探討移民輔導政策的政策執行網絡－以新北市新住民關懷服務為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學（系）研究所碩士學位論文. 探討移民輔導政策的政策執行網絡政治. 大. 立－以新北市新住民關懷服務為例. ‧ 國. 學. Exploring the Care Service Policy for New Immigrants in New. ‧. Taipei City: The Perspective of Policy Implementation Network. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：張鎧如博士. 研究生：陳品諭撰. 中華民國一○六年十一月.

(2) Exploring the Care Service Policy for New Immigrants in New Taipei City: The Perspective of Policy Implementation Network. A Master Thesis Presented to Department of Public Administration,. 立. 政治大. National Chengchi University. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. i n CPartial In Fulfillment hengchi U. v. of the Requirements for the Degree of Master of Public Administration. by Pin-Yu, Chen November 2017 Advisor: Kaiju Chang, Ph. D..

(3) 謝誌讀研究所的這段日子，是我截至目前為止的求學歷程中最痛苦的時期。我永遠也忘不了剛升上碩一受到多堂紮實、有氣質的課程刺激，一時之間長出的許多白髮；逐漸適應課程模式以後，卻又面臨論文這個可怕的大魔王，好幾次都差點中途陣亡，幸好，在破關的過程中，受到許多人的協助與支持，一路支撐我走到現在。謝謝指導教授鎧如老師，在我歷經論文的撞牆期或是感到焦慮不安時，總是給我支持並且推著我前進，印象最深刻的是，老師曾經語重心長的說：「妳一直都不開始，要怎麼結束？」，我才重新調整狀態、邁出下一步；謝謝口試委員偉業老師、思先老師給予論文的寶貴建議，讓我能夠釐清自己思緒的盲點並及時修正；謝謝所有的受訪者，願意跟我分享你們的經驗與想法；謝謝漢琪跟怡瑩學. 政治大. 姐，因為有妳們，在政大的日子遇到任何難題都能迎刃而解。. 立. 除此之外，在南棟 11 樓與夥伴們一起玩耍、崩潰、躲老闆的日常，對我而. ‧ 國. 學. 言，彌足珍貴。謝謝莞婷總是可以第一時間發現我的不對勁，不論是開心或是心情低落的時候，陪我分擔煩惱、分享快樂；謝謝思涵總是在我猶豫不決的時候，. ‧. 鼓勵我繼續向前，並給我許多幫助與建議；謝謝靜茹的冷靜沉穩，成為我堅強的後盾，有好幾次晚上從研究室離開，想找人說說話，妳總是馬上答應；謝謝明倫. y. Nat. sit. 偶爾的小貼心與直率，讓研究室從不缺乏笑聲；謝謝婉晴不論是在 TA 合作或撰. al. er. io. 寫論文的過程中，在我需要幫忙的時候能即時伸出援手、拉我一把；謝謝威志雖. n. v i n Ch 澤、宏暐、冠翰、盈霖、雅茹、海莉、哲丞，一起在研究室又笑又鬧、共同度過 engchi U 然很愛嗆我，可是一旦遇到問題的時候總是義不容辭跳出來幫忙；謝謝正源、銘. 這段苦澀歲月；謝謝婉甄、瑋真，陪姐姐一起瘋狂。. 三年多來，歷經多次的自我懷疑與迷惘，謝謝欣鈺、伊均、小麥、張士峯總是幫我加油、在背後支持我；謝謝愷伶給我的關心；謝謝我的家人在這段日子的包容；最後要謝謝海哥，因為你的鼓勵我來到了台北唸書，謝謝你總是比我自己還要相信我做得到。畢業彷彿為我的人生按下重置鍵，我將帶著在這段時期學習到的眾多技能闖蕩，我相信未來充滿無限可能！. 2017 初秋陳品諭謹致.

(4) 摘要台灣的婚姻移民現象自 1980 年代興起後，政府為了減少初來台的新住民因語言、文化的不同而產生生活困難之現象，特別制定外籍與大陸配偶照顧輔導措施，希望能夠藉此幫助新住民盡快融入台灣社會。內政部頒布之生活適應輔導措施中，其中一項強調輔導措施應強化社區性的服務功能，因此，內政部始於各縣市成立新住民家庭服務中心，由各地方政府依照各縣市的狀況執行新住民相關輔導措施。在政策執行的層面上，新北市內提供新住民關懷服務的主要有三大行動. 政治大懷服務站，三者間因具有資源交換與依賴的關係而將其視為一政策網絡。本研立者，分別為移民署新北市服務站、新北市新住民家庭服務中心與新住民家庭關. ‧ 國. 學. 究透過文獻分析與深度訪談之方式，先了解目前政策的執行現況，並闡述三大行動者之間的互動關係與各自在網絡內扮演的角色；除此之外，因採取 Rhodes. ‧. 中觀層次的網絡概念，以組織的角度理解關懷站的承辦動機與提供服務之情. sit. y. Nat. 況，並比較公、私部門的家庭關懷服務站提供服務的區別。. al. er. io. 結果發現，新住民關懷服務的政策執行網絡行動者間，雖因同意政策理念. v. n. 而聚合，但行動者之間的互動關係並不緊密，致使成員流動性高，可能影響服. Ch. engchi. i n U. 務品質。就組織的層面來說，公、私部門的關懷服務站因為組織性質不同、具有不同的承辦動機，會影響執行關懷服務的態度與後續繼續辦理的意願；對非營利組織來說，政府提供的經費不足不僅影響到組織提供服務的內容，更是造成其考慮退出網絡的重要考量因素之一。綜言之，新北市新住民關懷服務的政策理念雖然受到肯定，但缺乏第一線執行者意見反饋的情形。. 關鍵字：政策執行、政策網絡、新住民、生活適應輔導.

(5) 目錄第一章. 緒論............................................................................................................ 1. 第一節. 研究背景............................................................................................ 3. 第二節. 研究動機與目的................................................................................ 6. 第二章. 文獻探討.................................................................................................. 11. 第一節. 新住民的意涵、在台現況與相關研究.......................................... 11. 第二節. 政策執行與政策網絡...................................................................... 19. 第三節. 組織的協力行為.............................................................................. 31. 第三章. 政治大. 研究設計.................................................................................................. 43. 立. 研究範圍.......................................................................................... 43. 第二節. 研究架構.......................................................................................... 44 研究方法.......................................................................................... 46. ‧. 第四章. ‧ 國. 第三節. 學. 第一節. 新北市新住民關懷服務政策執行網絡.................................................. 49. Nat. 第二節. 政策執行網絡關係.......................................................................... 56. 第三節. 關懷站提供服務情形...................................................................... 67. 第四節. 關懷服務政策的後續...................................................................... 77. 第五節. 小結.................................................................................................. 83. sit. er. al. n. 第五章. y. 新北市新住民關懷服務執行現況.................................................. 49. io. 第一節. Ch. engchi. i n U. v. 結論與建議.............................................................................................. 89. 第一節. 研究發現.......................................................................................... 89. 第二節. 研究建議.......................................................................................... 94. 第三節. 研究限制.......................................................................................... 96. 參考文獻...................................................................................................................... 97 附錄一新住民照顧服務措施（2016 年核定） .................................................. 111 附錄二訪談提綱.................................................................................................... 117 I.

(6) 表次表一：2011-2016 年全台各縣市與新北市新住民人數 ......................................... 13 表二：2016 年外裔、外籍配偶人數按國籍區分 .................................................. 14 表三：新北市各行政區新住民人數........................................................................ 14 表四：RHODES 政策網絡的類型 ............................................................................. 27 表五：組織分享的資源內容.................................................................................... 33 表六：GIDRON 等人的政府與非營利組織的四種關係模式 ................................. 41 表七：KUHNLE 與 SELLE 的政府與非營利組織的四種關係模式 .......................... 42. 政治大表九：2011-2016 年移民署各縣市服務站服務成果（人次） ............................. 51 立表八：訪談對象一覽表............................................................................................ 48. ‧ 國. 學. 表十：2016 年新北市社會局提供關懷訪視服務辦理情形 .................................. 53 表十一：2017 年新北市新住民家庭關懷服務站 .................................................. 54. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(7) 圖次圖一：政策網絡的理論基礎.................................................................................... 23 圖二：網絡治理的理性機制.................................................................................... 30 圖三：協力關係的區別............................................................................................ 33 圖四：新北市新住民關懷服務執行網絡研究範圍................................................ 44 圖五：研究架構........................................................................................................ 45 圖六：移民署組織架構圖........................................................................................ 50 圖七：新北市新住民關懷服務執行網絡圖............................................................ 63. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(8) 第一章. 緒論. 人口為構成國家的基本要素之一，人口數量與年齡結構是決定國家發展的重要關鍵；全球化的進程，國與國之間的界線日漸模糊，不僅影響資本的快速流通，也加速各國的人口流動。近年來，由於國際情勢的動盪不安，移民相關議題不斷占據國際版面，2015 年一張敘利亞男童伏屍沙灘的照片令人鼻酸，1 警醒著世界各國皆需要正視移民的問題與政策。行政院於 2013 年核定的人口政策白皮書中，明白揭示：「人口的質與量，與一個國家的經濟、社會、教育等發展，息息相關。」政策白皮書內亦根據近. 政治大的基本理念與政策內涵，即代表我國也開始正視移民政策的重要性。移民議題立年來影響人口變動的重大議題：少子女化、高齡化與移民，明訂未來施政方向. ‧ 國. 學. 涵蓋了一個國家的政治、經濟、文化等各個層面，一旦問題沒有獲得適當的解決與處理，除了可能會對國際間複雜的政經關係產生影響；對國內社會而言，. ‧. 亦是滋長衝突事件的發生，如前立委廖本煙語出驚人，曾經說出「希望政府檢. sit. y. Nat. 查越南新娘身上是否仍然存有越戰生化毒劑？」的歧視言論（彭德富，2007）、. al. n. 民間團體抗議。. er. io. 台北市長柯文哲更失言以「進口」二字形容目前在台灣的外籍配偶，多次引發. Ch. engchi. i n U. v. 移民（Migrant）是一種雙向的概念，包含移入人口（immigrant）與移出人口（emigrant），移入人口對於社會影響甚鉅，我國目前將移入人口區分為經濟性與非經濟性兩種；經濟性移入人口係指以應聘、受僱、投資等，申請至我國居留或定居者，非經濟性則為除去上述原因之外的來台居留或定居者，我國以結婚因素移入者為多數（行政院，2013）。因此，本研究針對因婚姻關係移入者作為主要討論的對象。. 1. 歐洲難民潮的問題從 2011 年敘利亞爆發內戰後持續延燒，多數難民來自非洲戰亂國家與歐洲. 窮困國家，他們常循海路從希臘、義大利偷渡上岸，以高風險的方式進入歐洲；照片中的男童即在逃往歐洲的過程中喪生，伏屍在土耳其海灘，照片流出、震驚國際社會（胡治言，2015）。 1.

(9) 陳志柔、于德林（2005）指出外來配偶除了面對生活不適應及社會排拒之外，大陸及東南亞籍配偶更同時承受社會刻板印象的注視。2012 年內政部補助拍攝「內人／外人：新移民系列電影」，透過田野調查與探訪真實呈現新住民女性的生活，不論是將新住民女性視為家庭的照護人力與生育工具，或是她們面對夫家家人內心無法撼動的偏見所遭遇的困境，皆可見在台灣的社會脈絡底下，外籍配偶顯得孤力無援，更彰顯出政府扮演的協助角色與相關輔導政策的重要性。 2003 年 2 月，行政院婦女權益促進委員會第十六次會議正式決議應針對新. 政治大偶照顧輔導措施」（內政部，2003），原定 6 大重點方向，包括：生活適應輔立. 住民女性的權益與需求制定相關政策，據此，內政部著手擬定「外籍與大陸配. 導、醫療優生保健、保障就業權益、提升教育文化、人身安全保護及健全法令. ‧ 國. 學. 制度；同年 9 月修正為 8 大重點工作，增加協助子女教養、落實觀念宣導兩. Nat. y. ‧. 項。各項輔導措施理念詳述如下（內政部，2004）：. er. io. sit. 生活適應輔導：協助解決其因文化差異所衍生之生活適應問題，俾使迅速適應我國社會。. al. n. v i n 醫療優生保健：規劃提供外籍與大陸配偶相關醫療保健服務，維護健康品質。 Ch engchi U. 保障就業權益：保障外籍與大陸配偶工作權，以協助其經濟獨立、生活安定。提升教育文化：加強教育規劃，協助提升外籍與大陸配偶教養子女能力。人身安全保護：維護受暴外籍與大陸配偶基本人權，提供相關保護扶助措施，保障人身安全。健全法令制度：研擬相關規範與配套措施，輔導婚姻媒合業轉型，並蒐集外籍與大陸配偶相關研究統計資料。協助子女教養：積極輔導協助外籍與大陸配偶處理其子女之健康、教育及照顧工作，並對發展遲緩兒童提供早期療育服務。 2.

(10) 落實觀念宣導：加強宣導國人建立族群平等與相互尊重接納觀念，促進異國通婚家庭和諧關係，並建立必要之實質審查機制。. 新住民初來台灣，不僅要面對生活習慣、語言的差異，加上進入一個家庭面臨到的角色轉換壓力，甚至還要遭受社會的異樣眼光，本研究認為這是新住民最需要受到政府提供幫助的時期，因此目前的移民輔導措施雖然包含許多面向，但本研究仍選擇以其中的生活適應輔導措施作為主要探討領域。. 政治大立第一節研究背景. ‧ 國. 學. 新住民概念的產生，來自於跨國婚姻在全球的形成與發展（雷淑娟， 2006），國際間跨國通婚的現象於 1970 年代快速發展（蘇玉華等人，2006）。相. ‧. 比之下，台灣跨國婚姻的形成則因為受到經濟發展的影響，直到 1980 年代才隨. sit. y. Nat. 著政府南向政策向東南亞地區拓展，但原本僅因工作因素而與當地女子結婚的. al. er. io. 現象，卻因為婚姻仲介者的加入而轉趨複雜（鐘重發，2004）。自 1990 年代. v. n. 起，亞洲開始出現大量婚姻移民的現象，其中以新加坡、台灣、韓國三個國家. Ch. engchi. i n U. 在 2000 年以後的跨國婚姻數量為最高（陳芬苓，2014）。時代變遷之下，台灣女性獨立自主的能力大幅度的提升，且受到新世代婚姻觀念轉變的影響，「不婚主義」者日漸增加，造成國內婚姻市場長期的供需失衡；加上亞太地區經貿發展，台灣與東南亞國家之間的互動關係日益頻繁，且經由婚姻仲介的大肆宣揚，許多在本國社經地位屈居弱勢的單身男子便傾向選擇跨國婚姻；以傳統的推拉理論（push and pull theory）來分析，台灣經濟發展的優勢尤其吸引東南亞經濟條件相對弱勢國家的女性，因此我國婚姻移民的人數高度集中於女性（藍佩嘉，2007；周興隆，2009）。根據內政部統計處的統計資料顯示，截至 2016 年年底，台灣的總人口數約為 2,353 萬人，其中外籍配偶 3.

(11) 與大陸配偶的人數約為 52 萬人，占總人口的 2.21%，人數持續增長中，代表著透過婚姻關係移居來台的新住民族群不斷成長，甚至已經成為僅次於原住民族群的第五大族群（王良芬，2004；李明芳，2013），且女性占了整體新住民 90% 以上。面對早期大量以女性為主的新移民族群，政府為了減緩因婚姻關係來台的外籍女性配偶對國內的社會與家庭結構產生的衝擊，並解決因文化差異而致使她們感到適應困難或孤立無援的狀況，開始規劃以女性新移民為主的相關政策，希望以此協助因婚姻關係移居來台的朋友融入台灣社會。行政院除了於. 政治大分 10 年籌措 30 億，開放民間團體申請經費、共同推動新住民立. 2003 年頒布「外籍與大陸配偶照顧輔導措施」，又於 2005 年起設置外籍配偶照 2. 顧輔導基金，. 民支持網絡與福利輸送服務（李佳純，2009）。. 學. ‧ 國. 的照顧輔導工作，希望藉此整合政府與民間資源，有效率的進行在地化的新移. ‧. 內政部頒布的生活適應輔導措施當中，其中一項即強調應提供地區性服. y. Nat. 務、強化社區服務的功能，以此為基礎，內政部社會司於 2005 年起申請外籍配. er. io. sit. 偶照顧輔導基金，逐步輔導並補助各地方縣市辦理「新住民家庭服務中心」，期望能夠引導各地方政府擔負資源統整、統籌規劃之責任，並運用專業人力與個. al. n. v i n 案管理之方法，提供新住民整合性的服務（曾中明、楊筱雲、王琇誼，2007）， Ch engchi U 同時廣設社區化的服務據點，落實基層福利服務。由此可知，內政部設計之新. 住民服務體系，主要以新住民家庭服務中心為輸送服務的核心，輔以社區關懷據點作為延伸服務的觸角深入社區（趙祥和、沈慶鴻，2016）。時至今日，全台各縣市皆已成立家庭服務中心，且大多積極與地方上的非營利組織、社區發展協會等第三部門合作，成立社區關懷據點、發展協力夥伴關係，藉以提供完整服務。. 2. 「外籍配偶照顧輔導基金」於 2015 年將基金名稱修改為「新住民發展基金」。 4.

(12) 然而，政府雖然意識到應該從社區的角度出發、增加新住民使用服務的便利性以完整福利輸送服務，且新住民家庭服務中心及社區關懷據點的計畫已經推行近十年的時間，仍不時有新聞報導指出民眾認為外籍配偶在台灣的日常生活中遇到很多問題，卻感受不到政府實際的協助或相關措施；3 又根據移民署（2014）委託民間單位所做的外籍與大陸配偶生活需求調查報告顯示，在 13,688 份的有效樣本中，有 62.4%的外籍與大陸配偶未曾接受過任何的照顧與輔導措施，前三項主要原因中，竟驚見「不知道有輔導照顧措施」4 的答案。由此可知，目前積極推動的社區化的關懷服務措施在實際執行的層面仍舊面臨. 政治大政策在執行的過程中，會受到執行組織本身、組織之間的關係與基層工作立. 許多問題，無法真正有效的將社區服務的觸角觸及所有新住民。. 人員的影響，而影響到服務提供的情形（白秀雄、方孝鼎，2009）。現今，不僅. ‧ 國. 學. 是公部門、企業或是非營利組織都可能扮演著傳遞甚至直接提供公共服務的角. ‧. 色；自 1980 年代以降，新公共管理思潮風靡一時，各國政府開始向企業取經，. y. Nat. 期望能以更少的成本提供更多服務（do more with less；Hood, 1991），促使政府. er. io. sit. 大刀闊斧的改革，組織「瘦身」、職權不斷讓渡予民間的結果，造成空洞化國家（hollowing-out）危機，國家權威（authority）的下放也使得國家扮演的角色由. al. n. v i n 原本擔任的服務提供者，部分轉變成為購買者，公私組織之間形成了新興且複 Ch engchi U 雜的關係（Sullivan & Skelcher, 2002）；且隨著民眾對公共服務的品質要求提. 高，政府部門的財政困難及組織精簡，現實的政策環境已經轉變為政府與其他社會團體、非營利組織共同合作的跨域治理模式（王光旭、陳敦源，2014），政策執行的過程因而牽涉到許多不同的組織行動者，各個行動者擁有不同的利. 3. 新聞指出有新住民子女反應她曾經看過不少新住民來台灣生活遭遇家庭、溝通等問題，卻無. 政府介入協助（三立社會中心，2015）。 4. 未參與照顧與輔導措施的最主要原因為「料理家務及照顧家人、小孩」，其次為「要工作」與. 「不知道有輔導照顧措施」。 5.

(13) 益、態度、策略和行為互動，將會形成一個獨特的網絡關係（李翠萍，2006）。執行組織之間的網絡關係會影響政策執行力（施能傑，1999），而政策網絡的型態更會影響到政策產出甚至造成政策變遷（Smith, 1993）；當網絡內的行動者可能包含政府與非營利組織等不同的組織類型，其產生的網絡結構與互動形態將更顯複雜。在我國現有的移民輔導服務的輸送體系當中，包含公、私部門的參與者，參與者擁有不同的資源與執行策略，且彼此間的認知與其對自身的定位都會影響政策執行的成效（楊永年、洪淑蓉、侯夙芳，2014），公、私部門的組織性質. 政治大策產出的結果？本研究嘗試以政策網絡作為分析觀點，一方面描繪出新北市移立在網絡關係中如何影響服務提供的情形？而行動者之間的互動關係如何影響政. 學. ‧ 國. 民輔導政策的政策執行網絡並了解主要行為者之間形成的網絡結構，另一方面則針對網絡內公、私部門的行為者進行互動關係的探討。. y. sit. 研究動機與目的. ‧. Nat. 第二節. al. er. io. 政策在執行的過程當中，如前所述，受到新公共管理思潮影響以及政策執. v. n. 行既有在府際網絡運作的特性，包含許多行動者（中央政府、地方政府與非營. Ch. engchi. i n U. 利組織），政策執行的過程逐漸被網絡所取代（Klijn, 2008），各個行動者擁有不同的目標與資源，透過正式或非正式的互動關係結合成緊密的政策執行網絡（辛振三，2003），網絡內的關係與連結更顯重要。網絡（network）由行為者在網絡結構內具體的互動關係而組成（Klijn, 2008），更是影響政策執行成敗的關鍵要素（李允傑、丘昌泰，2009），但在實際的討論中，政策網絡的概念卻偏重使用在探討政策制定的階段（Compston, 2009），如 Marin 和 Mayntz（1991）即指稱政策網絡是網絡分析（network analysis）與政策制定（policy making）概念的合流；王光旭（2005）則認為政策網絡是做為探討政策形成過程的一種方法。整體來說，忽視了政策網絡透過反映組織間的互動關係，及其可能對政策 6.

(14) 結果產生影響。因此本研究認為，有必要運用政策網絡的觀點針對移民輔導政策的執行層次進行深入探討。國內自正式頒布新住民輔導計畫至今已超過十年，但多半研究著重在突顯新住民的弱勢情境（陳芬苓，2014）；近年雖然開始針對整體移民輔導制度進行相關研究，但依照目前我國執行新住民相關的照顧輔導方案的情況，大多由內政部統籌規劃、和該業務相關之部會主辦，縣市政府和民間團體扮演主要執行的角色（何福田、郭玉婷，2005），政策執行方面給予地方政府相當大的彈性辦理移民輔導措施，從各縣市成立的新住民家庭服務中心的形式不同即可窺知一. 政治大誼（2007）之彙整，計有自行辦理、委託辦理、補助辦理及自辦兼補助辦理四立. 二。每個地方政府辦理家庭服務中心的方式不同，依照曾中明、楊筱雲與王琇. 種類型。簡言之，有的縣市採取公辦公營的模式，如新北市；亦有縣市進行委. ‧ 國. 學. 外辦理，如彰化縣政府委託彰化縣生命線協會辦理，名稱不一且因各縣市的家. ‧. 庭服務中心辦理方式不同、與各社區服務據點之間的合作模式也會有所差異，. y. Nat. 趙祥和、沈慶鴻（2016）雖然討論了社區服務據點與新住民家庭服務中心的互. er. io. sit. 動關係與執行成效，但其主要針對全國性的社區服務據點進行抽樣調查，並未根據各縣市不同的執行脈絡進行更細緻的分析，針對新住民照顧輔導之相關措. n. al. Ch. 施，應根據地方狀況進行深入分析為宜。. engchi. i n U. v. 截至 2016 年 12 月底，新北市的新移民人數有 101,250 人，5 居全台灣所有縣市之冠，且新北市共有 29 個行政區，可知其幅員廣大，移民輔導的政策更仰賴有效率的政策執行網絡，以提供民眾優質的公共服務。新北市政府於 2007 年即開始與轄下各行政區的民間團體、區公所合作設置新住民關懷服務站（以下亦簡稱為關懷站），提供電話關懷、訪視服務、生活適應陪同、聯誼活動與生活融入課程之服務，與其它縣市相比，較早開始規模性的成立社區化關懷服務據. 5. 外籍配偶人數係根據內政部移民署公布統計資料計算，統計外裔、外籍配偶、大陸與港澳地. 區配偶人數。 7.

(15) 點，6 且在政策規劃之初即以「社區」的思維進行服務提供之設計，政策執行的網絡應相對其它縣市更加健全與完整，2013 年內政部針對各縣市執行外籍與大陸配偶照顧輔導措施的考核中，新北市更榮獲優等的好成績（李定宇， 2013）。雖如此，但研究者發現在政策實際執行的層面，新北市仍然面臨各個家庭關懷服務站提供服務內容不一之情形（蘇景輝，2012），因此，本研究認為選擇新北市作為分析個案應具有指標性的意義。其中，從各個家庭關懷服務站提供之服務內容來看，僅在電話關懷與家庭訪視兩種項目上提供穩定服務（蘇景輝，2012），各個家庭關懷服務站以提供關懷服務（包含電話關懷與家庭訪視服. 政治大. 務）為基礎；因此，本研究將先聚焦在新住民關懷服務之上，再討論服務站可能提供其他服務之情形。. 立. 惟新住民的議題長期受到關注，我國針對女性外籍配偶辦理的照顧輔導措. ‧ 國. 學. 施，最早已於 2002 年就已經制定並實施（鍾鳳嬌、趙善如、王淑清、吳雅玲，. ‧. 2010），觀察中央推動各項新住民輔導措施，亦發現移民署於各縣市成立之服務. y. Nat. 站同時也提供各地區新住民關懷訪視服務。為此，本研究應先理解在新住民關. er. io. sit. 懷服務上，政策執行的現況為何？中央與地方行動者之間將形成何種網絡關係？藉此了解在新北市提供關懷服務的網絡結構，並分析在政策執行網絡當中. al. n. v i n 公、私部門的組織性質會不會影響到提供關懷服務情況？進而對新住民關懷服 Ch engchi U 務執行網絡產生什麼影響？根據上述提出以下的研究問題：. 一、新北市新住民關懷服務的政策執行現況為何？二、新北市新住民關懷服務執行網絡內的行動者之間如何互動？主要行動者在網絡中扮演何種角色？. 6. 在移民署提供的 96 年外籍與大陸配偶照顧輔導措施辦理情形當中，僅有新北市政府一次推動. 15 個社區服務據點，其它的地方政府如高雄市、苗栗縣政府，僅於少部份行政區（高雄市 6 個、苗栗縣 1 個）提供社區服務據點。 8.

(16) 三、政策網絡結構如何影響新北市的新住民關懷服務？四、公、私部門家庭關懷服務站提供關懷服務的差異？. 期望透過上述研究問題，可以達成下列研究目的：一、了解新北市目前提供的新住民關懷服務。二、了解中央、地方和非營利組織之間在相同的政策議題上，各自扮演什麼樣的角色與其互動模式。三、根據研究結果，對於新北市提供的關懷服務提出建議。. 政治大. 四、正視網絡概念在政策執行過程的重要性。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 9. i n U. v.

(17) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(18) 第二章. 文獻探討. 本研究關注新北市的新住民關懷服務，故先就新住民的意涵、在台現況與相關研究進行簡單介紹，並針對新住民的背景狀況進行了解；接著從政策網絡的概念來討論政策執行過程，闡述政策執行與政策網絡的理論概念；最後從公私協力的相關理論探討公私部門組織互動的模式。. 第一節. 新住民的意涵、在台現況與相關研究. 本節主要目的係了解新住民的大致背景，因此，先討論「新住民」一詞所. 政治大. 代表的意涵，再針對目前新住民在台人數狀況進行介紹，最後則了解過去進行. 立. 新住民輔導政策的相關研究，期能藉此了解過去研究成果與未來研究趨勢。. ‧ 國. 學. 一、. 新住民的意涵. ‧. 移民係指人口移動的過程。依聯合國教科文組織（United Nations. y. Nat. sit. Educational Scientific and Cultural Organization, UNESCO）的定義，移民可以指. n. al. er. io. 稱那些臨時或永久居住在非出生國家，並且在該國家中取得重要的社會關係的. i n U. v. 人；而蔡昌（2004）則認為移民定義應該以改變國民身份作為依據，指稱那些. Ch. engchi. 透過移居某地，通常是跨地區或跨國家的，從而獲得一種新的居住權或公民身份的人。台灣的婚姻移民現象興起於 1980 年代之後，受到傳統嫁娶觀念以及政府南向政策的影響，以台灣籍男子娶非本國籍女子為最主要的通婚形式（黎雅如、沈佩瑩、廖玫涵、林宜平，2006）。目前我國政府將以婚姻因素移居台灣者分為大陸配偶與外籍配偶，受到兩岸特殊的政治關係影響，外籍配偶專指除卻大陸地區及香港澳門地區以外的人民與我國人民結婚者；雖然行政院在 2004 年召開. 11.

(19) 的第 2894 次院會當中，曾指示非本國籍的配偶，應統一稱為外籍配偶，7 但由於大陸籍與外籍配偶適用的法律規範及文化背景差異甚大，政府機關與民間團體目前仍然以外國籍與大陸、港澳地區進行區分（柴松林，2005）。台灣婚姻移民的歷史脈絡，以女性移民作為主體，因為大量非本國籍女性移入後對台灣社會、家庭結構產生影響，政府才著手規劃輔導相關措施，甚至在新北市政府的業務分類中，將移民輔導業務納入婦女福利的一環。因此，在討論「新住民」或「新移民」的概念時，學者大多以女性作為主體進行論述。「外籍新娘」、「大陸新娘」早期被一般民眾用來稱呼因婚姻關係來台的東. 政治大界婦女的心態（夏曉鵑，2005）。2003 年經由行政院婦女促進委員會修改、並立. 南亞籍及大陸地區女性，雖然是大眾熟悉的用法，但充滿了台灣人排斥第三世. 知會各單位改稱為「外籍配偶」（李淑萍，2012；夏曉鵑，2005；詹火生、陳芬. ‧ 國. 學. 伶，2014）；外籍配偶一詞應屬中性詞彙，泛指與本國籍人士結婚的外籍人士，. ‧. 在政府的統計資料當中，也多用此名稱作為官方說法。但學者夏曉鵑（2005）. y. Nat. 認為「外籍」一詞實際上仍然反映了台灣人排外的意識形態，有些「外籍配. er. io. sit. 偶」即使早已歸化成為我國國民，8 一旦統一使用此詞彙通稱，我們仍然潛意識的將她們視為外人，強化其「外來者」的意涵。因此，夏曉鵑與婦女新知基. al. n. v i n 金會合作舉辦一項讓新移民女性說自己的徵文活動，最後這些女性自行票選出 Ch engchi U 「新移民女性」作為他們期望的稱呼（夏曉鵑，2005）。. 然而，在目前內政部所定義之移民輔導中，輔導之對象係針對未歸化與未取得身分證之外籍配偶、大陸配偶及外國人，並無特別指涉女性；且在修改外籍配偶與大陸配偶適用法規時，針對其福利權與輔導的相關規範，如外籍與大. 7. 我國在推動「外籍與大陸配偶照顧輔導措施」時，一向延用的外籍跟大陸籍分立的說法，為. 了落實台灣的主體性，會議中決議：「今後所有國外應該都叫外籍，不管是港澳、大陸籍，或者是北美地區、歐洲地區都一樣，如果現行法律面還無法這樣分，希望要朝此方向努力。」（行政院，2004） 8. 近來有些官方資料已經改稱外裔配偶，即指稱外國籍者歸化（取得）我國國籍者。 12.

(20) 陸配偶照顧輔導措施，外籍配偶與大陸配偶皆被視為同一群體，並無特別區分（楊婉瑩，2011）。因此，本研究為配合新北市於 2008 年將因婚姻關係而定居的外國籍定名為「新住民」（李明芳，2013），以下將以「新住民」為主要稱呼，並以「外籍配偶」或「大陸籍配偶」為輔，僅單純配合官方資料稱呼，並無其他涵義；一方面認為「新住民」一詞可以涵蓋範圍較廣，並未針對外籍或陸籍配偶做更細緻之區分，也希望藉此打破性別的分野。. 二、. 新住民在台現況. 政治大一個直轄市就占了其中的 19.43%。由表一觀察全台各縣市與新北市近年新住民立. 截至 2016 年 12 月底，新住民在台灣的總人數約為 521,136 人，9 光新北市. 人數的變化可以發現，整體來說，台灣的新住民成長人數已逐漸趨緩，但是每. ‧ 國. 學. 年仍有一萬餘人的新住民成為台灣的一份子，且以女性新住民為大多數。. ‧. io. 女. al. n. 男. 增加人數. 總計. Ch. 新北市新住民人數. engchi. sit. 各縣市新住民人數. er. 年份. y. Nat. 表一：2011-2016 年全台各縣市與新北市新住民人數. 男. iv n U8,417. 女. 總計. 79,828. 88,245. 2011. 31,810. 427,580 459,390. 2012. 33,644. 439,500 473,144. 13,754. 8,752. 82,243. 90,995. 2,750. 2013. 35,719. 450,984 486,703. 13,559. 9,081. 84,419. 93,500. 2,505. 2014. 37,634. 460,734 498,368. 11,665. 9,595. 86,024. 95,619. 2,119. 2015. 39,690. 470,560 510,250. 11,882. 10,122. 88,790. 98,912. 3,293. 2016. 41,557. 479,579 521,136. 10,886. 10,503. 90,747. 101,250. 2,338. 資料來源：整理自內政統計查詢網（內政部統計處，2017）. 9. 增加人數. 根據移民署公布之外籍配偶與大陸配偶人數統計資料。 13.

(21) 若按照原屬國籍分，移居來台的新住民最主要來自於中國大陸地區與東南亞地區。台灣目前的新住民以大陸地區配偶人數最多，約有 335,382 人，越南籍人數次之，共有 96,446 人；新北市情況大致相同（詳列如表二）。. 表二：2016 年外裔、外籍配偶人數按國籍區分越南. 印尼. 泰國. 菲律賓. 柬埔寨. 日本. 韓國. 其他國家. 大陸地區. 港澳地區. 各縣市. 96,446. 29,064. 8,633. 8,670. 4,286. 4,619. 2,815. 16,294. 335,382. 14,927. 新北市. 16,728. 3,578. 1,617. 1,448. 433. 920. 1,368. 3,653. 66,314. 5,191. 政治大. 資料來源：整理自外籍配偶與大陸配偶人數統計資料（移民署，2017a）. 立. ‧ 國. 學. 新北市幅員廣大，共有 29 個行政區，各個行政區的發展狀況與人口密度不一，新北市新住民的人數雖居全國之冠，人口分佈上亦呈現不均之狀態，各區. ‧. 的新住民人數如表三，以板橋區的新住民人數最多、烏來區最少，人數差異達. al. er. io. sit. y. Nat. 一萬人以上。. n. 表三：新北市各行政區新住民人數. i n Ch U 行政區 e n g c h i人數. 行政區. 人數. 板橋區. 12624. 泰山區. 三重區. 10340. 中和區. v. 行政區. 人數. 1930. 汐止區. 5236. 林口區. 2202. 瑞芳區. 1410. 11922. 深坑區. 572. 土城區. 6398. 永和區. 5646. 石碇區. 192. 蘆洲區. 4132. 新莊區. 9373. 坪林區. 127. 五股區. 2400. 新店區. 8151. 三芝區. 551. 貢寮區. 392. 樹林區. 5096. 石門區. 306. 金山區. 521. 14.

(22) 表三（續）行政區. 人數. 行政區. 人數. 行政區. 人數. 鶯歌區. 2469. 八里區. 1025. 萬里區. 823. 三峽區. 3298. 平溪區. 136. 烏來區. 129. 淡水區. 3601. 雙溪區. 245. 資料來源：整理自多元文化教育資源網10（新北市教育局，2017）. 三、. 過去新住民相關研究. 政治大李明堂、黃玉幸（2008）曾經針對 2000-2007 年研究東南亞外籍配偶的碩立. ‧ 國. 學. 博士論文進行分析，研究議題以新住民生活適應狀況與社會網絡的數量最多，其次為新住民識字教育與學習需求，而後依序為子女教養與教育參與、婚姻與. ‧. 生育、政治與文化11等，由此可以發現研究主題大多從新住民的生活經驗為出. sit. y. Nat. 發點，陳鈿富（2006）認為新住民女性因婚姻關係移入台灣，面對生活、語. io. er. 言、文化、價值觀念等面向之差異，對其造成生活上的不便與障礙較易被研究者觀察，因此多以新住民的生活適應境況作為研究主軸。然而，對於實質上影. al. n. v i n Ch 響初來乍到的新住民生活適應程度的政府輔導措施，卻相對著墨較少。 engchi U. 時至今日，我國對於新住民的相關研究，仍以新移民的適應狀況、新移民. 子女的教養問題為討論重心；以華藝線上圖書館作為搜尋引擎為例，使用「移民輔導」、「外籍配偶」作為關鍵字進行搜尋，統計期刊及碩博士論文的數量發現：在社會科學領域中，以新住民地方、政治認同作為主要研究對象約有 6 篇，與政府政策研究相關的有 18 篇，探討與新住民有關的生活適應狀況約有. 10. 網站的統計資料中，有「其他」類別，卻未註明新住民被歸類為其他區的說明，因此在此表. 中並不採計「其他」類別的人數。 11. 此議題的研究項目為有關國家認同、族群身分認同、公民權、社會權等。 15.

(23) 21 篇，以研究新住民子女議題的文章為最大宗約有 65 篇，其中包含新住民子女的學校適應、教養方式等研究主題。雖然華藝線上圖書館只是眾多學術研究的一隅，但仍可以藉此發現，研究新住民議題的基礎態樣，近年在華藝線上圖書館上的有關新住民相關研究已減少，近五年（2013 年-2017 年）可以搜尋到的期刊與碩博士論文，僅剩新住民子女的研究維持穩定、每年皆有文章發表，其餘研究主題，則相對較少人探討。政策相關的研究主題文獻涵蓋範圍甚廣，包含就業協助方案、家庭暴力防治、識字教育政策等，其中亦有多篇文章針對新住民的照顧輔導政策進行分析. 政治大個層面，針對澎湖縣執行外籍配偶照顧政策進行分析，其中根據政策環境的分立與評估。期刊方面，許德便（2007）從政策過程、政策大環境與主要行動者三. 析結果，建議能夠積極整合運用民間資源、拓展新住民的服務據點；陳琇惠、. ‧ 國. 學. 林子婷（2012）則以回應性政策評估作為研究途徑，並透過訪談台中市外籍配. y. Nat. 配偶家庭服務中心的設置達成初步預定目標。. ‧. 偶福利服務措施的利害關係人，對該服務措施進行全面性評估，結果發現外籍. er. io. sit. 碩士論文中，葉尉鑫（2007）以參加台北市開設的新移民成長營、研習班的新移民女性為對象，進行問卷與深度訪談探知新移民女性對於政府的照顧輔. al. n. v i n 導措施認知滿意度與認同歸屬感，發現台北市政府提供的生活輔導措施大致能 Ch engchi U. 讓新移民女性滿意、且增強其認同歸屬感。陳秋萍（2008）以政策網絡的觀點觀察台北市新移民照顧輔導政策網絡中各類行動者的互動情形，並將焦點集中在非營利組織的角色功能上，研究發現非營利組織參與的主要動機在於汲取資源和影響政策，且其主要扮演政策倡導與服務提供的角色；孫鴻全（2009）採用質化研究之方式，訪談台北市外籍配偶生活適應輔導班的政策利害關係人，進行政策的回應性評估，研究發現參與輔導措施的外籍配偶仍為少數，且每年由不同單位辦理輔導課程，難以累積執行經驗，亦造成資源浪費；曾靖堯（2012）修改 Ansell 和 Gash 的協力治理模型來討論南投縣外籍配偶輔導管理 16.

(24) 政策發展過程，以文獻分析與深度訪談之方法，分析協力網絡現況，並提出相關建議；王夢麒（2014）以高雄市小港區 102 年外籍與大陸配偶生活適應輔導班為研究個案，選取政策利害關係人，運用以次級資料分析、參與觀察及深度訪談之方法，比較政策在規劃與執行面向上的落差，新住民雖普遍肯定輔導課程的政策善意，但認為課程設計可依實際需求改善。除此之外，近年來為了落實新住民輔導工作並作為政策規劃之參考，內政部會針對重點研究主題由新住民發展基金撥款補助相關研究計畫案，截至目前為止與生活適應輔導措施相關的研究計畫分別有楊永年、洪淑蓉、侯夙芳. 政治大（2016）的〈外籍配偶社區服務據點服務模式、執行成效與因應策略之研究〉。立（2014）的〈外籍配偶照顧輔導體系成效之研究〉，以及趙祥和、沈慶鴻. 楊永年、洪淑蓉、侯夙芳（2014）透過檔案研究、行動研究、質化立意選. ‧ 國. 學. 樣與深度訪談四種方法，針對整個照顧輔導體系進行探討，主要分成組織內. ‧. 部、組織間合作與相關照顧輔導策略三個研究面向；研究發現不同縣市之間有. io. er. 的模式能會影響到服務提供的穩定性與規劃的完整性。. sit. y. Nat. 資源分配不均、公私部門的認知與自我定位會影響執行成效，且業務委託辦理. 趙祥和、沈慶鴻（2016）為了解社區服務據點的服務模式、執行成效以及. al. n. v i n 其與新住民家庭服務中心的互動情形，採取據點訪視、問卷調查與焦點團體三 Ch engchi U 種研究方法，透過隨機方式選取訪視縣市與該縣市內的社區服務據點；研究發現據點的服務模式會根據據點的組織文化、經營模式、專業人力與方法可以組合出不同的服務模式，而據點提供的生活適應服務，雖大致能滿足新住民需求，但仍出現新住民參與人數少、據點未進行家訪電訪服務等問題。然而，2016 年行政院通過的「新南向政策推動計畫」，欲借助新住民的力量加強台灣與東南亞國家的交流，語言優勢賦予了新住民及其子女嶄新的角色，政策開始往人才培育的方向進行，預期未來的研究方向亦如是，尤以新住民第二代為重心。在此之前，政府的政策如何協助新住民融入台灣社會也變得 17.

(25) 至關重要，隨著時代變遷，跨國婚姻的原因與移入人口特質有所變化，且現階段國內輔導體系逐漸完善、民間組織也相繼投入服務工作（陳芬苓，2014），雖然大致減緩國內新住民來台後產生的適應問題，但也凸顯出新住民照顧輔導資源急需整合的議題（王芃涵，2007；陳芬苓，2014）。因此，從政策的面向著手，深入檢視政策內容、執行過程以建構完善的移民輔導制度有其必要。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 18. i n U. v.

(26) 第二節. 政策執行與政策網絡. 政策不僅需要規劃，透過執行，才是影響人民生活的開始！然而，政策執行的研究，在整體公共政策的研究當中，一直為人所忽略；1951 年 Lasswell 與 Lerner 提出了政策科學的概念，卻直到 1973 年才開始重視政策執行的相關研究，當年度由 Pressman 與 Wildavsky 所寫的《執行：華盛頓的偉大期望如何在奧克蘭破碎》成為政策執行研究的里程碑。政策執行的概念越來越受到關注，學者開始針對影響執行的因素、執行的結構與理論模型（Matland, 1995）進行探討，根據研究關注焦點的不同大致上. 政治大卻從第三代開始逐漸趨緩（羅清俊，2015），近年來因應社會環境的改變，政策立可以將執行研究的途徑區分為第一代、第二代與第三代，然而政策執行的研究. ‧ 國. 學. 執行的過程日趨複雜，學者開始嘗試從公私協力、政策網絡（王光旭、陳敦源，2014）的角度進行詮釋。因此，以下先就政策執行的概念進行說明，再針. ‧. 對政策網絡的概念與兩者之間的關係作進一步闡述。. io. sit. y. Nat 政策執行的理論發展. n. al. er. 一、. Ch. engchi. i n U. v. Van Meter 與 Van Horn（1975）認為政策執行包含公共或私人的個人或團體為了達成之前訂定的目標，而進行的所有活動。對於政策執行的定義雖然簡單且模糊，但卻證明了政策執行的研究不再是公共政策當中失落的一環。吳定、張潤書、陳德禹、賴維堯、許立一（2007）更綜合各家學者的說法認為，政策執行係指政策方案在經過合法化後，擬定施行細則，確定專責機構，配置必要資源，以適當的管理辦法採取必要的行動，使政策方案付諸實行，以達成預定目標之所有相關活動的動態過程。簡言之，政策執行是目標導向的一種動態互動的過程。政策執行的理論依照發展時間與探討重點大致可以分為三種途徑：由上而下、由下而上與整合 19.

(27) 型，以下將一一進行分述：. (一) 第一代政策執行理論：由上而下途徑第一代的政策執行研究即是指由上而下的政策執行模式。當時受到政治、行政二分風氣的影響，認為政策的制定與執行之間是有界限的，一個是制定政策目標，另一個則負責達成目標，壁壘分明。因此，組織內部具有明確的分工與層級節制體制，上下之間有嚴密的階層關係，此時的政策執行研究認為執行者處於中立的地位，較重視討論上層的政策制定者的權威與命令是如何執行？. 政治大此時期的研究大多是小規模的個案研究，且被認為並未形成關於政策執行立. 而低估了基層人員執行時對於政策可能產生的影響。. ‧ 國. 學. 的一般性理論架構（王光旭、陳敦源，2014），但卻成功的將研究焦點集中在法規（law）如何變成一個具體、可執行的方案（program），並且證明了執行. ‧. （implementation）複雜和動態的本質（Goggin, Bowman, Lester, & O’Toole Jr.,. n. al (二) 第二代政策執行理論：由下而上途徑 Ch. engchi. er. io. sit. y. Nat. 1990）。. i n U. v. 第二代的政策執行模式，即以改進前一代關注焦點皆集中在上層之缺失，開始重視地方與基層官僚的重要性，基層官僚意指工作時與一般民眾直接進行互動的公共服務人員（蘇文賢、江吟梓，2010）。第二代執行理論認為政策執行的成敗，不再單純只是上層官員政策制定時的問題，基層官僚在執行政策時，也會對政策產生影響；影響因素包括執行人員的才能、動機、意向（predisposition）、人際關係甚至是溝通模式（Goggin et al., 1990）。 Hjern 和 Porter（1981）認為執行過程包含公、私部門的組織，多元的行動者即代表多元的目的、動機與互動關係，會影響政策執行的成果，因此，透過 20.

(28) 執行結構可以讓方案執行者用來達成目標。換言之，與第一代的執行理論相比，研究焦點更關注在執行的基層。. (三) 第三代政策執行理論：整合型途徑有鑒於第一代的執行理論偏重執行過程中上層官僚的權威、第二代執行理論過份強調基層官僚的影響，而忽略執行過程中除了上層官僚與基層人員之外，可能包含府際之間複雜的互動關係與過程，各家學者試圖囊括兩代的優點並整合成一個理論模式，而 Matland（1995）更批評政策執行的研究雖然已經實. 政治大 Elmore（1979）提出向前推進策略（forward mapping）與向後推進策略立. 證出許多影響執行的關鍵因素，但卻缺乏一致性的理論架構。. ‧ 國. 學. （backward mapping），認為從上述兩種不同的角度分析政策議題，會得到不同的結果，是早期嘗試結合兩代觀點的學者之一；雖然該論點能提供給政策規劃. ‧. 者有效的建議，卻因無法進行預測行為、驗證假設，而不被認為是一種理論模. sit. y. Nat. 型（Matland, 1995）。Goggin 等人( 1990）則重視政策執行過程中的府際關係，. al. er. io. 因而提出政府間政策執行的溝通模型（Communications Model of. v. n. Intergovernmental Policy Implementation），認為聯邦政府（top）與地方. Ch. engchi. i n U. （bottom）的誘因與限制皆有可能影響政策執行。. 自 Pressman 與 Wildavsky 發表《執行》一書之後，學者們體認到許多因素都可能影響到政策執行的成果，因此，學界開始關注政策執行力，意即探討哪些因素會影響政策執行的成果與成效（Edwards III, 1980），更有部分學者特別強調基層官僚在政策執行過程的重要性。Lipsky 認為基層官僚具有實際上的執行裁量權，能左右政策執行的結果（蘇文賢、江吟梓，2010）；且人是政策執行最重要的變數，除了政府人員以外，私部門人員、非營利組織都可視為執行結構與人員的範疇，多元的政策執行協力人員之間的互動關係與過程都可能影 21.

(29) 響政策結果（劉宜君、周育仁、朱鎮明，2010）。然而，當政府面對空洞國家、治理困境等難題，公私部門之間的新興關係亦成為現階段執行理論的討論焦點，但傳統的執行理論都較偏向討論政府內垂直的執行關係，能解釋治理網絡中多元參與形態的政策執行十分有限（周曼琳，2011）；本研究所討論的個案當中，包含中央、地方層級的行動者、又有多元的非營利組織成為政策的第一線執行者，若以傳統執行理論討論政策的執行現況，將會忽略這些多元行為者對執行結果的影響，而政策網絡的觀點即奠基在以行動者為基礎的動態分析之上（王光旭、陳敦源，2014），相較於傳統理論. 政治大現今政策執行研究強調由上而下、由下而上雙向互通的整合型概念，以網絡行立的視角應更為適合解析研究個案，因此，以下將接續討論政策網絡的概念。惟. 動者的觀點進行分析，即需探討行動者對於網絡的影響、甚至於能否影響到關. ‧ 國. 學. 懷服務的政策。. er. io. sit. 政策網絡的理論內涵與分析層次. y. ‧. Nat. 二、. 網絡社會的產生源自於環境的變動，包括全球化的發展、公私組織之間的. al. n. v i n 互動關係頻繁、相互依賴以及強調多元的社會價值（Kenis & Schneider, 1992; Ch engchi U. Koppenjan & Klijn, 2004）。因此，政策過程實際上在網絡的環境中進行（王光旭、陳敦源，2014；Klijn, 2008）。社會科學在 1940 年代左右開始使用「網絡」一詞，藉以分析人際間的互動關係，進而應用在組織間的依賴關係上（黃柏榕，2011），1980 年代以後，政策網絡的概念開始受到強烈的關注，更成為一股分析政策制定與執行過程的潮流（Klijn, 2008），Kenis 和 Schneider （1992）甚至樂觀的視其為未來的新興典範。網絡是點（point）對點的連結，即使整體結構看起來像是層級體系，但只要是點與點之間的直接或間接連結都可以稱之為網絡（Schneider, 1992）。因而從行動者的角度出發，和傳統的執行 22.

(30) 理論相比，更貼近現代社會的多元發展，加強對政策執行過程的解釋力（余致力、毛壽龍、陳敦源、郭昱瑩，2007）。政策網絡的理論基礎根植於組織科學、政策科學與政治科學三種概念之上，理論的脈絡與演進如下圖一（Klijn, 1997）。但政策網絡的理論概念在學術界中卻未見統一，依照不同國家的情況發展出不同的網絡觀點與模式，整體來說，政策網絡的概念雖然相似但分析層次顯有不同，學術界基本上將其區分為美國、英國、歐洲學者三派觀點，不同學派亦側重不同的理論概念。. 立. 政治大理性行動者. 權變理論. 有限理性. ‧ 國. 理性組織. 多元主義議程研商. 新統合主義. 次級系統. 過程模式. n. al. er. io. sit. y. Nat. 組織間理論. 政治科學. ‧. 政策科學. 學. 組織科學. n U engchi 政策是多元行為者的過程. Ch. iv. /政策社群. 政策是封閉社群中的過程. 資源依賴. 政策網絡. 圖一：政策網絡的理論基礎資料來源：Klijn（1997：29）. 23.

(31) (一) 美國學派美國學者的網絡理論，奠基在次級系統（subsystem）、次級政府（subgovernment）的觀念之上，從政治科學的理論角度出發。Freeman（1965）首先提出次級系統的概念，指的是公共政策在進行決策時，參與者或行動者之間的互動型態，且特別關注行政機關（executive bureau）、國會委員會（congressional committees）與利益團體（interest groups）之間的次級系統運作關係。美國另一個重要的代表學者 Heclo（1978）則提出的議題網絡的概念，主. 政治大有興趣的成員都可以加入特定的議題網絡，透過資源、互動關係產生影響，因立要反對政策由傳統鐵三角封閉一說，認為在政策制定的過程中，對於政策議題. 此，網絡的參與成員日趨多元且複雜，網絡也呈現不穩定的狀態。Heclo 提出. ‧ 國. 學. 的網絡概念雖然較為簡單，且偏重在政策制定的層面上，但被認為是最早使用. ‧. 政策網絡概念的學者（朱亞鵬，2006），後續影響多位學者，以此為基礎延伸出. y. Nat. 豐富的政策網絡理論。. er. io. sit. 美國傳統的網絡研究強調微觀層面上的行為者之間的互動與相互影響（朱亞鵬，2006），主要強調政策制定過程中的利益競爭（謝宜臻，2004），可惜的. al. n. v i n 是，分析層次偏重在行動者之間的個人關係，而非制度之間的結構關係（林玉 Ch engchi U 華，2002；王光旭，2005）。. (二) 英國學派英國的國家政治體系與美國不同，因此發展出不同於美國次級政府的網絡概念，Rhodes 是有系統的建構政策網絡理論的代表人物，Rhodes 將關注焦點置於組織層次，主張機構之間的結構關係才是政策網絡的關鍵要素，而非個人層次之間的互動關係（Marsh, 1998），更提出 IGR 模型（intergovernmental relations），以政策網絡的概念分析英國的中央與地方之間的府際關係，進而發 24.

(32) 現國家機關與社會團體之間因互相需要而產生資源交換的網絡關係（李翠萍， 2006）。Marsh 與 Rhodes（1992）將網絡視為一種資源依賴的結構，強調透過結構將網絡中的不同利益連結起來。英國學派的網絡概念的主流研究採用中觀層次（meso-level）進行分析，分析的單位以組織為主，強調組織科學中的資源依賴觀點，關注行為者間的網絡結構與互動關係的模式（Marsh, 1998）。英國學派一開始討論網絡概念時，亦偏重應用在政策制定的過程，但 Rhodes（2008）近期認為政策網絡成員間彼此的互動不僅影響政策的形成，同時也會影響後續政策的執行。. 立. (三) 歐洲學派. 政治大. ‧ 國. 學. 歐洲學派則以宏觀層次進行分析，以德國、荷蘭學者為代表，從治理的角度切入，討論國家跟公民社會之間的關係，將政策網絡視為一種新的治理方式. ‧. （Marsh, 1998；Kickert, Klijn, & Koppenjan, 1997）。荷蘭學者 Kickert et al.. sit. y. Nat. （1997）更將政府與政策網絡並列為治理的兩大支柱，認為有效治理的關鍵在. al. er. io. 於有效的網絡管理。. v. n. 劉宜君（2007）指出歐洲學派的觀點與英國學派的研究途徑多有相似之. Ch. engchi. i n U. 處，主要差異僅在於歐洲學者將政策網絡的概念視為一種治理結構，一般而言，他們更重視社會或國家制度層面對於政策的影響（蔡允棟，2006）。. 我國學者談論到政策網絡概念時，多引用 Rhodes 的定義。林玉華（2002）將政策網絡認為是包括政策領域當中，所有參與政策規劃與執行的行動者，他們主要的特性是公共與私人間的非正式關係，與相互依賴的利益。史美強（2005）將網絡定義為兩個或兩個以上的個人、團體、組織等個體，在相互依賴的關係之下，構成的關係結構。紀俊臣、林怡均（2007）以網絡觀點分析政策過程，主要著重於行動者的關係模式對於政策變遷的影響，以及行動者彼此 25.

(33) 之間的相互依賴及如何影響政策過程。由上述可知，在網絡關係中，多元的行動者與行動者之間相互的資源依賴程度，對於政策過程會產生一定程度的影響，因此成為政策網絡的關鍵要素（Kickert et al., 1997）。以本研究來說，欲了解移民署、家庭服務中心與家庭關懷服務站之間互動關係，需以組織作為基本的分析單位，且以此為基礎，接續探討政策在執行的過程中，網絡的結構如何影響政策產出，強調政策網絡當中行動者互動關係的重要性，因此，選擇以 Rhodes 的政策網絡概念、採用中觀的分析層次，連結微觀層次強調的利益角色和政策決定，與宏觀層次關注當代社會的權力分配. 政治大組織之間為了交換資源必須進行互動，資源包含財務、知識、正當性等，主要立. （Marsh & Rhodes, 1992）。在 Rhodes 提出的網絡概念中，從組織的觀點出發，. 強調組織之間的相互依賴、資源分享的行為（Klijn, 2008）。援此，本研究認定. ‧ 國. 學. 之政策網絡，尚不論組織之間屬於層級節制或水平關係，著重在組織行動者之. ‧. 間的資源交換與相互依賴俾以達成政策目標的互動過程。以下將接續介紹. al 政策網絡的類型與行動者角色 n. 三、. Ch. engchi. er. io. sit. y. Nat. Rhodes 提出的政策網絡類型，並嘗試歸納出網絡結構的特點。. i n U. v. 政策網絡由一群相互依賴的行動者組成，根據行動者間的資源依賴程度、資源交換的頻率與方法，決定行動者間緊密或鬆散的關係（李翠萍，2006），而行動者之間的關係又區別出不同的網絡類型。學界熱衷於進行政策網絡分類的研究，以 Rhodes 作為開端，其針對中央與地方政府之間的關係，根據其參與成員的整合程度、成員類型、互動穩定度、成員間的資源依賴程度對政策網絡進行分類，將原本鬆散的網絡概念作系統性的連結，劃分為光譜般的網絡類型，分別為政策社群、專業網絡、府際網絡、製造者網絡與議題網絡（詳細內容如下表四）。然而，但在進行實證研究的過程當中，卻因討論的個案不同無法完全 26.

(34) 適用上述網絡分類，不同的網絡類型可能存在同個政策領域的不同時間點上（Saward, 1992）。自此以後，陸續有多位學者針對政策網絡的提出多種分類架構（Wilks & Wright, 1987; Waarden, 1992）。. 表四：Rhodes 政策網絡的類型網絡類型. 網絡特徵. 整合程度. 成員數量有限且高度整合、關係穩定、社群政策社群. 高. 封閉、垂直依賴關係強. 政治大係穩定、垂直依賴關係強立. 成員皆為對特定議題有興趣的人所組成、關. 專業網絡. 由地方政府具代表性的組織構成、具有限制. ‧ 國. 學. 府際網絡. 性的垂直依賴關係. 製造者網絡. sit. y. Nat. 限制性的垂直依賴關係. ‧. 基於經濟利益構成、成員具有流動性、具有. io. 整合. er. 不穩定且低度整合、網絡結構鬆散、意見未. 議題網絡. al. 低. n. v i n C h & Rhodes（1992：14）資料來源：Marsh engchi U. 於是學術界陷入 Rhodes 提到的多數研究僅將政策網絡類型解構再重新結構化（黃志宏，2015）的窘境，政策網絡的概念也受到許多批評，認為政策網絡的概念僅止於描述功能、而無法成為「理論」（Dowding, 1995），無法明確解釋網絡結構對政策結果的影響。因此，近期學界致力於提出多樣的分析方法，試圖突破政策網絡「理論化」的困境。雖然政策網絡曾被譏諷為「類型學」而缺乏足夠解釋政策過程的能力，但若是完全將個案的網絡類型與結構棄之不顧，卻又無法適切的解釋網絡內部的 27.

(35) 政策過程，甚至完全忽略政策網絡即是以行動者為基礎觀點而進行的分析。不同的網絡型態意味著行動者之間不同的互動關係（Schneider, 1992），因此，以下仍然先根據目前學者提出的網絡型態，分析出影響網絡的重要因素，藉此描繪出網絡的型態。 Rhodes 於政策網絡研究的初期即提出五種政策網絡類型，但當時關注的分析焦點為府際之間的關係，較為狹隘，後期透過與 Marsh 的研究，進一步擴大為針對政府與利益團體之間的關係進行討論（余致力等人，2007），根據成員的類型（人數、利益）、整合程度（成員的互動頻率、持續性與共識程度）、網絡. 政治大 Rhodes, 1992），光譜的兩個極端為政策社群與議題網絡，兩端之間會出現整合立. 內的資源分配（包含網絡內部結構）與權力四個標準來分類政策網絡（Marsh &. 程度不一的政策網絡。Waarden（1992）則針對政策網絡的類型作階段性的整. ‧ 國. 學. 理，從過去豐富的文獻中分析出幾個政策網絡的主要因素，分別是：行為者、. ‧. 網絡的功能、結構、制度化、行為準則、權力關係與行為者的策略。然而，因. y. Nat. 為上述的影響因素範圍太過廣泛，難以完全轉變為一個優良的分析視角來區分. er. io. sit. 多樣的政策網絡，因此本研究根據 Rhodes 的觀點與研究目的選擇網絡結構作為主要因素來描述本研究個案的網絡特徵，後續更依此作為分析標準。. al. n. v i n Rhodes 與 Marsh 重視網絡內組織之間的結構關係，根據 Waarden（1992） Ch engchi U. 對於結構因素之彙整，影響結構運作的因素可以大致分為：. (一) 成員行動者的數量、網絡界線與網絡穩定程度。參與成員的數量會決定網絡的規模；成員越能夠自由的進出該網絡，網絡封閉的程度越低，網絡的界線越不明確；網絡越穩定代表成員的流動率越低。. 28.

(36) (二) 行動者間的關係包括成員關係的類型（自願或強制），成員之間連結關係的形式與強度（互動頻率），次級網絡的整合程度、與其他行為者的協調形態、集權程度、網絡參與者被賦予的決策權力、關係的本質（關係屬於衝突、競爭或合作）。. 由上述可知，網絡的結構以網絡行動者為基礎，網絡內行動者的重要性不言而喻，Rhodes（1997）認為網絡定義了行動者的角色，甚至形塑了行動者的行為，致使網絡關係對政策產出產生影響（轉引自劉冠宏，2008）。從中觀層次. 政治大團體之間產生依賴關係，係因政府為了發展特殊政策的需要，需要民間團體資立. 而言，政策網絡是一種分析國家與民間團體之間的關係的概念，而國家與民間. 源與協助（Smith, 1993），因此網絡內行動者的角色，取決於行動者帶進網絡內. ‧ 國. 學. 的資源（Koliba, Meek, & Zia, 2011）。. er. io. sit. 運用政策網絡理論進行的執行研究. y. ‧. Nat. 四、. 早期國內外的學者較常將政策網絡的概念應用在政策制定的階段，林玉華. al. n. v i n （1999）認為政策網絡可以分析非層級節制體系的參與者（包含公、私部門） Ch engchi U. 在政策制定過程的互動模式；王光旭（2005）則強調政策網絡做為探討政策形成過程的一種方法，係因將政策過程理解為具有不同立場、多元利益群體之間複雜的動態博弈過程；弔詭的是，在國內公共政策的教科書中，常將政策網絡的概念置於政策執行之後，給人一脈相承的感覺，甚至視其為解決政策執行研究停滯的一味良藥（余致力等人，2007；羅清俊，2015）。現今雖已逐漸將政策網絡的概念從政策階段論中分離出來，但政府面臨複雜的政策問題，幾乎皆須透過跨域治理的模式解決，政策執行的過程面對多元的利害關係人，然以行動者為分析基礎的政策網絡理論進行的執行研究仍相對較少。 29.

(37) 近代才逐漸有學者強調以網絡的概念分析政策執行過程，李翠萍（2006）以「網絡成員的組成份子」、「參與成員的整合性」、「網絡內的資源分配」與「網絡的界限」來分析社福型政策執行網絡參與成員的互動。然而，網絡結構對於政策產出的影響卻甚少討論，肇因於在學術界中對於網絡的互動結構是否能夠影響政策執行的結果、甚至造成政策變遷的因果關係仍有爭論，即使 Smith（1993）曾透過實證研究證明網絡的型態會影響政策產出，但理性選擇論者仍批評政策網絡缺乏理論性驗證，Marsh 與 Smith（2000）曾提出「辯證途徑」試圖解決理性選擇論者的批評，但成效不彰。政策網絡研究未對行動者互. 政治大因果關係時，缺乏適合的理論背景（劉宜君、陳敦源，2007）。因此，王光旭、立動過程的一般化理論進一步分析，導致在解釋政策網絡過程與政策結果之間的. 陳敦源（2014）針對跨域環境下的政策執行分析，以 Coleman（1990）用來連. ‧ 國. 學. 結「總體－個體」分析架構為基礎，提出三階段的網絡治理的理性機制（如圖. ‧. 二），認為政策網絡論者應明白揭示：（一）網絡結構如何影響行動者偏好？. y. Nat. （二）行動者具備此政策偏好後，又如何影響其行動策略？（三）行動者特定. n. al. er. io 網絡結構. sit. 的行動策略，如何導致集體的政策變遷或產出？. Ch. engchi. i n U. 1. v 政策產出與變遷－系統層次. 3. 2 －個人層次行動偏好. 行動策略. 圖二：網絡治理的理性機制資料來源：王光旭、陳敦源（2014：22） 30.

(38) 透過上述論證過程，將政策網絡的系統層次與理性選擇的個人層次結合，將有助於實務分析，惟缺乏實證研究，在台灣社會的適用性仍為未知。然本研究欲了解網絡結構如何影響政策執行者提供服務，採用此模式的背後理念，試圖連結總體到個體二者觀點，以此回應研究問題。惟因本研究選擇之分析觀點以組織為主，組織間的協力關係可說是網絡內部的動態運作（朱鎮明， 2005b），因此將援引協力的概念來充實組織的行為。. 第三節. 立. 治政組織的協力行為大. 近年來，由於社會議題與需求轉趨複雜，政府面對需要「跨域」的公共事. ‧ 國. 學. 務，逐漸採取夥伴關係、公私協力的方式進行政府治理。O’Leary, Gazley, McGuire, 與 Bingham（2009）認為政策執行強調多元行動者互動關係影響政策. ‧. 結果，故執行本身就是一種分享、協力管理（轉引自曾冠球，2011）。而在本研. sit. y. Nat. 究的觀點中，雖以政策網絡的觀點來分析個案，然行動者之間所進行的互動，. n. al. er. io. 則可視為協力的一種展現。因此，本節將針對協力的意涵、動機等進行討論。. 一、. Ch. 協力的概念與類型. engchi. i n U. v. 「協力」一詞在學界中雖然盛行，但實際上協力（collaboration）的概念與型態一直都未有一致的定義，且經常與合作、夥伴、合夥等詞彙混合使用，為了避免定義模糊而產生混淆，以下先就協力關係的意涵與類型進行討論，針對本研究採用之協力概念與類型進行定義。. 31.

(39) (一) 協力關係的意涵各家學者對協力的定義，約略可以分為廣義和狹義兩種。廣義的協力關係，如王千文、陳敦源（2012）整理國外文獻認為協力定義涵蓋正式與非正式的關係，正式的契約關係與非正式的相互理解形成一種合作系統，讓協力雙方朝共同目標邁進；松下啓一（2002）則認為協力指的是協力雙方基於共同目的，產生的協調、協力與提攜關係，但並不強調雙方應負的責任與義務（轉引自林淑馨，2009）；Thomson & Perry（2006）將協力界定為一種正式或非正式互動的協商過程。藉由上述可知，廣義的協力關係並不強調協力雙方一定要有. 政治大作模式、雙方具有明確的共識即可稱之為協力。立. 正式契約關係或明確的規範作為協力基礎，可能透過非正式的互動形成固定合. 狹義的協力關係則更強調協力雙方必須具有合法、正式的關係，且應共同. ‧ 國. 學. 分攤風險與責任，如美國「國家公私協力委員會」（The Nation Council for. ‧. Public-Private Partnerships, NCPPP）指出公私夥伴關係意指一種公私部門之間的. y. Nat. 合約關係，透過協議分享彼此的技術、資金以提供公共利益與服務（NCPPP,. er. io. sit. 2008）；陳恆鈞（2008）將協力定義為兩個或兩個以上的行為者（可能是個人、團體、組織以及部門），以互信為基礎組成互動網絡，彼此能分享資源、共擔責. al. n. v i n 任，並制定一套協議規則一起共事解決問題，達成共同目標之後可以共享利 Ch engchi U. 益；李長晏、林煥笙（2009）則認為協力顯現在一種多元的結構上，基於對共同目標的追求，進而創造與建立社會資本、共識認知與資源共享，其指涉組織關係是一種更完整與一致性的互動關係，表現出組織與參與行動者之間的緊密連結過程。除此之外，另有一派學者認為協力關係具有程度的區別，可根據成員間的關係或資源分享的程度做更細緻的區分。Selden, Sowa, & Sandfort（2006）認為協力可以依照成員間關係的強度，區分出如光譜般連續體（如圖三）；合作一端意味著組織間關係僅由內部人員的非正式關係支持、整合一端則為組織間共同 32.

(40) 提供新服務予雙方共同客戶，中間根據組織間相互配合的行為與資源交換程度區分為協調及協力關係。. 合作. 協調. 協力. 整合. （Cooperation）. （Coordination）. （Collaboration）. （Service Integration）. 圖三：協力關係的區別資料來源：Selden et al. （2006：413）. 政治大享資源的內容不同，可以界定出不同的協力關係。此處的權力（power）意指行立 Crosby 和 Bryson（2005）提出組織間為了有效解決公共問題，透過互相分. 動者運用自身能力（capability）來達成目標，因而可知組織間協力，協力雙方. ‧ 國. 學. 除了分享議題相關資訊與資源之外，協力成員更需具備解決議題之能力，藉此. 共享機制. n. al. 權力活動和資源. Ch. engchi. sit. io. 主權. 資訊. 表五：組織分享的資源內容. er. Nat 分享內容. y. ‧. 解決公共問題。. i n U. v. 合併. 協力. 協調溝通. 無. 無資料來源：Crosby & Bryson（2005：19）. 綜上所述，雖然各家學者對於協力的定義皆不同，但仍可簡單歸納出幾個協力關係的重要因素，包含：兩個或兩個以上的行動者、分享資源與共同目 33.

(41) 標，本研究將根據這三個重要因素進行廣義協力關係之認定。在行動者的部分，可區分為組織、團體或個人，其中本研究因採用組織為基礎的中觀分析層次，因此視組織為分析單位，後續將由組織觀點進行討論。資源的部份則因為在本研究中，未包含民間企業在內，因此主要針對政府部門與非營利組織兩者之間的資源進行討論。資源包含具體的人力、經費、設備與抽象的資訊、專業知識等（Himmelman, 1996），對組織運作有相當大的影響。在政府與非營利組織之間，相互提供資訊、政治支持及合法性等資源，此外，最重要的是：政府提供給非營利組織經費，而非營利組織則提供達成服務. 政治大力的動機，進行更深入的了解。立. 的能力（Saidel, 1991）。最後提及協力關係的共同目標，可藉由後續探討組織協. ‧ 國. 學. (二) 組織協力的類型. ‧. 組織協力的類型，從政府的角度出發，基本上可以區分出政府與政府、政. sit. y. Nat. 府與企業、政府與非營利組織三種類型；依據組織的性質，後兩者可統一稱為. al. er. io. 跨部門協力，前者則屬於「府際關係」（intergovernmental relations, IGR）的範. v. n. 疇。跨部門協力的產生源自於參與協力的行動者同時包含公部門及其它部門參. Ch. engchi. i n U. 與者，Bryson 和 Crosby（2008）將其定義為不同部門的組織之間分享資訊、活動或相關資源等，共同完成單一部門組織無法達成之目標；又可稱為公私協力，此處的「私」部門涵蓋民間企業與非營利組織在內（林淑馨，2015），本研究的研究範圍內未包含企業組織在內，因此此處所指稱之「私部門」以非營利組織為主。府際關係在學理上可分為垂直型與水平型，指稱國家內部各個政府組織間的互動（江大樹，2001），前者指不同層級政府之間的垂直互動，後者則為同一層級政府之間的水平互動關係（張鎧如，2014；劉坤億，2006）。從 1930 年代府際關係的概念發展至今，公共服務是否有效傳遞一直以來都是其關注的焦點 34.

探討移民輔導政策的政策執行網絡 －以新北市新住民關懷服務為例 - 政大學術集成

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