第一章 緒論
第一節 研究背景
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落實觀念宣導：加強宣導國人建立族群平等與相互尊重接納觀念，促進異國通 婚家庭和諧關係，並建立必要之實質審查機制。
新住民初來台灣，不僅要面對生活習慣、語言的差異，加上進入一個家庭 面臨到的角色轉換壓力，甚至還要遭受社會的異樣眼光，本研究認為這是新住 民最需要受到政府提供幫助的時期，因此目前的移民輔導措施雖然包含許多面 向，但本研究仍選擇以其中的生活適應輔導措施作為主要探討領域。
第一節 研究背景
新住民概念的產生，來自於跨國婚姻在全球的形成與發展（雷淑娟，
2006），國際間跨國通婚的現象於 1970 年代快速發展（蘇玉華等人，2006）。相 比之下，台灣跨國婚姻的形成則因為受到經濟發展的影響，直到1980 年代才隨 著政府南向政策向東南亞地區拓展，但原本僅因工作因素而與當地女子結婚的 現象，卻因為婚姻仲介者的加入而轉趨複雜（鐘重發，2004）。自 1990 年代 起，亞洲開始出現大量婚姻移民的現象，其中以新加坡、台灣、韓國三個國家 在2000 年以後的跨國婚姻數量為最高（陳芬苓，2014）。
時代變遷之下，台灣女性獨立自主的能力大幅度的提升，且受到新世代婚 姻觀念轉變的影響，「不婚主義」者日漸增加，造成國內婚姻市場長期的供需失 衡；加上亞太地區經貿發展，台灣與東南亞國家之間的互動關係日益頻繁，且 經由婚姻仲介的大肆宣揚，許多在本國社經地位屈居弱勢的單身男子便傾向選 擇跨國婚姻；以傳統的推拉理論（push and pull theory）來分析，台灣經濟發展 的優勢尤其吸引東南亞經濟條件相對弱勢國家的女性，因此我國婚姻移民的人 數高度集中於女性（藍佩嘉，2007；周興隆，2009）。根據內政部統計處的統計 資料顯示，截至2016 年年底，台灣的總人口數約為 2,353 萬人，其中外籍配偶
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與大陸配偶的人數約為52 萬人，占總人口的 2.21%，人數持續增長中，代表著 透過婚姻關係移居來台的新住民族群不斷成長，甚至已經成為僅次於原住民族 群的第五大族群（王良芬，2004；李明芳，2013），且女性占了整體新住民 90%
以上。
面對早期大量以女性為主的新移民族群，政府為了減緩因婚姻關係來台的 外籍女性配偶對國內的社會與家庭結構產生的衝擊，並解決因文化差異而致使 她們感到適應困難或孤立無援的狀況，開始規劃以女性新移民為主的相關政 策，希望以此協助因婚姻關係移居來台的朋友融入台灣社會。行政院除了於 2003 年頒布「外籍與大陸配偶照顧輔導措施」，又於 2005 年起設置外籍配偶照 顧輔導基金，2 分 10 年籌措 30 億，開放民間團體申請經費、共同推動新住民 的照顧輔導工作，希望藉此整合政府與民間資源，有效率的進行在地化的新移 民支持網絡與福利輸送服務（李佳純，2009）。
內政部頒布的生活適應輔導措施當中，其中一項即強調應提供地區性服 務、強化社區服務的功能，以此為基礎，內政部社會司於2005 年起申請外籍配 偶照顧輔導基金，逐步輔導並補助各地方縣市辦理「新住民家庭服務中心」，期 望能夠引導各地方政府擔負資源統整、統籌規劃之責任，並運用專業人力與個 案管理之方法，提供新住民整合性的服務（曾中明、楊筱雲、王琇誼，2007），
同時廣設社區化的服務據點，落實基層福利服務。由此可知，內政部設計之新 住民服務體系，主要以新住民家庭服務中心為輸送服務的核心，輔以社區關懷 據點作為延伸服務的觸角深入社區（趙祥和、沈慶鴻，2016）。時至今日，全台 各縣市皆已成立家庭服務中心，且大多積極與地方上的非營利組織、社區發展 協會等第三部門合作，成立社區關懷據點、發展協力夥伴關係，藉以提供完整 服務。
2 「外籍配偶照顧輔導基金」於 2015 年將基金名稱修改為「新住民發展基金」。
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然而，政府雖然意識到應該從社區的角度出發、增加新住民使用服務的便 利性以完整福利輸送服務，且新住民家庭服務中心及社區關懷據點的計畫已經 推行近十年的時間，仍不時有新聞報導指出民眾認為外籍配偶在台灣的日常生 活中遇到很多問題，卻感受不到政府實際的協助或相關措施；3 又根據移民署
（2014）委託民間單位所做的外籍與大陸配偶生活需求調查報告顯示，在 13,688 份的有效樣本中，有 62.4%的外籍與大陸配偶未曾接受過任何的照顧與 輔導措施，前三項主要原因中，竟驚見「不知道有輔導照顧措施」4 的答案。
由此可知，目前積極推動的社區化的關懷服務措施在實際執行的層面仍舊面臨 許多問題，無法真正有效的將社區服務的觸角觸及所有新住民。
政策在執行的過程中，會受到執行組織本身、組織之間的關係與基層工作 人員的影響，而影響到服務提供的情形（白秀雄、方孝鼎，2009）。現今，不僅 是公部門、企業或是非營利組織都可能扮演著傳遞甚至直接提供公共服務的角 色；自1980 年代以降，新公共管理思潮風靡一時，各國政府開始向企業取經，
期望能以更少的成本提供更多服務（do more with less；Hood, 1991），促使政府 大刀闊斧的改革，組織「瘦身」、職權不斷讓渡予民間的結果，造成空洞化國家
（hollowing-out）危機，國家權威（authority）的下放也使得國家扮演的角色由 原本擔任的服務提供者，部分轉變成為購買者，公私組織之間形成了新興且複 雜的關係（Sullivan & Skelcher, 2002）；且隨著民眾對公共服務的品質要求提 高，政府部門的財政困難及組織精簡，現實的政策環境已經轉變為政府與其他 社會團體、非營利組織共同合作的跨域治理模式（王光旭、陳敦源，2014），政 策執行的過程因而牽涉到許多不同的組織行動者，各個行動者擁有不同的利
3 新聞指出有新住民子女反應她曾經看過不少新住民來台灣生活遭遇家庭、溝通等問題，卻無 政府介入協助（三立社會中心，2015）。
4 未參與照顧與輔導措施的最主要原因為「料理家務及照顧家人、小孩」，其次為「要工作」與
「不知道有輔導照顧措施」。
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益、態度、策略和行為互動，將會形成一個獨特的網絡關係（李翠萍，2006）。
執行組織之間的網絡關係會影響政策執行力（施能傑，1999），而政策網絡的型 態更會影響到政策產出甚至造成政策變遷（Smith, 1993）；當網絡內的行動者可 能包含政府與非營利組織等不同的組織類型，其產生的網絡結構與互動形態將 更顯複雜。
在我國現有的移民輔導服務的輸送體系當中，包含公、私部門的參與者，
參與者擁有不同的資源與執行策略，且彼此間的認知與其對自身的定位都會影 響政策執行的成效（楊永年、洪淑蓉、侯夙芳，2014），公、私部門的組織性質 在網絡關係中如何影響服務提供的情形？而行動者之間的互動關係如何影響政 策產出的結果？本研究嘗試以政策網絡作為分析觀點，一方面描繪出新北市移 民輔導政策的政策執行網絡並了解主要行為者之間形成的網絡結構，另一方面 則針對網絡內公、私部門的行為者進行互動關係的探討。