第二章 文獻探討
第三節 組織的協力行為
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透過上述論證過程，將政策網絡的系統層次與理性選擇的個人層次結合，
將有助於實務分析，惟缺乏實證研究，在台灣社會的適用性仍為未知。然本研 究欲了解網絡結構如何影響政策執行者提供服務，採用此模式的背後理念，試 圖連結總體到個體二者觀點，以此回應研究問題。惟因本研究選擇之分析觀點 以組織為主，組織間的協力關係可說是網絡內部的動態運作（朱鎮明，
2005b），因此將援引協力的概念來充實組織的行為。
第三節 組織的協力行為
近年來，由於社會議題與需求轉趨複雜，政府面對需要「跨域」的公共事 務，逐漸採取夥伴關係、公私協力的方式進行政府治理。O’Leary, Gazley, McGuire, 與 Bingham（2009）認為政策執行強調多元行動者互動關係影響政策 結果，故執行本身就是一種分享、協力管理（轉引自曾冠球，2011）。而在本研 究的觀點中，雖以政策網絡的觀點來分析個案，然行動者之間所進行的互動，
則可視為協力的一種展現。因此，本節將針對協力的意涵、動機等進行討論。
一、 協力的概念與類型
「協力」一詞在學界中雖然盛行，但實際上協力（collaboration）的概念與 型態一直都未有一致的定義，且經常與合作、夥伴、合夥等詞彙混合使用，為 了避免定義模糊而產生混淆，以下先就協力關係的意涵與類型進行討論，針對 本研究採用之協力概念與類型進行定義。
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(一) 協力關係的意涵
各家學者對協力的定義，約略可以分為廣義和狹義兩種。廣義的協力關 係，如王千文、陳敦源（2012）整理國外文獻認為協力定義涵蓋正式與非正式 的關係，正式的契約關係與非正式的相互理解形成一種合作系統，讓協力雙方 朝共同目標邁進；松下啓一（2002）則認為協力指的是協力雙方基於共同目 的，產生的協調、協力與提攜關係，但並不強調雙方應負的責任與義務（轉引 自林淑馨，2009）；Thomson & Perry（2006）將協力界定為一種正式或非正式 互動的協商過程。藉由上述可知，廣義的協力關係並不強調協力雙方一定要有 正式契約關係或明確的規範作為協力基礎，可能透過非正式的互動形成固定合 作模式、雙方具有明確的共識即可稱之為協力。
狹義的協力關係則更強調協力雙方必須具有合法、正式的關係，且應共同 分攤風險與責任，如美國「國家公私協力委員會」（The Nation Council for Public-Private Partnerships, NCPPP）指出公私夥伴關係意指一種公私部門之間的 合約關係，透過協議分享彼此的技術、資金以提供公共利益與服務（NCPPP, 2008）；陳恆鈞（2008）將協力定義為兩個或兩個以上的行為者（可能是個人、
團體、組織以及部門），以互信為基礎組成互動網絡，彼此能分享資源、共擔責 任，並制定一套協議規則一起共事解決問題，達成共同目標之後可以共享利 益；李長晏、林煥笙（2009）則認為協力顯現在一種多元的結構上，基於對共 同目標的追求，進而創造與建立社會資本、共識認知與資源共享，其指涉組織 關係是一種更完整與一致性的互動關係，表現出組織與參與行動者之間的緊密 連結過程。
除此之外，另有一派學者認為協力關係具有程度的區別，可根據成員間的 關係或資源分享的程度做更細緻的區分。Selden, Sowa, & Sandfort（2006）認為 協力可以依照成員間關係的強度，區分出如光譜般連續體（如圖三）；合作一端 意味著組織間關係僅由內部人員的非正式關係支持、整合一端則為組織間共同
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提供新服務予雙方共同客戶，中間根據組織間相互配合的行為與資源交換程度 區分為協調及協力關係。
圖 三：協力關係的區別
資料來源：Selden et al. （2006：413）
Crosby 和 Bryson（2005）提出組織間為了有效解決公共問題，透過互相分 享資源的內容不同，可以界定出不同的協力關係。此處的權力（power）意指行 動者運用自身能力（capability）來達成目標，因而可知組織間協力，協力雙方 除了分享議題相關資訊與資源之外，協力成員更需具備解決議題之能力，藉此 解決公共問題。
表 五：組織分享的資源內容
分享內容 共享機制
主權 合併
權力 協力
活動和資源 協調 資訊 溝通
無 無
資料來源：Crosby & Bryson（2005：19）
綜上所述，雖然各家學者對於協力的定義皆不同，但仍可簡單歸納出幾個 協力關係的重要因素，包含：兩個或兩個以上的行動者、分享資源與共同目
合作
（Cooperation）
協調
（Coordination）
協力
（Collaboration）
整合
（Service Integration）
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標，本研究將根據這三個重要因素進行廣義協力關係之認定。在行動者的部 分，可區分為組織、團體或個人，其中本研究因採用組織為基礎的中觀分析層 次，因此視組織為分析單位，後續將由組織觀點進行討論。
資源的部份則因為在本研究中，未包含民間企業在內，因此主要針對政府 部門與非營利組織兩者之間的資源進行討論。資源包含具體的人力、經費、設 備與抽象的資訊、專業知識等（Himmelman, 1996），對組織運作有相當大的影 響。在政府與非營利組織之間，相互提供資訊、政治支持及合法性等資源，此 外，最重要的是：政府提供給非營利組織經費，而非營利組織則提供達成服務 的能力（Saidel, 1991）。最後提及協力關係的共同目標，可藉由後續探討組織協 力的動機，進行更深入的了解。
(二) 組織協力的類型
組織協力的類型，從政府的角度出發，基本上可以區分出政府與政府、政 府與企業、政府與非營利組織三種類型；依據組織的性質，後兩者可統一稱為 跨部門協力，前者則屬於「府際關係」（intergovernmental relations, IGR）的範 疇。跨部門協力的產生源自於參與協力的行動者同時包含公部門及其它部門參 與者，Bryson 和 Crosby（2008）將其定義為不同部門的組織之間分享資訊、活 動或相關資源等，共同完成單一部門組織無法達成之目標；又可稱為公私協 力，此處的「私」部門涵蓋民間企業與非營利組織在內（林淑馨，2015），本研 究的研究範圍內未包含企業組織在內，因此此處所指稱之「私部門」以非營利 組織為主。
府際關係在學理上可分為垂直型與水平型，指稱國家內部各個政府組織間 的互動（江大樹，2001），前者指不同層級政府之間的垂直互動，後者則為同一 層級政府之間的水平互動關係（張鎧如，2014；劉坤億，2006）。從 1930 年代 府際關係的概念發展至今，公共服務是否有效傳遞一直以來都是其關注的焦點
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（Wright, 1988）。然而，受到環境變遷、民營化、市場化等思潮的影響，李長 晏（2008）將府際關係的內涵區分為三個階段的演化過程：
1.層級型府際關係：此階段的府際關係，中央政府運用層級控制與地方互動，
主要運作模式為中央掌握資源、作政策決定，地方政府無自主權、單純執行 政策。
2.競爭型府際管理：受到地方分權潮流的影響，中央政府應對地方給予關注與 資源，各地方政府為爭取中央資源形成競爭關係；可說中央引導各地方政府 之間進行良性競爭，藉以提升公共服務品質。
3.合作型府際治理：傳統的層級型府際關係與競爭型府際管理皆已無法描述並 分析1980 年代以降政府組織間的實際互動情形，中央與地方間的層級關係 弱化、分權傾向明顯，以及各地方政府之間、與民間團體合作的現象日趨普 遍，府際關係的內涵逐漸轉變為涵蓋中央與地方政府、政府與民間組織之間 的關係。府際關係近來以地方治理為重心，期望透過經營夥伴關係、協力合 作甚至於網絡互動的形式，在滿足中央政策意圖的同時，又有地方自治的空 間（朱鎮明，2010）。
隨著各時代的環境需求不同與傳統大政府角色的改變，中央政府在政策執 行上雖仍居於主導的地位，但主導的方法開始產生改變，逐漸運用協力、夥伴 的概念來管理執行過程中多元且複雜的關係結構（朱鎮明，2010）。簡言之，近 代的府際概念已非傳統監督與管制的府際型態，而是在合作與協力的前提下重 新建構組織間的關係（石振國，2006），形成府際間的協力關係。趙永茂
（2003）認為府際關係理論重視垂直或水平層級內各政府間彼此分享權力，共 同與民間建立策略性夥伴關係，建立各種政府間的合力管理協議（joint-power agreements），並開放政府與民間共同決策、監督與管理，形成多元治理（multi-
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governance）。
然而，現階段雖然逐步將政府與民間的夥伴關係納入府際的內涵中，但各 家學者對於府際的定義皆不相同，亦有學者仍將府際的範圍限縮在政府組織間 的互動關係，如朱鎮明（2005a）將府際定義為政府為了進行中央與地方政府間 的諮商、協力關係等，所發展與建構的結構與過程；呂育誠（2012）則認為府 際關係可說是不同層級或地方政府之間以目標作為導向，相互整合或取得合作 共識的互動模式。由此可知，府際本質上為指涉不同層級的政府組織，近期雖 期望加入民間團體的角色，但整體而言仍未臻成熟。因此，本研究係將跨部門 協力另外討論，而在府際關係基礎上，將政府與政府之間的組織協力關係，區 分為垂直型與水平型兩種協力類型。
朱鎮明（2010）認為從中央到地方政府、乃至地方政府到社區之間，涵蓋 兩個層次的府際協力關係，而本研究主要討論的新住民照顧服務措施中，亦包 含這兩種層次的府際協力：中央與地方政府之間即為第一層次的府際協力，由 中央的內政部規劃相關服務措施、各縣市自行辦理的型態，屬於垂直型的府際
朱鎮明（2010）認為從中央到地方政府、乃至地方政府到社區之間，涵蓋 兩個層次的府際協力關係，而本研究主要討論的新住民照顧服務措施中，亦包 含這兩種層次的府際協力：中央與地方政府之間即為第一層次的府際協力，由 中央的內政部規劃相關服務措施、各縣市自行辦理的型態，屬於垂直型的府際