第一章 緒論
第二節 研究動機與目的
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益、態度、策略和行為互動，將會形成一個獨特的網絡關係（李翠萍，2006）。
執行組織之間的網絡關係會影響政策執行力（施能傑，1999），而政策網絡的型 態更會影響到政策產出甚至造成政策變遷（Smith, 1993）；當網絡內的行動者可 能包含政府與非營利組織等不同的組織類型，其產生的網絡結構與互動形態將 更顯複雜。
在我國現有的移民輔導服務的輸送體系當中，包含公、私部門的參與者，
參與者擁有不同的資源與執行策略，且彼此間的認知與其對自身的定位都會影 響政策執行的成效（楊永年、洪淑蓉、侯夙芳，2014），公、私部門的組織性質 在網絡關係中如何影響服務提供的情形？而行動者之間的互動關係如何影響政 策產出的結果？本研究嘗試以政策網絡作為分析觀點，一方面描繪出新北市移 民輔導政策的政策執行網絡並了解主要行為者之間形成的網絡結構，另一方面 則針對網絡內公、私部門的行為者進行互動關係的探討。
第二節 研究動機與目的
政策在執行的過程當中，如前所述，受到新公共管理思潮影響以及政策執 行既有在府際網絡運作的特性，包含許多行動者（中央政府、地方政府與非營 利組織），政策執行的過程逐漸被網絡所取代（Klijn, 2008），各個行動者擁有不 同的目標與資源，透過正式或非正式的互動關係結合成緊密的政策執行網絡
（辛振三，2003），網絡內的關係與連結更顯重要。網絡（network）由行為者 在網絡結構內具體的互動關係而組成（Klijn, 2008），更是影響政策執行成敗的 關鍵要素（李允傑、丘昌泰，2009），但在實際的討論中，政策網絡的概念卻偏 重使用在探討政策制定的階段（Compston, 2009），如 Marin 和 Mayntz（1991）
即指稱政策網絡是網絡分析（network analysis）與政策制定（policy making）概 念的合流；王光旭（2005）則認為政策網絡是做為探討政策形成過程的一種方 法。整體來說，忽視了政策網絡透過反映組織間的互動關係，及其可能對政策
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結果產生影響。因此本研究認為，有必要運用政策網絡的觀點針對移民輔導政 策的執行層次進行深入探討。
國內自正式頒布新住民輔導計畫至今已超過十年，但多半研究著重在突顯 新住民的弱勢情境（陳芬苓，2014）；近年雖然開始針對整體移民輔導制度進行 相關研究，但依照目前我國執行新住民相關的照顧輔導方案的情況，大多由內 政部統籌規劃、和該業務相關之部會主辦，縣市政府和民間團體扮演主要執行 的角色（何福田、郭玉婷，2005），政策執行方面給予地方政府相當大的彈性辦 理移民輔導措施，從各縣市成立的新住民家庭服務中心的形式不同即可窺知一 二。每個地方政府辦理家庭服務中心的方式不同，依照曾中明、楊筱雲與王琇 誼（2007）之彙整，計有自行辦理、委託辦理、補助辦理及自辦兼補助辦理四 種類型。簡言之，有的縣市採取公辦公營的模式，如新北市；亦有縣市進行委 外辦理，如彰化縣政府委託彰化縣生命線協會辦理，名稱不一且因各縣市的家 庭服務中心辦理方式不同、與各社區服務據點之間的合作模式也會有所差異，
趙祥和、沈慶鴻（2016）雖然討論了社區服務據點與新住民家庭服務中心的互 動關係與執行成效，但其主要針對全國性的社區服務據點進行抽樣調查，並未 根據各縣市不同的執行脈絡進行更細緻的分析，針對新住民照顧輔導之相關措 施，應根據地方狀況進行深入分析為宜。
截至2016 年 12 月底，新北市的新移民人數有 101,250 人，5 居全台灣所有 縣市之冠，且新北市共有29 個行政區，可知其幅員廣大，移民輔導的政策更仰 賴有效率的政策執行網絡，以提供民眾優質的公共服務。新北市政府於2007 年 即開始與轄下各行政區的民間團體、區公所合作設置新住民關懷服務站（以下 亦簡稱為關懷站），提供電話關懷、訪視服務、生活適應陪同、聯誼活動與生活 融入課程之服務，與其它縣市相比，較早開始規模性的成立社區化關懷服務據
5 外籍配偶人數係根據內政部移民署公布統計資料計算，統計外裔、外籍配偶、大陸與港澳地 區配偶人數。
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點，6 且在政策規劃之初即以「社區」的思維進行服務提供之設計，政策執行 的網絡應相對其它縣市更加健全與完整，2013 年內政部針對各縣市執行外籍與 大陸配偶照顧輔導措施的考核中，新北市更榮獲優等的好成績（李定宇，
2013）。雖如此，但研究者發現在政策實際執行的層面，新北市仍然面臨各個家 庭關懷服務站提供服務內容不一之情形（蘇景輝，2012），因此，本研究認為選 擇新北市作為分析個案應具有指標性的意義。其中，從各個家庭關懷服務站提 供之服務內容來看，僅在電話關懷與家庭訪視兩種項目上提供穩定服務（蘇景 輝，2012），各個家庭關懷服務站以提供關懷服務（包含電話關懷與家庭訪視服 務）為基礎；因此，本研究將先聚焦在新住民關懷服務之上，再討論服務站可 能提供其他服務之情形。
惟新住民的議題長期受到關注，我國針對女性外籍配偶辦理的照顧輔導措 施，最早已於2002 年就已經制定並實施（鍾鳳嬌、趙善如、王淑清、吳雅玲，
2010），觀察中央推動各項新住民輔導措施，亦發現移民署於各縣市成立之服務 站同時也提供各地區新住民關懷訪視服務。為此，本研究應先理解在新住民關 懷服務上，政策執行的現況為何？中央與地方行動者之間將形成何種網絡關 係？藉此了解在新北市提供關懷服務的網絡結構，並分析在政策執行網絡當中 公、私部門的組織性質會不會影響到提供關懷服務情況？進而對新住民關懷服 務執行網絡產生什麼影響？根據上述提出以下的研究問題：
一、新北市新住民關懷服務的政策執行現況為何？
二、新北市新住民關懷服務執行網絡內的行動者之間如何互動？主要行動者在 網絡中扮演何種角色？
6 在移民署提供的 96 年外籍與大陸配偶照顧輔導措施辦理情形當中，僅有新北市政府一次推動 15 個社區服務據點，其它的地方政府如高雄市、苗栗縣政府，僅於少部份行政區（高雄市 6 個、苗栗縣1 個）提供社區服務據點。
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三、政策網絡結構如何影響新北市的新住民關懷服務？
四、公、私部門家庭關懷服務站提供關懷服務的差異？
期望透過上述研究問題，可以達成下列研究目的：
一、了解新北市目前提供的新住民關懷服務。
二、了解中央、地方和非營利組織之間在相同的政策議題上，各自扮演什麼樣 的角色與其互動模式。
三、根據研究結果，對於新北市提供的關懷服務提出建議。
四、正視網絡概念在政策執行過程的重要性。
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