨多元且複雜，網絡也呈現不穩定的狀態。Heclo 提出 的網絡概念雖然較為簡單，且偏重在政策制定的層面上，但被認為是最早使用 政策網絡概念的學者（朱亞鵬，2006），後續影響多位學者，以此為基礎延伸出 豐富的政策網絡理論。
美國傳統的網絡研究強調微觀層面上的行為者之間的互動與相互影響（朱 亞鵬，2006），主要強調政策制定過程中的利益競爭（謝宜臻，2004），可惜的 是，分析層次偏重在行動者之間的個人關係，而非制度之間的結構關係（林玉 華，2002；王光旭，2005）。
(二) 英國學派
英國的國家政治體系與美國不同，因此發展出不同於美國次級政府的網絡 概念，Rhodes 是有系統的建構政策網絡理論的代表人物，Rhodes 將關注焦點置
英國的國家政治體系與美國不同，因此發展出不同於美國次級政府的網絡 概念，Rhodes 是有系統的建構政策網絡理論的代表人物，Rhodes 將關注焦點置