Chung-Hua University Repository:Item 987654321/6437
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(2) 摘 要 台灣地區隨著經濟快速發展，人口增加及消費能力提升，大量生產、消費帶來大 量廢棄物，如何解決垃圾源頭產生與後續處理問題，實為政府當務之急。 經由臺北市實施垃圾費隨袋徵收的經驗，顯示垃圾費隨袋徵收能達到垃圾減量、 資源回收的目的，進而落實使用者付費原則、垃圾減量、資源回收及符合公平正義等 原則。本研究以第一代政策執行理論為基礎，應用 Sabatier 和 Mazmanian 所建構的 政策執行分析架構，透過文獻分析與深度訪談方式，對臺北縣土城市實施垃圾費隨袋 徵收案例進行個案分析。本研究由問題本身與法規執行能力分析、非法規因素分析及 執行過程與成效分析等三個主要面向進行分析，蒐集臺北縣土城市執行過程的相關資 訊，以官方文件及訪談記錄呈現，以瞭解執行理論在本個案適用狀況，並進一步提出 政策建議。 本研究主要發現如下：：一、政策運作權力結構影響政策實施與否甚大。二、資 源物及廚餘清運處理、去化配套措施不足。三、垃圾棄置及違規偷渡垃圾問題浮現。 四、鄰近鄉鎮市垃圾量變化不大。五、偽造袋尚未發現。六、專用垃圾袋規格可配合 民眾需求調整。七、資源回收物夾雜垃圾情形嚴重。八、 「垃圾費隨袋徵收」整體實 施成效較「垃圾強制分類」為優。. 關鍵字：垃圾費隨袋徵收、垃圾清理費、臺北縣土城市、政策執行、第一代執行理論. i.
(3) ABSTRACT With booming economy, growing population and rising consumption, a large amount of refuse has appearred in Taiwan. How to reduce and process a large number of garbage has become an urgent problem for the government. Based on experiences in Taipei City, the per bag trash collection fee policy has effectively reduced wastes, encouraged recycling and ensured justice. Applying policy analysis framework from Sabatier and Mazmanian, and based on first-generation of policy implementation theory, this paper elaborates on the per bag trash collection fee policy case in Tucheng City, Taipei County via literature analysis and in-depth interviews. The analysis is divided into three dimensions of tractability of the problem and ability of statute to structure implementation, nonstatutory variables affecting implementation, and the process and effects of the policy. Judging from implementation data, official documents and interviews, the paper evaluates the case study with implementation theory, and concludes with policy suggestions. Major observations in the paper include: 1. Power structure in policy operations is influential to implementation. 2. Kitchen waste and recycling processing and clearance measures are insufficient. 3. Illicit garbage disposal and smuggling has emerged. 4. The amount of garbage in nearby cities is stable. 5. No counterfeit garbage bags have been found so far. 6. Garbage bag size should adjust based on market demand. 7. Mixing recycling materials with garbage is a serious phenomenon. 8. The per bag trash collection fee over all is more effective than compulsory recycling. Keywords: the per bag trash collection fee , garbage processing fee, Tucheng City, policy implementation, first-generation implementation theory. ii.
(4) 謝. 辭. 今天，滿心喜悅及感恩終於要自中華大學行政管理學系碩士班畢業了。在學校老 師諄諄教誨、引導、研討及啟發下，開啟另一個生涯領域的開闊視野。學長提供意見 及同學們的合作、互助及討論，使的在學習過程中更加豐富、美好與順利。 論文的撰寫，幾乎是這一年來生活重心，為寫論文所收集的資料及書籍堆積如 山，在電腦桌前繕打文件變成日常生活的一部份，搭配上緊湊的工作步調及家庭生 活，匆匆轉眼間已過一年。終於完成研究所碩士學業，內心更充滿無比的感謝與喜悅。 首先要感謝的是指導教授石振國博士，從本人論文題目之選定修正、研究架構、 理論設定、論文修正乃至論文完稿提付審查過程中不厭其煩地指導勘誤。在此漫長的 過程中，石老師無不悉心、耐心指導說明。在此，特再向您誌謝。還有，在論文審查 期間，感謝口試委員南華大學許文柏博士及中華大學胡至沛博士，謝謝您們對本論文 精闢見解與斧正，使本論文更臻於完備與嚴謹，感激之恩，銘記於心。 再來，由於臺北縣政府環保局葉股長，提供許多寶貴意見與提供豐富專業的業務 資料，至深感篆，特藉此一隅表達感謝之意；其他環保局內長官、清潔隊同仁、里長、 市民代表、志工、媒體朋友們等，亦感謝他們熱情的接受訪談，使得我的論文內容及 結構更臻充實。還有同事游鳳芬小姐在文件製作及電腦設定上的協助讓本人能順利完 成寫作，再此一並致上最深感謝之意。 最後要由衷感謝的是我的妻子陳淑美、兒子崇珉等家人，幸虧有你們默默的叮嚀 與支持，使我無後顧之憂的專心學習與完成寫作，我想這份得來不易的成果與榮耀， 將獻給我最摯愛的家人。. 王坤南 謹誌 中華民國九十九年七月. iii.
(5) 目 第一章. 錄. 緒論 ............................................................................................................... 1. 第一節 研究動機與目的.......................................................................................... 1 第二節 研究流程與方法.......................................................................................... 6 第三節 研究範圍與限制........................................................................................ 11 第四節 名詞解釋.................................................................................................... 13 第二章 理論基礎與文獻檢討 ................................................................................... 15 第一節 公共政策與環境管制政策理論................................................................ 15 第二節 政策執行理論............................................................................................ 30 第三節 國內相關文獻檢討.................................................................................... 45 第三章 研究個案之問題與法規執行能力分析 ....................................................... 54 第一節 研究個案背景介紹.................................................................................... 54 第二節 問題可處置性分析.................................................................................... 61 第三節 法規能力分析............................................................................................ 68 第四章 研究個案之非法規因素分析 ....................................................................... 77 第一節 執行官員的意見與態度............................................................................ 77 第二節 標的團體的意見與態度............................................................................ 94 第三節 其他影響因素分析.................................................................................. 105 第五章 執行過程與成效分析 ................................................................................. 118 第一節 執行過程分析.......................................................................................... 118 第二節 個案執行成效與影響.............................................................................. 121 第三節 相似個案的比較分析.............................................................................. 126. iv.
(6) 第六章 結論與建議 ................................................................................................. 133 第一節 研究發現.................................................................................................. 133 第二節 建議事項.................................................................................................. 140 第三節 未來展望.................................................................................................. 148 參考書目 ................................................................................................................... 149 附錄一 ....................................................................................................................... 153 附錄二 ....................................................................................................................... 156. v.
(7) 表 目 錄 表 1- 1 臺北縣實施隨袋徵收前垃圾量及回收廢棄物數量統計表 ................... 4 表 1- 2 受訪者之基本資料表 ............................................................................. 10 表 2- 1 針對垃圾費隨袋徵收政策實施可行性評估研究之相關文獻： ........ 52 表 2- 2 針對已實施垃圾費隨袋徵收政策地區之相關研究文獻： ................. 53 表 3- 1 土城市實施基本資料 ............................................................................. 71 表 3- 2 土城市專用垃圾規格及售價 ................................................................. 72 表 3- 3 土城市製袋與配銷情形 ......................................................................... 72 表 5- 1 臺北縣土城市實施垃圾費隨袋徵收前後垃圾量及回收量變化一覽表 ....... 123. 表 5- 2 鄰近鄉鎮市隨袋徵收實施前後垃圾量變化情形 ............................... 124 表 5- 3 二市垃圾費隨袋徵收實施成果比較 ................................................... 129 表 5- 4 二市垃圾費隨袋徵收制度實施初期比較 ........................................... 131. vi.
(8) 圖 目 錄 圖 1- 1 研究流程圖 ............................................................................................... 7 圖 2- 1 公共政策之類型架構圖 ......................................................................... 20 圖 2- 2 薩伯提爾與枚茲眉尼恩的政策執行模式............................................ 43. vii.
(9) 第一章 緒論 第一節 研究動機與目的 壹、研究動機 隨著經濟快速發展，人口增加、經濟成長、生活消費提高等因素，導致環境受到 嚴重的破壞，人類長期為追求經濟發展，滿足發展上的需要，大量的運用科學技術對 自然資源漫無限制的開發，雖然為生活帶來方便，相對地，不僅將天然資源破壞殆盡， 威脅人類和地球上其他物種的生存，另一方面，科技發展與產業製造過程所產生的污 染問題，亦直接或間接危及生物的生活環境，進而影響人們的健康。由於人類生活的 物質條件與經濟能力均大幅提高，生活品質的要求亦日益增加，但是愈是追求大量的 物質生活享受，每人產生之垃圾量亦愈多，大量生產、消費所帶給人類生活環境的是 大量廢棄物，亦即「垃圾問題」，各國均體認到此問題的重要性，甚至認為一味地處 理垃圾並非根本解決之道，希望能達到垃圾減量、提高資源回收率的目標，進而達到 未來「垃圾零廢棄」的願景，因此，需要應用一些環境管制政策的手段來解決上述問 題。 就公共政策類型而言，大致可分為分配性政策(如社會福利政策)、管制性政策(如 空氣污染管制)、重分配性政策(如綜合所得稅政策)、以及自我管制性政策(如政府授 權各出口同業公會自行檢驗管制出口商品品質的政策)(吳定等，2002:7-9)，而環境政 策當屬於管制性政策，各縣市的垃圾清運則可視為環境政策的一環，故其為公共政策 類型中的管制性政策。而環境管制政策的執行工具大體可分為直接管制、課徵污染費 管制與可轉讓交易之排放許可權制度(汪銘生，1992:l91-197)。故若將環境管制工具應 用至垃圾清運政策，我們可以得知處理垃圾問題的方式大致可分為法律手段及經濟誘 因兩種；前者以法令規範強制民眾作垃圾分類，後者則以價格來修正民眾丟棄垃圾的 行為，其隱含污染者付費的概念，這兩個手段皆希望能達到垃圾減量與資源回收再利 用的目標。 1.
(10) 台灣經濟富裕、購買力提高，許多人喜歡用過即丟，以致台灣地區垃圾清運量從 1986 年底之 13,954 噸/日，成長至 2003 年底平均每天產生垃圾量更達 20,274 公噸， 垃圾年清運量已超過 614,000 公噸，推估必須興建 28 座 900 公噸焚化爐，才能妥善 處理。依過去 10 年之經驗，台灣地區每年的垃圾成長率約為 2.05%，因此，實施垃 圾減量及資源回收工作已刻不容緩（行政院環境保護署，2003）。究其原因，乃垃圾 量激增與當時政府及民眾尚無垃圾資源回收再利用的觀念有關，政府並未在垃圾清運 政策上執行管制的機制，只要民眾不要的垃圾皆可丟棄至垃圾車，致使民眾欠缺垃圾 減量的觀念；再者，垃圾量愈多，垃圾最終處置場的使用年限飽和程度當然無法負荷， 政府便會開始尋求興建新的垃圾處理場，但在廠址的選擇上，每每造成附近民眾的不 滿，而引發激烈的抗爭，也就是產生所謂的「鄰避效應」 ，民眾一方面製造大量的垃 圾，一方面又不讓政府蓋垃圾處理場，此種矛盾層出不窮，因此，垃圾處理已經成為 各縣市普遍性的問題。過去台灣並無明確的垃圾清運政策，只要民眾有垃圾要丟，環 保單位皆照單全收，且為了降低收費的成本與便利，全國皆採隨水費徵收垃圾清除處 理費及按戶為輔之徵收方式，如此的收費方式，讓民眾有丟再多的垃圾也不痛不癢之 感，更不用說垃圾減量、資源如何回收再利用了。因此，相關環保單位開始苦思如何 讓民眾能夠從內心自發，一起為垃圾減量而努力。 如何減少垃圾量，以延長焚化廠及掩埋場等設施之使用年限，舒緩上述終端處理 設施興建的壓力，已成為從中央到地方各級政府高度重視的環境保護課題，臺北縣家 戶垃圾等廢棄物早年露天堆置於大漢溪、淡水河等河川沿岸行水區，造成環境污染， 為妥善處理廢棄物，歷年來陸續設置臺北縣新店垃圾焚化廠、樹林垃圾焚化廠、八里 垃圾焚化廠三座焚化廠及八里衛生掩埋場，已 100%妥善處理家戶垃圾等廢棄物之 外，亦積極推動垃圾減量政策。臺北縣從 86 年度開始鼓勵縣民資源回收，90 年度垃 圾量為每日 3,409 公噸、9l 年垃圾量為每日 3,586 公噸，有感於垃圾量居高不下，復 於 94 年度起全面實施家戶廚餘回收再利用政策(94 年 2,863 公噸/日)，95 年度推動垃 圾強制分類政策(95 年度 2,8l5 公噸/日)，97、98 年陸續實施垃圾費隨袋徵收政策及木 2.
(11) 質家具回收再利用政策，垃圾量已下降至 97 年的 2,532 公噸/日，垃圾減量降幅高達 35%，已有初步成效。未來，臺北縣預計於 100 年全面實施垃圾費隨袋徵收政策，垃 圾量估計將減少至 1,400 至 l,600 公噸/日。因此，臺北縣當前首要環保措施即為「垃 圾減量、精進資源回收」。我國現行垃圾清除處理費收費制度，除臺北市於民國 89 年 7 月 1 日起改採垃圾費隨袋徵收外，其餘各縣市政府仍沿用民國 80 年起實施迄今 之以按用水量（自來水供水地區）為主及按戶（非自來水供水地區）為輔之徵收方式， 由於按用水量及按戶徵收的垃圾費與垃圾量之間並無關聯性，以致產生垃圾量較多者 並不需繳交較多的費用，同樣的，民眾從事垃圾減量的結果，亦不能少繳交垃圾費。 因此，現行主要的徵收方式不僅不符合污染者付費的公平原則、垃圾無法有效減量， 資源垃圾無法有效回收並且缺乏垃圾減量之經濟誘因。 依「一般廢棄物清除處理費徵收辦法」規定，業已明定直轄市、縣(市)主管機關 對於家戶徵收一般廢棄物清除處理費垃圾費徵收方式分為三種，現行各縣市政府多採 垃圾清除處理費按水量徵收，然垃圾費與自來水用水量並無直接關係，其不僅無法實 際反映污染成本，在垃圾減量上更缺乏經濟誘因，加以考量維持執行機關之清除處理 設施操作，現行隨水費徵收之費用倘無法滿足反映清理成本，未來對縣市財政情況勢 必造成負擔。有鑒於此，為能落實污染者付費原則，按垃圾量計算徵收即成為臺北縣 垃圾費徵收另一考量方式。 依據臺北縣轄內各鄉(鎮、市)98 年垃圾清理執行現況，包括總人口數、清運人口 數、垃圾產生量、垃圾清運量、垃圾回收量(資源回收量、廚餘及巨大垃圾回收再利 用量)統計結果，98 年每月垃圾清運量平均為 68,867 公噸，已較 97 年（75,963 公噸） 及 96 年（84,375 公噸）大幅降低，顯示垃圾清運量已逐年遞減當中，另 98 年資源回 收量約為 38,854 噸/月，廚餘回收再利用量為 8,916 噸/月，亦均較 97 年之 32,379 噸/ 月、7,317 噸/月及 96 年之 27,342 噸/月、6,913 噸/月逐年成長，由此足見臺北縣推動 資源回收、垃圾減量已有初步成效。而臺北市實施隨袋徵收制度以來，不僅符合污染 者付費之公平原則，並可達到垃圾減量及資源回收的效果，一般認為「隨袋徵收」方 3.
(12) 式是有助於垃圾減量、資源回收的良好政策。惟迄今其他縣（市）政府仍無法全面跟 進實施，其原因為何？縣（市）實施隨袋徵收的可行性又如何？實值得深入加以探討。 因此，檢討現行垃圾費附徵於水費方式，並評估國內已有之案例，以作者任職之臺北 縣土城市實施「垃圾費隨袋徵收」政策的執行過程作一個了解，進而探討適宜的垃圾 費徵收方式以供相關單位參考，未來作為評估臺北縣是否能全面推動垃圾費隨袋徵收 政策之依據，使能達到汙染者付費之公平原則，尋求出具經濟誘因之收費方式，以持 續推動垃圾費隨袋徵收政策。臺北縣實施隨袋徵收前後垃圾量及回收廢棄物數量統計 表如下表 1-1 所示： 表 1- 1 臺北縣實施隨袋徵收前垃圾量及回收廢棄物數量統計表. 年（度）別. 人口數 （千人）. 垃圾清運量 （噸/月）. 資源回收量 （噸/月）. 廚餘回收量 （噸/月）. 96. 3,798. 84,375. 27,342. 6,913. 97. 3,833. 75,963. 32,379. 7,317. 3,866. 73,353 66,601 68,864. 36,148 40,207 38,854. 8,248 9,250 8,916. 1-4 月 98 5-12 月 1-12 月. 貳、研究目的 臺北縣位於臺灣北部，是人口最多的行政區，環繞臺北市界，東北與基隆市為鄰、 東南接宜蘭縣、西南鄰桃園縣，所含鄉鎮市包括板橋市等 29 鄉鎮，包括 10 個縣轄市 、4 個鎮和 15 個鄉（另外可再向下細分為 1017里、21667鄰），極東為貢寮鄉（亦為 臺灣本島的最東處） 、極西為林口鄉、極北為石門鄉（亦為臺灣本島的最北處） 、極南 為烏來鄉；土地總面積為 2,052.57 平方公里。至 98 年 10 月底，現住人口約有 3,866,378 人。 臺北縣深坑鄉自 97 年 7 月 1 日起實施隨袋徵收政策，截至同年 12 月止垃圾量已 4.
(13) 減量至 7.02 公噸，相較 97 年上半年度 13.01 公噸，減量率達 46%、另資源回收量增 加 10.7%、廚餘回收量增加 89.5%，顯見政策實施已有成效。為持續推動此一政策臺 北縣、八里鄉、鶯歌鎮及石碇鄉五個鄉鎮市自 98 年 5 月起，永和市、土城市自 98 年 7 月起繼續推行垃圾費隨袋徵收政策，因此，在本文中擬探討現行垃圾費徵收方 式、瞭解其運作情形。同時以都會化程度、社會民情、行政資源適中之臺北縣土城市 為例探討實施隨袋徵收執行之成效及其所產生的問題，提出政策建言以研擬相關因應 對策，進而探討適宜的垃圾費徵收方式及執行策略以供相關單位參考。 本研究目的如下： 一、應用政策執行理論對於土城市實施垃圾費隨袋徵收政策之倡議緣由、執行規 劃、機關態度、執行人員之認知與態度、標的團體的配合程度與執行成效進行較為全 面性的探討。 二、透過個案研究與深度訪談方式，檢視政策執行理論所提出之政策執行相關變 項在本研究個案中是否妥適與適用。 三、經由本個案之研究，找出影響執行垃圾費隨袋徵收政策成效之關鍵性因素， 提出相關政策建議，並做為其他地區實施垃圾費隨袋徵收政策之經驗學習依據。. 5.
(14) 第二節 研究流程與方法 壹、研究流程 依據本研究的動機與目的，探討有關垃圾收費制度的相關理論，以作為本研究的 理論基礎，繼而探討臺北縣土城市之實施經驗，以了解實施隨袋徵收的優缺點，再就 臺北縣土城市垃圾清理現況及現行垃圾費收費方式加以探討，並檢視相關之行政組織 與法令規章，以評估臺北縣全面實施隨袋徵收的可行性，進而經由深度訪談了解各相 關人員看法，發現可能待解決的問題，最後提出結論與建議。本研究之流程如圖 1-1 所示。. 6.
(15) 研究動機. 研究目的. 政策執行與垃圾處理費制度之 文獻與理論基礎探討. 訪談對象選定. 個案研究 臺北縣土城市實施 隨袋徵收之執行現況. 訪談大綱之研擬. 深度訪談調查. 相似個案個案比較分析. 資料彙整分析. 結論與建議. 圖 1- 1 研究流程圖. 7.
(16) 貳、研究方法 本研究擬採文獻分析法、個案研究及深度訪談法進行實證之研究。茲分述如下： 一、文獻分析法： 所謂文獻分析法即次級資料分析法，係歸納過去的研究，並以符合邏輯的方式與 報告目的相結合，在本研究中，希望藉由相關資料的蒐集、整理與歸納，探討政策執 行與環境管制政策、垃圾收費與隨袋徵收理論之相關研究，透過專業書籍、期刊、報 章雜誌、碩士論文、環保主管機關的調查報告、研究機構研究報告等相關資料來源之 分析，以建構垃圾清運政策的立論基礎；另外以臺北縣環保局和土城市公所有關垃圾 清運政策的官方文件資料，以瞭解並分析土城市垃圾清運政策執行的動態過程，加以 歸納整理並分析探討，以充分了解與本研究有關之問題，並應用其研究結果與實證分 析，建構「隨袋徵收」的理論基礎以及驗證本研究的問題與目的。 二、個案研究法： 個案研究是經驗性的調查研究方法，透過質化方法所獲取的資料運用於個案研究 中，進行社會現象的分析；亦即從生態的觀點對個別政策問題之背景、解決方案，及 後果等，進行深入分析探討，以獲致解決某項特殊政策問題的共同知識。本研究係以 臺北縣土城市為對象，探討其實施隨袋徵收政策的推動過程及遭遇的困難，並針對其 優缺點及待決問題，提出政策建議與檢討，以提供相關政府機關推行隨袋徵收政策時 之參考。 三、深度訪談法： 由於目前國內實施垃圾費隨袋徵收之縣市，已有臺北市、臺中縣石岡鄉、臺北縣 (深坑、八里、石碇、鶯歌、永和、土城)等，而且實施的成效亦受到各界的肯定，但 為何其他縣市或地方鄉鎮市公所仍裹足不前遲遲不敢推動，究其原因無非就是害怕民 眾不支持而影響選票。其實，臺北縣政府環境保護局為瞭解居住於臺北縣所轄之 10 個縣轄市居民，委託民間民意調查公司對於「垃圾少收一天政策」 、 「縮減垃圾清運路 線政策」 、 「隨袋徵收政策」等 3 項政策之看法，其中希望藉本調查之研究結果，瞭解 8.
(17) 民眾對於實施垃圾費隨袋徵收政策的看法；民眾對「隨袋徵收」政策之看法方面，在 未問及其他隨袋徵收政策相關議題的情況下，有 41.4％表示願意配合隨袋徵收政策的 實施，55.4％表示不願意。而詢問有關垃圾清除處理費的題項發現，有近七成的民眾 知道垃圾清除處理費是從自來水費徵收（69.8％），但卻有高達 95.0％的民眾不知道 垃圾清除處理費在自來水費中的佔比，而經詢問對於可減少附徵垃圾清除處理費的隨 袋徵收政策贊成度，則有 58.4％的民眾表示贊成。亦顯示民眾在認知隨袋徵收政策帶 來利基的情況下，對於政策的認同度確實會有相當程度的提升。 即使有相當的證據顯示大多數民眾贊成依垃圾量多寡徵收垃圾清理費且支持實 施垃圾費隨袋徵收之制度，但是政府部門仍無法全面推動該政策，原因在於仍須考量 地方首長之執行意願、財政是否充足、垃圾清理特性、環保人力機具資源是否足夠等 主、客觀因素，才可實施及推動成功。 為補充目前相關調查資料的不足之處，本研究採用質性研究的深度訪談法，作為 資料蒐集的主要方法，係以半結構式的「訪談大綱」對特定議題深入探問的方式來進 行訪談，訪談對象係採有深度的『立意』抽樣，著重樣本對資訊的豐富內涵，並以能 提供「深度」和「多元社會實狀之廣度」資料為標準。因此，本研究選擇與臺北縣土 城市實施隨袋徵收政策相關之制定、規劃與執行人員進行面談，經由深度訪談所獲得 資料的整理與分析，以了解臺北縣土城市實施隨袋徵收政策的推動過程及遭遇的困難 為何。本研究擬定深度訪談對象包括：臺北縣環境保護局局長及環境衛生管理科科 長，環保局長為該政策最高執行首長，不論對政策制定與執行皆有通盤瞭解；環境衛 生管理科負責該政策的規劃、宣導、執行評估…等業務，該科科長亦為清楚該政策執 行過程之重要主管；土城市民代表為該政策實施具有預算的同意權及執行過程及結果 之政策監督權；里長為該政策實施宣導期、執行期重要的政策配合人員，對於里民的 意見較有直接的感受；清潔隊員為該政策實施第一線執行參與人員對於執行過程有切 身的感受及最後則是具有代表性身分之基層環保志工。 本研究擬定深度訪談對象一覽表如下表 1-2 所示： 9.
(18) 表 1- 2 受訪者之基本資料表 編號. 訪談對象機 關屬性 政策主政機 關. 訪談對象機 關 臺北縣環保 局. 訪談對象 職稱 環保局長. 訪談日 期 99.3.12. 訪談 方式 電訪. A2. 政策主政機 關. 臺北縣環保 局. 環保局科 長. 99.3.12. 面訪. B1， B2. 監督機關. 土城市民 代表會. 市民代表 2人. 99.3.2. 電訪. 99.3.3. 面訪. 99.2.8. 面訪. 99.2.10. 面訪. 清潔隊員 2人. 99.2.9. 面訪. 99.2.10. 面訪. 基層環保 志工 2 人. 99.2.11. 電訪. 99.2.11. 面訪. 99.4.1. 電訪. 99.4.1. 面訪. A1. C1， C2. 政策配合單 位. 民政課. D1， D2. 政策執行單 位. 清潔隊. E1， E2. 環保團體. 村里環保志 工隊. F1， F2. 媒體. 自由時報. 里長 2 人. 媒體記者 2人. 新北市新聞 台. 10. 說. 明. 局長為該政策最高執行 首長，不論對政策制定與 執行皆有通盤瞭解 環境衛生管理科負責該 政策的規劃、宣導、執行 評估…等業務，該科科長 亦為清楚該政策執行過 程之重要主管 為該政策實施具有預算 的同意權及執行過程及 結果之政策監督權 為該政策實施宣導期、執 行期重要的政策配合人 員，對於里民的意見較有 直接的感受 為該政策實施第一線執 行參與人員對於執行過 程有切身的感受 為具有代表性身分之基 層環保志工，由於其長期 志願服務於民間對於仿 間民眾的意見較有廣泛 的深入了解，及一定看 法。 板橋、土城地區媒體駐地 記者.
(19) 第三節 研究範圍與限制 壹、研究範圍： 本研究主要針對臺北縣土城市之「垃圾費隨袋徵收」政策執行之現況，瞭解土城 市在改變垃圾清運政策實施前後之差異，得出不同的政策執行的結果，以提供在垃圾 清運上之政策執行的經驗、觀點，因此，本文乃以臺北縣土城市「垃圾費隨袋徵收」 政策之執行現況為研究範圍，分別研究其改變垃圾清運政策緣起背景、法源依據、專 責機關、配置資源、管理方法、困難點以及因應措施，並作為爾後實施單位之借鏡， 有關研究對象以對臺北縣土城市垃圾費隨袋徵收政策之執行情形及接受情形，以半結 構問卷訪問受訪者，以所得結果分析並與相關理論作一比對印證。. 貳、研究限制： 本研究主要係針對垃圾費隨袋徵收推動執行實務面加以探討研究，期望透過理論 的分析與實際調查結果的結合，進行對臺北縣土城市垃圾費「隨袋徵收」政策客觀的 評估，惟在研究過程上程中因作者的能力有限與時間等因素仍有幾點研究上的限制：. 一、深度訪談資料真實之限制 由於本研究以深度訪談來彌補文獻資料之不足，因此，訪談所得資料之質與量則 須視受訪者，諸如臺北縣環境保護局相關決策人員、市民代表、村里長、清潔隊員、 基層環保志工及媒體對於訪談過程的合作情況而定，亦即受訪者可能避重就輕；另外 該政策執行過程是否牽扯其他敏感因素，例如：推動與民眾習慣不同的政策引起反 彈，皆會影響受訪者回答問題的深度與廣度，非訪談者所能控制的範圍，故為本研究 的研究限制。. 二、資料收集的限制 臺北縣土城市「垃圾費隨袋徵收」政策的推行，僅為臺北縣六個實施「垃圾費隨 袋徵收」鄉鎮市其中之一，所以在實際執行面方面較無法完整反應臺北縣其他鄉鎮市 11.
(20) 的實情，仍應考量因地制宜之現況，故資料的收集的質與量上能未臻完整。. 三、時間上之限制 由於臺北縣土城市實施「垃圾費隨袋徵收」政策之時間未達一年，故在垃圾量、 資源回收率、廚餘回收率方面很難看出垃圾處理執行結果之長期趨勢，亦即該政策若 軌行一段長的時間，則結果或許與前述結果有所不同，故作者僅能以目前的結果為基 礎與垃圾費隨袋徵收政策實施前，作一比較性研究。. 12.
(21) 第四節 名詞解釋 壹、垃圾清除處理費 又稱垃圾費，亦稱垃圾清理費、或清理費，其法定名稱為「一般廢棄物清除處理 費」，是依據廢棄物清理法第二十四條「直轄市、縣(市)主管機關為執行一般廢棄物 之清除、處理，應依清除處理成本，向指定清除地區內家戶及其他非事業徵收費用」 規定所徵收之費用，故為民眾委託環保單位清理垃圾所需支付之費用，臺北市自民國 八十年開徵迄今，各縣市均依法徵收之。. 貳 、垃圾費隨水費徵收 垃圾費採隨自來水用水量計算方式徵收，好處是徵收便利，垃圾費只要依據用水 量多寡加以徵收並附加在水費中即可；但因民眾的垃圾量與用水量沒有一定的關聯， 因此，並不公平，而且少丟垃圾也不會少收費，民眾得不到垃圾減量的好處，缺乏垃 圾減量及資源回收之誘因，故遂有以「垃圾費隨袋徵收制」取代之議。. 參、垃圾費隨袋徵收 隨袋徵收係從量徵收之方式之一，是以垃圾袋為計量工具，來計算應繳垃圾費金 額的方法，垃圾量越少，所需裝垃圾的垃圾袋越少，則所繳的垃圾費越少，是一種較 為公平合理的收費方法，且因以價制量，可以促使民眾勤作垃圾分類、回收資源，故 也是較有效之垃圾管理政策工具；由政府製作專用垃圾袋，售價內含垃圾清理成本， 民眾處理一般垃圾時需採用政府統一規格的垃圾袋（台北市環保局，2002）。. 肆、政策執行 政策執行指政策制訂者基於政策的企圖心，透過政策目標與行動剛領的設定，將 之付諸實現，並發生效果之謂。政策執行具有下列特性:一、 政策執行包含多元的行 動者；二、政府規模的膨脹與公共計畫的繁複性；三、政策本身具有多元的、含糊的. 13.
(22) 且標與期望；四、政策執行必須在府際關係網絡上運作；五、政策執行包括太多無法 控制的外在因素(李允傑、丘昌泰，2003：6-8)；政策執行的概念，可以從三個角度 加以觀察： （一）政策執行為科層體制的控制過程； （二）政策執行為上下階層的互動 過程；(三)政策執行為政策與行動相互演進的過程(李允傑、丘昌泰，2003：1l)。. 伍、環境管制政策 環境管制政策乃是建立使用與保存實體環境之目標及標準的指導綱領和管制規 章，包括土壤、水源、空氣、野生動物及植物等方面的環境因素，而環境管制政策的 範圍相當廣泛，不過主要是藉者相關法令規章與措施規範以下事項：水污染、空氣污 染、固體廢棄物管理、放射性物資管制、殺蟲劑與有毒物資管制等，亦即環境管制政 策所關心的是環境保護問題，其涉及兩大層面：一為自然生態保育問題，如自然景觀 與水土保持，野生動植物保護等；另一為公害防治問題，如防止或減少水污染、空氣 污染、垃圾污染或噪音污染等。. 14.
(23) 第二章 理論基礎與文獻檢討 第一節 公共政策與環境管制政策理論 世界各國於經濟發展後，愈趨於重視生活環境的品質及環境污染所造成的公害問 題，因此，各國政府為保障自然環境和資源能提供給人類永續的服務，皆會開始投入 環境保護的工作，並且制定了各種環境保護的政策與污染防治的相關法規，即所謂的 環保管制政策，以公權力來加以干涉或規範人民對環境造成的污染與迫害之行為，以 保障自然環境的生命，目的在維護所處的環境與生態，以確保永續發展，提升生活品 質。 若就公共政策的類型而言，環保管制政策基本上乃是屬於一種「管制性政策」 （Regulatory Policy） （丘昌泰，1995：2） ；環保管制政策中的垃圾清運政策即是屬於 管制性政策之範疇，本研究中的垃圾費隨袋徵收政策係為一項環保管制政策，其乃是 防治與管制我國垃圾污染公害問題之公共政策。. 壹、公共政策的定義與類型 隨著社會結構的變遷與民眾需求的改變，政府所制定的公共政策，其數量日趨增 多，型態也愈趨繁雜，例如政府為解決垃圾所造成的環境污染現象，乃制定和執行垃 圾清運之公共政策來管制國人的垃圾處理問題，以提升人民生活環境的品質。有關公 共政策的定義，國內外學者們的看法不盡相同。國外學者如戴伊（Dye）將公共政策 界定為： 「政府選擇作為或不作為的行動。」伊斯頓（Easton）將其視為： 「公共政策 是指政府對社會價值所作的權威性分配。」吳定教授則將公共政策定義為： 「公共政 策指政府機關爲解決某項公共問題或滿足某項公眾需求，決定作為或不作為，以及如 何作為的相關活動。」 （余致力，2003：12）林鍾沂教授則認為它是： 「公共政策為政 府部門或人員為處理大眾關心的的問題或事件，所採取之有目的的行動方案，包括不 作為的決策。」 （余致力，2000：13） 。因此，公共政策係政府機關針對公共事務，經 15.
(24) 由規劃、執行與評估等實際作為及政治過程，而產出法律、命令、規章等，以改變社 會現狀或維持社會現狀，其目的在於解決公共問題或滿足民眾需求，進而達成公共利 益或目標。為研究使決策者在處理政策問題時，能夠針對不同政策類型採取不同的決 策途徑，必須對公共政策加以分類，以增進政策的執行力。而對於公共政策的分類， 學術界的看法，如張世賢、陳恆鈞、吳定、丘昌泰等教授們則普遍認同政策學者羅維 （Lowi）與薩里斯貝理（Salisbury）將公共政策分為零和賽局與非零和賽局二大政策 類型；其中零和賽局包括了管制性政策與重分配政策，非零和賽局則包括了分配性政 策與自我管制政策（張世賢、陳恆鈞，2001：15-16；丘昌泰，2000：11-13） 。因此， 本研究採用較為普遍的類型建構，將公共政策之類型區分為分配性政策、管制性政 策、重分配性政策和自我管制性政策四者，而該四類型公共政策的相關意涵，茲如下 所述：. 一、分配性政策 分配性政策意指政府機關將利益、服務或成本、義務分配給不同的標的人口享受 或承擔的政策，該類型的政策基本上是一種「非零和賽局」（Non-zero sumgame）的 政策，因為該類型政策的執行，並不構成他方之所得，乃是建立在另一方之所失的基 礎上（吳定，1996：15）。也就是說，分配性政策乃是權威當局將利益或義務分配給 不同政府機關或者標的人口，享受與負擔的一種政策型態；這種政策型態不具義務或 利益的排他性，是一種「有福大家享」或「有難大家擔」的政策型態（丘昌泰，2000： 12-13）。 由於該類型政策的執行，並不構成他方之所得係建立在另一方之所失的基礎上， 所以政府機關在制定此類政策時，在立法上不致有太大的爭議問題，且其所受到抗拒 較為輕微。惟較可能構成爭議的是，政策的幅度或對特定對象分配的大小與多寡，因 此，政府機關在制定該類政策的主要考量是，要如何滿足各方的需求，並使利益或成 本的分配較為適當（張世賢、陳恒鈞，2001：16），而各種社會福利政策、財政補助 政策，以及各項提供服務的政策等，即屬於該種類型的政策。 16.
(25) 二、重分配性政策 重分配性政策意指政府機關在同時考慮到「公共利益」與「社會正義」的情況之 下，將某一標的人口的利益、權力、財富、地位或成本、義務轉移給另一標的人口享 受或負擔的政策（吳定，2003：89），使資源較多的標的人口和資源較少的標的人口 兩者間，能趨向較平衡的狀態。亦即，政府之所以會執行重分配性政策，係考慮到各 標的人口之間的財富、權力和地位等之不平等，故政府需採取對策試圖調整使其平衡 （張世賢、陳恒鈞，2001：17）。 因此，重分配性政策基本上是屬於一種「零和賽局」（Zero-sum game）的政策， 而該類型政策的執行將會導致一方之所得乃是他方之所失的狀況，所以必然較容易引 起損失者的抗拒（吳定，2003：89）。一般而言，綜合所得稅的累進稅率、營業稅和 證券交易稅等租稅政策，即屬於該類型的政策。. 三、自我管制性政策 自我管制性政策是指公權威當局並未設定嚴格的規範，而僅設定原則性的遊戲規 則，委由各政府機關或標的人口自行決定採取何種行動，公權威當局不加任何干涉的 政策型態，由於沒有利益的排他性，故是一種非零和賽局的政策型態。張世賢與陳恆 鈞教授指出，自我管制政策因為是由標的團體自行決定足以影響自己利益的計畫，所 以它是一種非零和賽局的政策類型（張世賢、陳恒鈞，2001：11-13） 。也就是說，政 府當局在制定或執行自我管制性政策時，政府機關對於某一標的人口的活動，僅予以 原則性的規範，而由該標的人口自行決定活動進行方式的政策，且該類型的政策雖對 標的人口給予拘束或限制，但是其所受的拘束或限制型態，僅在增加利益的方式，而 非減少取得利益的方式（吳定，2003：312） 。也就是自我管制性政策通常是由標的人 口自行決定足以影響自己利益的計畫（張世賢、陳恒鈞，2001：18），不會以犧牲其 他標的人口的利益作為價值。 蓋該類型的政策與分配性政策的執行相同，並不會構成他方之所得，乃是建立在 另一方之所失的基礎上，屬於一種非零和賽局的政策型態，比較不會引起抗拒，如： 17.
(26) 政府機關授權各出口同業公會，自行檢驗並管制出口商品的品質管制政策等。 綜上所述，現今政府為因應複雜和多元的公共議題，其所制定的公共政策數量雖 然日趨增多、型態也愈趨繁雜，但是該些繁雜的公共政策仍可依其性質與特色，以概 略的歸類成上述中的四種政策類型；本研究中所論及的垃圾費隨袋徵收此一環保管制 政策，即是類屬於一項管制性的公共政策。. 四、管制性政策 管制性政策是指權威當局設定一致性的管制規則或規範，以指導政府機關或標的 人口採取某些行動；被該管制規則或規範限制的人，稱為被管制者，負責制定或執行 規則或規範限制的人，則稱為管制者，例如，環境保護政策的管制者則為環保當局， 被該管制規則或規範限制的人，則稱為被管制者，如廠商及一般民眾。由於被管制者 受到管制規則或規範的限制，比未受管制者可能負擔更多的義務或享受更多的利益， 二者形成「你得我失」或「我失你得」之間的零和關係，具有義務或利益的排他性， 因而將之稱為零和賽局的政策型態（丘昌泰，2000：8） 。管制性政策在執行的過程中， 會有與重分配性政策相同的情況，乃一方之所得是他方之所失的零和賽局之情形，同 時往往亦會遭致巨大的抗拒。因為保護管制性政策中的執行者，其工作通常是直接去 要求被管制者的行動或者防止被禁止的行為發生，而該類政策極具強制性與威脅性， 因此被管制者會抵抗來自管制者的管制行動，故管制者在執行政策時常遭受到強烈的 抵抗而引發爭執，容易使管制者與被管制者之間存有緊張的關係。關於在管制性政策 的實例上，出入境管制政策、外匯管制政策和山防、海防管制政策、環保管制政策等， 即屬此型態之政策。 由於本研究中的垃圾費隨袋徵收政策係為一項環保管制政策，乃屬此種公共政策 之類型，所以政策執行人員（管制者）通常會直接去要求家戶民眾（或稱被管制者） 需遵循規定的專用垃圾袋盛裝垃圾，甚至對違規者採取檢查是否使用專用垃圾袋、拒 收垃圾、開單告發的管制或處罰之強制規範。因此，垃圾費隨袋徵收政策的執行過程 中，被管制的民眾可能會以抵抗的方式來回應相關執行人員的管制行動，使得該項政 18.
(27) 策的執行工作時常遭受到強烈的抵抗而引發爭執，造成政策執行人員與民眾之間存有 緊張的關係，進而可能影響到政策的執行結果，下圖 2-1 為公共政策之類型架構圖。. 19.
(28) 公共政策之類型. 非零和賽局. 分配性政策. 零和賽局. 自我管制性. 重分配性. 管制性政. 政策. 政策. 策. 社會福利政. 政府機關授權各. 綜合所得稅的. 入出境管制政策、海防. 策、醫療服. 出口同業公會自. 累進稅率、課. 管制政策、外匯管制政. 務政策、各. 行檢驗管制出口. 徵證券交易所. 策、武器槍械管制政. 種補助政策. 商品質政策. 得稅. 策、環保管制性政策. 圖 2- 1 公共政策之類型架構圖. 貳、管制性政策的形成及類型 有關管制性政策的形成原因，主要目的是為了維護自由公平競爭的體制、社會秩 序、公共安全等公共財，而且必須透過行政法規的制定來對各種活動與標準加以規範 與限制，以矯正自由市場的偏差行為，防止因他人經濟行為所造成的外部損失，卻必 須由整個社會群體來承擔的不合理的現象（吳東耀，2003：34）。 另外依據丘昌泰教授的說法，運用不同類型的管制方法，可以達成不同的管制目 標，有下述四種管制類型（丘昌泰，1995：23；吳東耀，2003：37-41） ：競爭性行為 的管制、工業管制、社會管制、勞工管理關係之管制。對於管制政策的分類，林鍾沂 教授以管制行政簡要地分類為「經濟管制」（市場代理制度和市場運作功能）與「社 會管制」（健康、安全、環境、和就業）二類（林鍾沂，1996：19-20）。吳英明教授 20.
(29) 亦表示，基於管制目的的不同，管制政策的類型可分為「經濟性管制」或稱「傳統式 管制」，與「社會性管制」或稱「新式管制」 （吳英明，1911：47）。此外，學者魏逢 亨則以行政法規的分類來說明管制性政策的分類，依行政法規目的將行政法規分成兩 大類，即「經濟性法規」與「社會性法規」（魏逢亨，1988：108-109）。上述學者們 所謂的「經濟管制」、「傳統式管制」或「經濟性法規」，乃以維持正常市場機能為目 的的管制，此類管制的特點在於政府訂定相關的法規，並且對違反者加以處罰來矯正 某些特定個人或企業的經濟行為，如重要民生工業的水、電、瓦斯業等或國家重要工 業如鋼鐵、紡織、及金融保險業等。而上述的「社會管制」 、 「新式管制」或「社會性 法規」則著重社會安全及福利，係以保護社會大眾身心健康為目的之管制，其管制內 容著重於生活環境的維護、工作場所安全的確保、以及消費物品安全標準的設定等， 例如我國現行之空氣污染防制法及廢棄物清理法均屬之。 然而，儘管學者有其不同的分類各種政策類型本身並不互斥，其界限亦不能截然 劃分，而且大部分的政策或多或少在程度上皆具有兩個或兩個以上政策類型的特點。 環保政策在採取污染管制時，其與經濟部門的關係尤其密切，故不難想像近年來對於 各項污染控制策略上的建議，有所謂「經濟誘因」的考慮。由此看來，管制性政策實 無法截然二分為「經濟性」和「社會性」 ，而經常是二種性質並存，因之對於管制性 政策的理解，應該將之形容為針對市場失靈及保障個人權益，透過控制手段來防制與 矯正不當的行為，以維護自由市場機制並促進個人健康、安全與就業機會，並同時兼 具經濟性管制與社會性管制的性質與內涵。 另依管制手段的差異，就政府管制手段的方法而言，大致可分為「指揮式管制」 及「誘導式管制」 ； 「指揮式管制」乃政府設定各種管制項目的標準，透過強制執行以 要求被管制者達到該標準，由於此種管制方式有明確標準可循，故又可稱之為「標準 管制」，被管制者只能被動接受，因此屬於一種「公共決定」型管制；「誘導式管制」 則是政府對被管制者之特定行為設立相當之稅金、價格、獎勵、懲罰、費用以誘導實 現管制之目標，使參與者在追求其利益的驅使下自動配合，由於必須靠參與者的主動 21.
(30) 來達到，故為「私人決策」型管制（吳英明，1911：43）。基於環境管制上的必要， 政府對於「公共決定」型管制及「私人決策」型管制，分別以「制裁」及「付費」作 為管制手段，前者包括徒刑、罰金、罰鍰、停工、損害賠償等，後者包括污染費、污 染稅、購買污染許可、禁止股票上市、禁止與政府締約等。 綜合上述，管制性政策雖然可依其目的簡要地分為經濟性管制與社會性管制，實 際上，管制性政策經常同時存在這二種性質。例如，垃圾費隨袋徵收政策係以減少垃 圾量降低環境負荷為目的之環境管制政策，因此含有社會性管制之性質；又由於垃圾 具有外部性，故採「依量計價」的污染者付費原則，以矯正市場失靈，因此，亦含有 經濟性管制之性質；換言之，就管制性政策的目的而言，隨袋徵收是經濟性管制與社 會性管制二種性質並存的管制性政策。此外，由於垃圾費隨袋徵收政策同時採取制定 法規強制被管制者遵守的「指揮式管制」 ，以及對被管制者之特定行為徵收相當之費 用，來誘導被管制者在追求其利益的驅使下自動配合實現政策目標之「誘導式管制」 ， 因此，就管制性政策的手段而言，隨袋徵收則是兼具「公共決定」型管制及「私人決 策」型管制二種手段的管制性政策（吳東耀，2003：38-41）。. 參、環境管制與政策工具 「政策工具」是指政策執行機關賴以達成政策目標或產生政策效果的手段，又稱 為治理工具，國內學者丘昌泰教授結合因果論、目的論、機制論等三觀點，將政策工 具的意義分述為四點：1.政策工具是政策設計與政策執行之間的連鎖，政策方案須透 過有效的政策工具來確實執行；2.政策工具是一項經過系統思考的行為，也是一項有 目的的行動；3.政策工具是公共政策的重心，沒有政策工具，就無法落實政策方案； 4.政策工具須透過標的團體來完成，標的團體的意見、觀點與態度乃成為政策工具能 否推動的關鍵因素（李允傑、丘昌泰，2003：124） 。歸納言之，解決政策問題所使用 的各種可行手段，即為政策工具。由於政策執行人員必須透過政策工具的使用來達成 政策目標，因此，政策工具是落實政策的必要手段。 依據學者葉俊榮的看法，針對環境管制上的必要，決策者不論是在政策工具或執 22.
(31) 行手段上，都可以選擇「制裁」或「付費」等不同的政策工具，以因應目前或潛在的 環境問題，去推行理想中的環境品質的公共目的。制裁包括徒刑、罰金、罰鍰、停工、 損害賠償等；付費則包括污染費、污染稅、購買污染許可、禁止股票上市、禁止與政 府締約等 。而設立標準、禁制措施、具體指示等命令控制工具，乃是現行環保管制 領域最普遍受到採用的政策工具；相對於命令控制，決策者也可以採用注重市場機能 的「污染費」 、 「污染許可市場」等具經濟誘因的政策工具（葉俊榮，2002：150-152）。 由此可見，對於究係採行命令控制或經濟誘因工具來達成環保管制政的目標，並無一 定之限制，端視何種政策工具最能達成政策目標而作適時之調整或交互運用。 丘昌泰教授亦指出，環境管制的工具有兩類：一類為行政管制，一類為經濟誘因， 當前的環保管制手段，已有從傳統的行政管制手段逐漸轉向以「經濟誘因」為導向的 趨勢，換言之，傳統管制者重視「管制性工具」，如督導、處罰；目前管制者則重視 「經濟誘因」（丘昌泰，1995：96-97）。經濟誘因工具不同於管制性工具，在於前者 提供廠商或污染者自主性選擇權，以其認為最有利的方式去達成環境標準或目標，因 此可誘導具較佳成本效益之行為。 綜合上述各家對政策工具的看法，實施環境政策的主要工具為命令管制工具與經 濟工具，加上台北市實施的隨袋徵收乃是採行以「經濟誘因」為主要政策工具之環保 政策。因此，又關環境管制的政策工具介紹下述將以環境管制最常見的直接管制、經 濟誘因（市場機制）等二種政策工具以茲說明： （一）直接管制（Direct Regulation） 亦可稱為命令式管制（Command-and-Control）措施，此種管制基本上係政府藉 重立法，直接設定個人或事業單位須遵守的污染排放標準來抑制污染行為，若有違 規，則移送法院予以適當判刑或罰款（汪銘生等，1992：191） 。一般而言，直接管制 的表現方式通常有三：1、訂定標準要求企業合乎規定；2、具體要求企業採用何種生 產方法；3、直接禁止某些會造成污染的行為，如政府制定法律來限制 DDT 的使用、 限制每公里的排氣量、減少工廠噪音等。直接管制要能成功有效，有賴主管機關能先 23.
(32) 建立好可靠且詳細的資料系統，在可以評估當採行某種污染防治方案時，可以對實施 後實質污染的減少和經濟衝擊究竟為何，得出客觀結果，據此評估結果訂定污染的排 放標準，才能在公佈實施後，使整個社會的負擔減到最低（汪銘生等，1992：191）。 另外，丘昌泰教授對於政策工具類型的定位係採取「政策工具光譜」的分類方法， 這個光譜依據自願性到強制性運用政策工具的程度劃分為三大類：1.自願性工具：這 是指國家機關幾乎不介入，完全由民間組織在自願性基礎下所採取的工具類型，通常 包括家庭與社區、自願性組織、市場；2.強制性工具：這是指國家機關採取強制性或 單方面的對標的團體採取直接的管制或干預行動，通常包括管制、公營企業、直接提 供條款；3. 混合性工具：這是指國家機關對於工具應用的涉入程度不一，有的涉入 較深，有的涉入較淺，通常包括資訊與勸戒、財政補助、財產銷售權、徵稅與使用者 付費。管制通常涉及管制法令，一旦政府公布之後，標的團體就必須遵守；由此可知， 命令管制工具屬於上述強制性工具中之管制類。而管制政策的工具類型，依據丘昌泰 教授的分類，可以從非強制性到強制性的光譜上，劃分為下列十二種不同類型： 1. 市場與經濟誘因：包括污染權、抵銷政策、貸款、污染泡政策；2.保險計畫；3.自我 管制；4.徵收費用與賦稅；5.教育、資訊公布與傳播媒體；6 定期報告服從的狀況； 7.執照核發；8.許可證制度；9.標準設定；10.處罰；11.檢查；12.裁決（李允傑、丘昌 泰，2003：171-173）。 由上述可知，禁止、強制等政策工具係採直接與強制干預的行動，因此屬於命令 管制工具，學者汪銘生等（1992：191-192）認為「直接管制工具」具有快速改變被 管制者的行為、警示的效果等優點，但亦有須大量的相關資訊、排放標準難以顧及被 管制者的成本、缺少經濟誘因、被管制者的生產成本增加等缺失。由此可知，直接管 制工具乃管制者自行訂定管制標準，要求被管制者須遵守規定，否則將遭受告發。就 理論而言，只有在增加的效益等於增加的成本時，政府方應採取管制；如果成本高於 效益，就成了過度管制。因此，直接管制僅能控制污染、減少污染，但無誘因促使被 管制者創新或使用新型及代價高昂的設備措施來防治污染，以獲得更符合經濟效益的 24.
(33) 成本技術，使得具「經濟誘因」的管制策略孕育而生，下述將其作一詳細的介紹。 （二）經濟誘因的管制工具 所謂「經濟誘因」 ，乃是政府透過以市場與各種財政措施所運用的環境管理方式， 即被管制者必須將生產過程中所造成的外部性和社會成本納入考量。此種藉由價格機 能的運用，將外部成本內部化，使得污染量排放達到最適的水準，以符合環境品質的 要求，一般而言，與環境管制相關的經濟工具如污染稅、補貼、可轉讓許可、押金制 度、保險制…等，茲整理分述如下： 1.課徵污染費（稅）之管制策略（Charging Pollution Fee） 管制者對一定的污染排放定價課稅，然後基於有多少污染者願意為其排放污染權 支付價格，再由市場運作來決定污染的總排放量。故此乃多數經濟學者認為運用來管 制污染者最有效率的方法之一，因為污染費制度很適度的提供了經濟誘因，企業有較 多的自由來抉擇如何減少污染排放至最佳狀況。若依照費用徵收對象的不同，可再細 分為下述四類： （1）排污費或課稅：係針對污染排放者所徵收的費用或稅賦，如空污 費(稅)； （2）使用者付費：乃對產品使用者支付收集與處理之成本，其與污染治理成 本、廢棄物收集處理費用、行政費用等有關； （3）產品附加費：指對具有污染外部性 之產品，依產品價格或數量課徵一定比例或金額之污染費，如對農藥、殺蟲劑、電池 之使用或生產課稅； （4）預付金退費或押金費：要求消費者在使用對於環境有潛在污 染可能性的產品時，先繳納一筆押金(預付金)，此金額含於產品價格內，如寶特瓶、 玻璃瓶等（汪銘生等，1992：192-193；張哲誠，1998：19；張其祿，2002：47-49）。 由於本文之研究主題為垃圾費隨袋徵收政策，其中該政策所徵收的「垃圾清理費（簡 稱垃圾費）」乃屬前述「使用者付費」之範疇，故作者將對此作一詳細探討。 一般而言，依國內外垃圾費的收費制度大致上可分為隨水費徵收制、垃圾桶收費 制、二部費用制、定額費用制、變動費用（從量）制等幾種，茲整理分述如下（杜銘 洲，2004：51-54）： （1）隨水費徵收制 25.
(34) 乃垃圾費隨水費附徵，此徵收方式適合人口密度低且自來水普及率高的地區，但 因用水量與垃圾量之間並無充分的相關性，故無法達到真正的公平性。但此制度的徵 收成本相當低廉及降低拒繳現象，且一般民眾不須改變以往的垃圾處理習性，故民眾 無法感受到收費產生的經濟壓力，以致於垃圾減量及資源回收再利用的效果極低。 （2）垃圾桶收費制 係指家庭用戶依政府規定不同尺寸之垃圾桶規格裝填垃圾收費，適合於人口密度 低且具有完善住宅規劃之區域。因收費金額與垃圾量成正比，符合公平性原則。對一 般民眾而言，只須購買一次規定垃圾桶，並重複使用，以可減少垃圾袋的污染，故具 方便性及環保性。因民眾可立即感受到收費的經濟壓力，故垃圾將減少且資源回收量 會增加。我國住宅密度皆相當高且都市規劃雜亂的情形看來，此徵收方式不適合我國 大部分地區，但在人口密度低的鄉村地區，則有其實施的條件。 （3）二部費用制 實施方式為一定數量以下收取固定費用，超過規定數量之垃圾量，加收垃圾清理 費。此制須有快速準確的重量或體積測量與紀錄儀器，依不同的垃圾製造量收取費 用，具有其公平性，但對垃圾製造量低於標準值者較不公平。但此制可保障垃圾費的 財源收入，並符合污染者付費原則。然而因該制須投入大量人力及設備以計算超過標 準之垃圾量，故徵收成本極高，但垃圾減量及資源回收量成效極佳。因此制的徵收成 本極高，我國地方政府大多遭遇財源不足的窘境，故現階段不適合採取此徵收方式。 （4）定額費用制 乃是依戶數或人口數定期收取定額垃圾費，適合於完整戶籍、人口資料與完善收 費系統地區。就公平性而言，定額費用制與垃圾量的相關性高於自來水用水量與垃圾 量關係，故公平性高於隨水費徵收制。另外，因每戶之人口數不等，故依人口數徵收 方式之公平性優於依戶徵收方式。對一般民眾而言，因該制實施成本低，民眾不須改 變丟垃圾習慣及額外購買容器，也因此，垃圾減量及資源回收的效果不佳，此可藉由 獨立收費系統增加民眾對收費壓力的感受性。雖然按人口數徵收方式有無法對流動人 26.
(35) 口徵收的缺失，但作者認為此屬技術性問題，可學習二部費用制，將依戶數及人口數 兩種徵收方式融合，即一定人口數以下之家戶收取固定基本費，超過規定人口數之家 戶，按每增加一人加收多少垃圾費以為因應。如此亦可保障垃圾費的財源收入，並符 合污染者付費原則，故此制可作為我國地方政府改進的參考之一。 （5）變動費用(從量)制 係指依垃圾重量或體積徵收費用，產生多少垃圾及徵收多少費用，達到絕對的公 平性。前者，依重量徵收費用又稱直接稱重計費制，由執行機關在清運垃圾時直接過 磅計費，雖然與垃圾量關聯最為直接，且具有垃圾減量效果，但需有快速便捷的垃圾 計量儀器及詳細紀錄，故徵收成本相當高，在人口集中之都會區或財政缺乏的地區， 有其實施上之困難；後者，依體積徵收費用乃由政府製作專用袋或標籤，出售予民眾， 售價含垃圾費，凡以此專用袋或貼有標籤之垃圾袋，垃圾車方與清理，適合於人口密 集且生活水準高，具備完善專用銷售體系地區及配合垃圾不落地，但實施後須加強稽 查、宣導工作，並預防仿冒垃圾袋及標籤，故徵收成本大為提高。對民眾而言，隨時 面對垃圾費壓力，減少垃圾製造量即減少垃圾費支出，故具高度經濟誘因促使垃圾減 量，但卻會發生過度擠壓、隨意棄置、塑膠袋污染問題之情形。目前本文個案臺北縣 土城市即實施此制，執行成果確實達到垃圾減量及提高資源回收率的目標，故此制可 作為我國都會型地區改善垃圾費徵收制度的參考。 由上述，政府課徵污染費(稅)可以矯正污染行為所衍生的成本外部性問題，只要 其所設定的費(稅)率能等於污染者所加諸他人或環境的邊際損失成本，則最有效率的 資源配置情況便能達成，但因外部性成本難以計算，故該經濟誘因工具的優點有刺激 被管制者創新技術、節省管制成本、富彈性、增加污染防治經費等，其缺點則有最適 的污染費率訂定須經驗累積、環境因素使污染費率訂定困難（汪銘生等，1992： 193-194；杜銘洲，2004：54）。 2.可轉讓交易之排放許可權制度 可交易污染排放權是近代最常被學者討論的污染防制措施之一，其認為污染權如 27.
(36) 果能被「交易」，則資源分配的效率便可能達成。環境主管機關按其最佳的環境品質 指標制定出各種環境污染物的絕對排放上限，然後再透過一個公開的競標過程，將污 染物的「排放權利」售予出價最高的廠商。當廠商獲得污染排放的權利之後，其便可 與其他任何廠商進行權利轉換的買賣。理論上，排放較少的廠商將不會再購買排放 權，並且還會將其多餘的排放權利轉售其他需要的廠商來獲取利潤。污染排污交易是 美國採取與許可證相關的第一個主要制度，其在維持總污染排放量不變的情況下，允 許污染者可透過市場交易來取得（或賣出）其不足（或多餘）的污染許可量（張哲誠， 1998：19）。所以，當任一企業之污染排放超過原有許可之標準時，須以出價方式在 市場上取得別人擁有的許可權。不過，可交易污染排放權在實務上的應用卻遠不如其 在理論上的討論，全球幾乎沒有任一地區完整的採行可轉讓交易之排放許可權制度。 3.補貼（Subsidies） 補貼與前述課徵污染費或污染稅的實施方式正巧相反，它是藉著對污染者的財務 補貼以誘導其減少污染排放，利用補助或獎勵的方式，以幫助企業分擔部份的污染防 治成本，鼓勵企業自行控制或減少污染。但補貼方式在實務上可能會鼓勵企業去製造 更多的污染以獲得政府補助，長期結果將是一種經濟上的無效率，隨著污染者付費原 則的興起，補貼方式已逐漸式微，但其常被政府用於重分配的目的，以用來補助特定 的產業、團體或個人，例如政府提供租稅的減免致企業提前汰換更新過時的污染機具。 4.保險制 污染者可藉由參與投保而將污染所造成對環境損害或所須被稽查處分課徵稅賦 之風險，轉由所有保險人加以分擔，投保人只須繳納少許之保險費即可規避此一風 險，而保險費之高低可反應此污染對環境所生損害之可能性，藉由保費繳交促使污染 者研發污染防治技術，減少保費之成本負擔與污染之排放程度。欲使此制度能有效提 高污染防治水準，須由政府強制所有污染者皆參與投保。 環境管制政策的執行最重要的是，執行機關是否有足夠的資源與相關的專業技術 以執行該政策工具，而標的團體能否尊重該政策工具的執行，亦是影響政策執行成效 28.
(37) 的關鍵因素，故政策執行人員應注意各種政策工具的執行結果與成效，然後評估這些 工具的優缺點，最後選擇最適合的政策工具或政策工具組合以為執行，則該環境管制 政策的執行成功機率將大為增加。. 肆、小結 就政策類型而言，公共政策可以分為管制性政策、自我管制政策、分配性政策與 重分配性政策四類，如根據特徵來思考，則可以發現由於垃圾費隨袋徵收係屬於環保 管制政策。另外，為了釐清環保管制政策的理論與作法及環境管制與政策工具的交互 運用及其關聯性，本節也針對管制性政策之形成的原因，說明其主要目的是為了維護 公平競爭的體制、社會秩序、公共安全等公共財，而管制性政策則必須透過行政法規 的制定來對各種活動與標準加以規範與限制，以矯正自由市場的偏差行為，防止因他 人經濟行為所造成的外部損失，卻必須由整個社會群體來承擔的不合理現象。 另管制性政策之類型，學者們普遍依其目的簡要地分為經濟性管制與社會性管 制，實際上，管制性政策經常同時存在這二種性質。例如，垃圾費隨袋徵收政策係以 減少垃圾量降低環境負荷為目的之環境管制政策，又由於採「以量計價」的污染者付 費原則，以矯正市場失靈，因此，隨袋徵收政策兼具經濟性管制與社會性管制二種性 質並存的管制性政策。由以上可知執行環境管制政策乃一體兩面，若僅選擇單一管制 工具，則將難以達成環境管制的目標，況且有時尚須經驗的累積，才能找出該政策執 行成功的方法，因此，若環境管制政策執行時，能將社會管制與經濟誘因之管制工具 相互搭配，則該環境管制政策的執行成功機率將大為增加。. 29.
(38) 第二節 政策執行理論 壹、政策執行之意義及其發展過程 政策執行這個概念，早期是與「行政」的概念相結合（朱志宏，1991：261-263）， 之前學者們甚少將注意力集中於政策執行的領域。而於 1960 年代開始，美國社會政 策及相關立法逐漸形成聯邦政府的施政內容，所以到了 60 年代末期，公共政策這個 概念，才有政策制定或執行的意涵。政府為了有效解決社會問題或滿足民眾的需求， 必須界定公共問題且規劃各種公共政策以為回應，該政策方案擬定之後，須經立法機 關以合法程序通過，才能取得執行政策的正當性，而政策執行可以說是公共政策運作 過程中最重要的一環，因為政策方案如不能有效的被執行與落實，則整個方案的理想 將告落空（吳定等，1998：313）。 美國政策學者愛德華三世（Edwards Ⅲ）曾謂：「缺乏有效地執行，政策制定者 之意圖將無法成功地實現」 （轉引自江偉平，1997：15） ，此即「徒善不足以為政，徒 法不足以自行」之意。當政策制定者決定一項政策方案後，該項政策就必須透過政策 執行人員的確切執行和實施，才能展現出其實際效果和目標，政策若因執行不當，非 但未能解決原來的問題，反而可能使得原來的問題更加惡化，故政策執行在公共政策 領域中具有重要的地位。 學者 Pressman 和 Wildavsky 對執行的定義，乃設定目標及達成該目標行動之間 的互動，此即在執行政策目標過程中，政策執行係一不斷修正調整的動態過程。學者 Schneider 則認為政策執行為政策與環境相互適應的過程，發生於政策採納之後，而 運行在政策運作、活動和任務成為例行化之前。林水波和張世賢兩位教授則提出整合 性的觀點，認為政策執行為一種動態的過程，在這個過程中，負責執行的機關與人員 組合各種必要的要素，採取各項行動，扮演管理的角色，進行適當的裁量，建立合理 可行的例規，培塑目標共識與激勵士氣，應用議商化解衝突，以成就某特殊政策的目 標（林水波、張世賢，1996：264）。 30.
(39) 國內學者吳定教授（2002）與朱志宏教授（1999：141）對政策執行的定義指出 政策執行係指政策方案經過合法化後，擬定施行細則，確定執行專責機關，配置必要 資源，以適當的管理方法，採取必要的對應行動，使政策方案付諸實行，以達成預定 的目標或目的之所有相關活動的動態過程。 Van Meter 與 Van Horn 於 1975 年所著「政策執行過程:一個概念架構」一書中提 出，政策型態會影響政策執行的績效，並提供了一個系統模型說明了執行過程中，影 響到政策產出的幾個相關因素： （1）政策標準與目標（2）政策資源（3）組織間的溝 通與強化行動（4）執行機構的特性（5）經社與政治璟境（6）執行人員的意向。 Bardach 於 1977 年在其代表作《執行賽局：法案合法化後運作》認為執行問題的 核心在「控制」基礎上，並提到政策執行可能遭遇到的四大障礙： （1）資源的分散(2) 目標的偏差(3)行政的困境;(4)能源的浪費。 Elmore（1978：191-218）於 1978 年在《公共政策季刊》提出了政策執行的組織 模式，其認為如無健全的組織，則政策制定者的理想必難以實現，創設了系統管理、 官僚過程、組織發展、衝突妥協等四種組織模式，整合四種模式加以觀察，此類模式 應可相輔相成，彼此調適；Edwards Ⅲ在《執行公共政策》一書中，認為有四項主要 變數的互動，直接和間接的影響了政策的執行狀況，故於 1980 年探討溝通、資源、 態度傾向以及官僚結構等因素對執行過程的影響，又有稱之為行政影響模式。 另外，有公共政策學者 Nakamura 與 Smallwood 曾就政策環境的相關要素檢討政 策執行與政策過程的關係，並提出政策形成、政策執行、政策評估三環境對政策執行 的影響，且是三種相互關聯的政策環境，每一種政策環境都有其功能，並且有其參與 角色與領域。 Sabatier and Mazanizn（1980：185）則於 1980 年提出一項「執行過程概念架構 做為分析「管制性政策」執行過程的概念工具。所謂管制性政策，即政府機關試圖改 變非政府部門之標的團體行為的政策。Sabatier 等二人認為執行過程包括下列五個階 段： 執行機關的政策產生、標的團體對政策產出的順服、政策產出的實際影響、對 31.
(40) 政策產出影響的認知、主要的法令修正等，分別受問題處理的可能性、法令建構有力 執行過程的能力及影響執行的非法令變項等三個層面的影響。 綜上，政策執行模式的發展歷程即從過去靜態的系統漸漸發展為動態的過程，且 自封閉系統走向開放系統的架構，使得政策執行理論已成為政策過程中不可或缺的研 究階段。 政策執行的概念可從三個角度加以觀察：第一、政策執行為科層體制的控制過 程，即政策與執行是由上而下從屬的關係，上位者為負責設計與規晝決策的政策制定 者，低位者為負責實現政策目標與貫徹政策意圖的執行者，一項政策執行能否成功繫 於所設計的目標是否清晰、執行計畫是否確寶、能否妥善控制執行者的誘因與紀律； 第二、政策執行為上下階層的互動過程，政策的目標與執行細節不過是政策執行者彼 此之間相互妥協的產物，並非是上層領導者理性控制的產物；上級所訂定的、要求下 屬必須執行的政策標準，基本上只是對於執行者的一種忠告，不具任何的規範性與影 響力；相反地，基層的執行者才足以決定政策目標是否能夠被實現；第三、政策執行 為政策與行動相互演進的過程，主張政策制定與政策執行是交互動行、相互議價的過 程，一方面高層主管規範執行細節，希望政策目標能夠付諸實現；另一方面則是基層 官員自己的專業知識與經驗，選擇性地執行政策內涵與意旨形成了自己的政策。依此 政策執行並不是由上而下或由下而上的模式，而是針對政策再形成新的政策，針對行 動做出回應的過程。此三種研究途徑各有其主要的研究學者，且此種政策執行研究途 徑的分類，清楚且易瞭解每一研究途徑的特色，下面將探究此三種政策執行的研究途 徑(李允傑、丘昌泰，2003：1l-13)。. 貳、政策執行理論的演進 從公共政策理論的發展過程而言，政策執行一直被視為黑箱過程（black box）， 並未受到學術界與實務界的重視（李允傑、丘昌泰，2003：8） ，亦即政策一旦經由制 定或形成後，執行機關只有理性且服從的加以執行，一直到 1973 年 Pressman and Wildavsky，根據「奧克蘭計劃」的研究經驗出版了《執行》一書，認為政策制定與 32.
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