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第二章 理論基礎與文獻檢討

第二節 政策執行理論

壹、政策執行之意義及其發展過程

政策執行這個概念,早期是與「行政」的概念相結合(朱志宏,1991:261-263),

之前學者們甚少將注意力集中於政策執行的領域。而於 1960 年代開始,美國社會政 策及相關立法逐漸形成聯邦政府的施政內容,所以到了 60 年代末期,公共政策這個 概念,才有政策制定或執行的意涵。政府為了有效解決社會問題或滿足民眾的需求,

必須界定公共問題且規劃各種公共政策以為回應,該政策方案擬定之後,須經立法機 關以合法程序通過,才能取得執行政策的正當性,而政策執行可以說是公共政策運作 過程中最重要的一環,因為政策方案如不能有效的被執行與落實,則整個方案的理想 將告落空(吳定等,1998:313)。

美國政策學者愛德華三世(Edwards Ⅲ)曾謂:「缺乏有效地執行,政策制定者 之意圖將無法成功地實現」(轉引自江偉平,1997:15),此即「徒善不足以為政,徒 法不足以自行」之意。當政策制定者決定一項政策方案後,該項政策就必須透過政策 執行人員的確切執行和實施,才能展現出其實際效果和目標,政策若因執行不當,非 但未能解決原來的問題,反而可能使得原來的問題更加惡化,故政策執行在公共政策 領域中具有重要的地位。

學者 Pressman 和 Wildavsky 對執行的定義,乃設定目標及達成該目標行動之間 的互動,此即在執行政策目標過程中,政策執行係一不斷修正調整的動態過程。學者 Schneider 則認為政策執行為政策與環境相互適應的過程,發生於政策採納之後,而 運行在政策運作、活動和任務成為例行化之前。林水波和張世賢兩位教授則提出整合 性的觀點,認為政策執行為一種動態的過程,在這個過程中,負責執行的機關與人員 組合各種必要的要素,採取各項行動,扮演管理的角色,進行適當的裁量,建立合理 可行的例規,培塑目標共識與激勵士氣,應用議商化解衝突,以成就某特殊政策的目 標(林水波、張世賢,1996:264)。

國內學者吳定教授(2002)與朱志宏教授(1999:141)對政策執行的定義指出 政策執行係指政策方案經過合法化後,擬定施行細則,確定執行專責機關,配置必要 資源,以適當的管理方法,採取必要的對應行動,使政策方案付諸實行,以達成預定 的目標或目的之所有相關活動的動態過程。

Van Meter 與 Van Horn 於 1975 年所著「政策執行過程:一個概念架構」一書中提 出,政策型態會影響政策執行的績效,並提供了一個系統模型說明了執行過程中,影 響到政策產出的幾個相關因素:(1)政策標準與目標(2)政策資源(3)組織間的溝 通與強化行動(4)執行機構的特性(5)經社與政治璟境(6)執行人員的意向。

Bardach 於 1977 年在其代表作《執行賽局:法案合法化後運作》認為執行問題的 核心在「控制」基礎上,並提到政策執行可能遭遇到的四大障礙:(1)資源的分散(2) 目標的偏差(3)行政的困境;(4)能源的浪費。

Elmore(1978:191-218)於 1978 年在《公共政策季刊》提出了政策執行的組織 模式,其認為如無健全的組織,則政策制定者的理想必難以實現,創設了系統管理、

官僚過程、組織發展、衝突妥協等四種組織模式,整合四種模式加以觀察,此類模式 應可相輔相成,彼此調適;Edwards Ⅲ在《執行公共政策》一書中,認為有四項主要 變數的互動,直接和間接的影響了政策的執行狀況,故於 1980 年探討溝通、資源、

態度傾向以及官僚結構等因素對執行過程的影響,又有稱之為行政影響模式。

另外,有公共政策學者 Nakamura 與 Smallwood 曾就政策環境的相關要素檢討政 策執行與政策過程的關係,並提出政策形成、政策執行、政策評估三環境對政策執行 的影響,且是三種相互關聯的政策環境,每一種政策環境都有其功能,並且有其參與 角色與領域。

Sabatier and Mazanizn(1980:185)則於 1980 年提出一項「執行過程概念架構 做為分析「管制性政策」執行過程的概念工具。所謂管制性政策,即政府機關試圖改 變非政府部門之標的團體行為的政策。Sabatier 等二人認為執行過程包括下列五個階 段: 執行機關的政策產生、標的團體對政策產出的順服、政策產出的實際影響、對

政策產出影響的認知、主要的法令修正等,分別受問題處理的可能性、法令建構有力 執行過程的能力及影響執行的非法令變項等三個層面的影響。

綜上,政策執行模式的發展歷程即從過去靜態的系統漸漸發展為動態的過程,且 自封閉系統走向開放系統的架構,使得政策執行理論已成為政策過程中不可或缺的研 究階段。

政策執行的概念可從三個角度加以觀察:第一、政策執行為科層體制的控制過 程,即政策與執行是由上而下從屬的關係,上位者為負責設計與規晝決策的政策制定 者,低位者為負責實現政策目標與貫徹政策意圖的執行者,一項政策執行能否成功繫 於所設計的目標是否清晰、執行計畫是否確寶、能否妥善控制執行者的誘因與紀律;

第二、政策執行為上下階層的互動過程,政策的目標與執行細節不過是政策執行者彼 此之間相互妥協的產物,並非是上層領導者理性控制的產物;上級所訂定的、要求下 屬必須執行的政策標準,基本上只是對於執行者的一種忠告,不具任何的規範性與影 響力;相反地,基層的執行者才足以決定政策目標是否能夠被實現;第三、政策執行 為政策與行動相互演進的過程,主張政策制定與政策執行是交互動行、相互議價的過 程,一方面高層主管規範執行細節,希望政策目標能夠付諸實現;另一方面則是基層 官員自己的專業知識與經驗,選擇性地執行政策內涵與意旨形成了自己的政策。依此 政策執行並不是由上而下或由下而上的模式,而是針對政策再形成新的政策,針對行 動做出回應的過程。此三種研究途徑各有其主要的研究學者,且此種政策執行研究途 徑的分類,清楚且易瞭解每一研究途徑的特色,下面將探究此三種政策執行的研究途 徑(李允傑、丘昌泰,2003:1l-13)。

貳、政策執行理論的演進

從公共政策理論的發展過程而言,政策執行一直被視為黑箱過程(black box),

並未受到學術界與實務界的重視(李允傑、丘昌泰,2003:8),亦即政策一旦經由制 定或形成後,執行機關只有理性且服從的加以執行,一直到 1973 年 Pressman and Wildavsky,根據「奧克蘭計劃」的研究經驗出版了《執行》一書,認為政策制定與

執行二者並非是各自獨立的實體,必須相互結合才能形成一個完整的政策過程,其研 究結果因而引起政策執行研究之蓬勃發展(李允傑、丘昌泰,2003:9)。

學者 Paul A. Sabatier 將政策執行理論歸納為三種研究途徑:第一代為「由上而下 研 究 途 徑 」( top-down approach ); 第 二 代 為 「 由 下 而 上 研 究 途 徑 」( bottom-up approach);第三代為「倡導聯盟模式」即「整合的研究途徑」(synthesis orintegrated approach):乃綜合運用由上而下和由下而上兩種研究途徑的變數和概念來解釋政策 執行的過程和結果。

(一)第一代政策執行-由上而下研究途徑

由上而下的執行模式指的是上行機關對於下行機關負起政策執行指揮、監督的責 任且機關首長對於部屬採取嚴密監督管制的態度,以達預期的目的(林鍾沂,1993:

132)。

第一代政策執行研究的代表人物如 Smith 認為公共政策一旦被認為發動社會緊 張後,就必須考慮執行機關、標的團體、理想化政策及環境因素等所形成的關係。Van Meter & Van Horn 從政策標準與目的、政策資源、組織間溝通和強制活動、執行機 關的特徵、政治及社經條件及執行者的意向等六項變數,說明政策與績效間的聯結關 係。Sabatier& Mazmanian 以問題的可處置性、執行結構化的法規能力、執行結構化 的非法規因素對於政策執行的影響力三方面探討政策執行。EdwardsⅢ則認為溝通、

資源、意向或態度及官僚結構是影響政策執行的主因…等,由上而下研究途徑的主要 論點為探討一項共政策目標達成的程度,以及那些重要因素會影響政策的產出,較偏 重邏輯實證論觀點,著重效率、管制與依法行事。

其 中 以 Sabatier 和 Mazmanian 所 建 構 的 政 策 執 行 理 論 模 型 最 具 代 表 性

(Mazmanian & Sabatier,1989)。在他們所設計的研究架構中,將影響政策執行的 自變項(independent variales)分三大類為:「問題的可處置性」、「法令規範執行過程 的能力」、「影響執行的非法規變項」;「政策執行過程的每一階段」視為依變項,自變 項將會影響依變項中的每一個階段。Sabatier 和 Mazmanian 所建構的政策執行模式

主要在說明政策制定優於政策執行,凸顯了由上而下的研究途徑之特質。

綜合相關學者論述由上而下執行模式的優缺點,茲整理如下:優點如下:

一、從整體執行研究成果而論,此一模式的應用性相當廣泛,在 Sabatier 和 Mazmanian 的分析架構中,非常強調政策執行的法令規章結構,這個觀點頗能反映公 共政策的基本內涵,因為所有的公共政策必然涉及法令規章問題,而他們所提出的變 項,經過個案經驗證明,確實肯定這些變項對於政策執行的影響力。

二,就政策的執行效率與效能而言,有些學者肯定由上而下執行模式客觀中立、

理性、效率的科學管理精神與導引所有活動遵循預定目標的控制功能,認為該模式能 有效達到設定之政策目標,而政策的成功則有賴政策的執行。

該模式有下列缺點部分:

一、政策制定與政策執行無區分之必要,因為它們忽略許多組織包含在這兩個階

一、政策制定與政策執行無區分之必要,因為它們忽略許多組織包含在這兩個階