第二章 文獻探討
第一節 新住民的意涵、在台現況與相關研究
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第二章 文獻探討
本研究關注新北市的新住民關懷服務，故先就新住民的意涵、在台現況與 相關研究進行簡單介紹，並針對新住民的背景狀況進行了解；接著從政策網絡 的概念來討論政策執行過程，闡述政策執行與政策網絡的理論概念；最後從公 私協力的相關理論探討公私部門組織互動的模式。
第一節 新住民的意涵、在台現況與相關研究
本節主要目的係了解新住民的大致背景，因此，先討論「新住民」一詞所 代表的意涵，再針對目前新住民在台人數狀況進行介紹，最後則了解過去進行 新住民輔導政策的相關研究，期能藉此了解過去研究成果與未來研究趨勢。
一、 新住民的意涵
移民係指人口移動的過程。依聯合國教科文組織（United Nations
Educational Scientific and Cultural Organization, UNESCO）的定義，移民可以指 稱那些臨時或永久居住在非出生國家，並且在該國家中取得重要的社會關係的 人 ；而蔡昌（2004）則認為移民定義應該以改變國民身份作為依據，指稱那些 透過移居某地，通常是跨地區或跨國家的，從而獲得一種新的居住權或公民身 份的人。
台灣的婚姻移民現象興起於1980 年代之後，受到傳統嫁娶觀念以及政府南 向政策的影響，以台灣籍男子娶非本國籍女子為最主要的通婚形式（黎雅如、
沈佩瑩、廖玫涵、林宜平，2006）。目前我國政府將以婚姻因素移居台灣者分為 大陸配偶與外籍配偶，受到兩岸特殊的政治關係影響，外籍配偶專指除卻大陸 地區及香港澳門地區以外的人民與我國人民結婚者；雖然行政院在2004 年召開
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的第2894 次院會當中，曾指示非本國籍的配偶，應統一稱為外籍配偶，7 但由 於大陸籍與外籍配偶適用的法律規範及文化背景差異甚大，政府機關與民間團 體目前仍然以外國籍與大陸、港澳地區進行區分（柴松林，2005）。台灣婚姻移 民的歷史脈絡，以女性移民作為主體，因為大量非本國籍女性移入後對台灣社 會、家庭結構產生影響，政府才著手規劃輔導相關措施，甚至在新北市政府的 業務分類中，將移民輔導業務納入婦女福利的一環。因此，在討論「新住民」
或「新移民」的概念時，學者大多以女性作為主體進行論述。
「外籍新娘」、「大陸新娘」早期被一般民眾用來稱呼因婚姻關係來台的東 南亞籍及大陸地區女性，雖然是大眾熟悉的用法，但充滿了台灣人排斥第三世 界婦女的心態（夏曉鵑，2005）。2003 年經由行政院婦女促進委員會修改、並 知會各單位改稱為「外籍配偶」（李淑萍，2012；夏曉鵑，2005；詹火生、陳芬 伶，2014）；外籍配偶一詞應屬中性詞彙，泛指與本國籍人士結婚的外籍人士，
在政府的統計資料當中，也多用此名稱作為官方說法。但學者夏曉鵑（2005）
認為「外籍」一詞實際上仍然反映了台灣人排外的意識形態，有些「外籍配 偶」即使早已歸化成為我國國民，8 一旦統一使用此詞彙通稱，我們仍然潛意 識的將她們視為外人，強化其「外來者」的意涵。因此，夏曉鵑與婦女新知基 金會合作舉辦一項讓新移民女性說自己的徵文活動，最後這些女性自行票選出
「新移民女性」作為他們期望的稱呼（夏曉鵑，2005）。
然而，在目前內政部所定義之移民輔導中，輔導之對象係針對未歸化與未 取得身分證之外籍配偶、大陸配偶及外國人，並無特別指涉女性；且在修改外 籍配偶與大陸配偶適用法規時，針對其福利權與輔導的相關規範，如外籍與大
7 我國在推動「外籍與大陸配偶照顧輔導措施」時，一向延用的外籍跟大陸籍分立的說法，為 了落實台灣的主體性，會議中決議：「今後所有國外應該都叫外籍，不管是港澳、大陸籍，或者 是北美地區、歐洲地區都一樣，如果現行法律面還無法這樣分，希望要朝此方向努力。」（行政 院，2004）
8 近來有些官方資料已經改稱外裔配偶，即指稱外國籍者歸化（取得）我國國籍者。
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陸配偶照顧輔導措施，外籍配偶與大陸配偶皆被視為同一群體，並無特別區分
（楊婉瑩，2011）。因此，本研究為配合新北市於 2008 年將因婚姻關係而定居 的外國籍定名為「新住民」（李明芳，2013），以下將以「新住民」為主要稱 呼，並以「外籍配偶」或「大陸籍配偶」為輔，僅單純配合官方資料稱呼，並 無其他涵義；一方面認為「新住民」一詞可以涵蓋範圍較廣，並未針對外籍或 陸籍配偶做更細緻之區分，也希望藉此打破性別的分野。
二、 新住民在台現況
截至2016 年 12 月底，新住民在台灣的總人數約為 521,136 人，9 光新北市 一個直轄市就占了其中的19.43%。由表一觀察全台各縣市與新北市近年新住民 人數的變化可以發現，整體來說，台灣的新住民成長人數已逐漸趨緩，但是每 年仍有一萬餘人的新住民成為台灣的一份子，且以女性新住民為大多數。
表 一：2011-2016 年全台各縣市與新北市新住民人數
年份 各縣市新住民人數 新北市新住民人數
男 女 總計 增加
人數 男 女 總計 增加 人數 2011 31,810 427,580 459,390 8,417 79,828 88,245
2012 33,644 439,500 473,144 13,754 8,752 82,243 90,995 2,750 2013 35,719 450,984 486,703 13,559 9,081 84,419 93,500 2,505 2014 37,634 460,734 498,368 11,665 9,595 86,024 95,619 2,119 2015 39,690 470,560 510,250 11,882 10,122 88,790 98,912 3,293 2016 41,557 479,579 521,136 10,886 10,503 90,747 101,250 2,338
資料來源：整理自內政統計查詢網（內政部統計處，2017）
9 根據移民署公布之外籍配偶與大陸配偶人數統計資料。
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若按照原屬國籍分，移居來台的新住民最主要來自於中國大陸地區與東南 亞地區。台灣目前的新住民以大陸地區配偶人數最多，約有335,382 人，越南 籍人數次之，共有96,446 人；新北市情況大致相同（詳列如表二）。
表 二：2016 年外裔、外籍配偶人數按國籍區分 越南 印尼 泰國 菲律賓 柬埔寨 日本 韓國 其他
國家
大陸 地區
港澳 地區 各縣市 96,446 29,064 8,633 8,670 4,286 4,619 2,815 16,294 335,382 14,927 新北市 16,728 3,578 1,617 1,448 433 920 1,368 3,653 66,314 5,191
資料來源：整理自外籍配偶與大陸配偶人數統計資料（移民署，2017a）
新北市幅員廣大，共有29 個行政區，各個行政區的發展狀況與人口密度不 一，新北市新住民的人數雖居全國之冠，人口分佈上亦呈現不均之狀態，各區 的新住民人數如表三，以板橋區的新住民人數最多、烏來區最少，人數差異達 一萬人以上。
表 三：新北市各行政區新住民人數
行政區 人數 行政區 人數 行政區 人數 板橋區 12624 泰山區 1930 汐止區 5236 三重區 10340 林口區 2202 瑞芳區 1410 中和區 11922 深坑區 572 土城區 6398 永和區 5646 石碇區 192 蘆洲區 4132 新莊區 9373 坪林區 127 五股區 2400 新店區 8151 三芝區 551 貢寮區 392 樹林區 5096 石門區 306 金山區 521
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表三（續）
行政區 人數 行政區 人數 行政區 人數 鶯歌區 2469 八里區 1025 萬里區 823 三峽區 3298 平溪區 136 烏來區 129 淡水區 3601 雙溪區 245
資料來源：整理自多元文化教育資源網10（新北市教育局，2017）
三、 過去新住民相關研究
李明堂、黃玉幸（2008）曾經針對 2000-2007 年研究東南亞外籍配偶的碩 博士論文進行分析，研究議題以新住民生活適應狀況與社會網絡的數量最多，
其次為新住民識字教育與學習需求，而後依序為子女教養與教育參與、婚姻與 生育、政治與文化11等，由此可以發現研究主題大多從新住民的生活經驗為出 發點，陳鈿富（2006）認為新住民女性因婚姻關係移入台灣，面對生活、語 言、文化、價值觀念等面向之差異，對其造成生活上的不便與障礙較易被研究 者觀察，因此多以新住民的生活適應境況作為研究主軸。然而，對於實質上影 響初來乍到的新住民生活適應程度的政府輔導措施，卻相對著墨較少。
時至今日，我國對於新住民的相關研究，仍以新移民的適應狀況、新移民 子女的教養問題為討論重心；以華藝線上圖書館作為搜尋引擎為例，使用「移 民輔導」、「外籍配偶」作為關鍵字進行搜尋，統計期刊及碩博士論文的數量發 現：在社會科學領域中，以新住民地方、政治認同作為主要研究對象約有6 篇，與政府政策研究相關的有18 篇，探討與新住民有關的生活適應狀況約有
10 網站的統計資料中，有「其他」類別，卻未註明新住民被歸類為其他區的說明，因此在此表 中並不採計「其他」類別的人數。
11 此議題的研究項目為有關國家認同、族群身分認同、公民權、社會權等。
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21 篇，以研究新住民子女議題的文章為最大宗約有 65 篇，其中包含新住民子 女的學校適應、教養方式等研究主題。雖然華藝線上圖書館只是眾多學術研究 的一隅，但仍可以藉此發現，研究新住民議題的基礎態樣，近年在華藝線上圖 書館上的有關新住民相關研究已減少，近五年（2013 年-2017 年）可以搜尋到 的期刊與碩博士論文，僅剩新住民子女的研究維持穩定、每年皆有文章發表，
其餘研究主題，則相對較少人探討。
政策相關的研究主題文獻涵蓋範圍甚廣，包含就業協助方案、家庭暴力防 治、識字教育政策等，其中亦有多篇文章針對新住民的照顧輔導政策進行分析 與評估。期刊方面，許德便（2007）從政策過程、政策大環境與主要行動者三 個層面，針對澎湖縣執行外籍配偶照顧政策進行分析，其中根據政策環境的分 析結果，建議能夠積極整合運用民間資源、拓展新住民的服務據點；陳琇惠、
林子婷（2012）則以回應性政策評估作為研究途徑，並透過訪談台中市外籍配 偶福利服務措施的利害關係人，對該服務措施進行全面性評估，結果發現外籍 配偶家庭服務中心的設置達成初步預定目標。
碩士論文中，葉尉鑫（2007）以參加台北市開設的新移民成長營、研習班 的新移民女性為對象，進行問卷與深度訪談探知新移民女性對於政府的照顧輔 導措施認知滿意度與認同歸屬感，發現台北市政府提供的生活輔導措施大致能 讓新移民女性滿意、且增強其認同歸屬感。陳秋萍（2008）以政策網絡的觀點 觀察台北市新移民照顧輔導政策網絡中各類行動者的互動情形，並將焦點集中
碩士論文中，葉尉鑫（2007）以參加台北市開設的新移民成長營、研習班 的新移民女性為對象，進行問卷與深度訪談探知新移民女性對於政府的照顧輔 導措施認知滿意度與認同歸屬感，發現台北市政府提供的生活輔導措施大致能 讓新移民女性滿意、且增強其認同歸屬感。陳秋萍（2008）以政策網絡的觀點 觀察台北市新移民照顧輔導政策網絡中各類行動者的互動情形，並將焦點集中