第五章 執行過程與成效分析
第一節 研究發現
本研究透過 Sabatier 與 Mazmanian 所提出的政策執行分析架構對於台北縣土城市 實施垃圾費隨袋徵收進行個案研究,由於土城市垃圾費隨袋徵收政策的實施,主要係 由上級機關提出,並在落實之前進行較為完整及有步驟的規劃,應用第一代執行理論 進行分析頗為妥適,經由本研究之進行,可歸納出幾項主要發現,試由 Sabatier 與 Mazmanian 所提出的主要變項說明之。
壹、政策問題本身層面:
一、垃圾棄置及違規偷渡垃圾問題浮現
使用者付費雖然立意良善,但執行時有時民眾為規避付費,而隨意拋棄垃圾造 成髒亂的問題,土城市的廣大山區出現少數垃圾包,經了解檢視棄置垃圾包內容物發 現大部分為假日至土城市山區登山之遊客所棄置,另外臨近鄉鎮市棄置垃圾情形,三
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不管地帶空地出現零星棄置垃圾,因土城市實施隨袋徵收而其他周邊鄉鎮沒有配合實 施的情形之下,民眾可能會將垃圾運自非隨袋徵收的地區,且土城市居民在外鄉鎮工 作的數量也不少,民眾每夭上班的時候順便把垃圾帶去丟棄,市區也出現少量棄置垃 圾包,且發現家庭垃圾被投入人行道的垃圾桶內。
二、鄰近鄉鎮市垃圾量目前變化不大
經統計臺北縣土城市臨近的鄉鎮市包括三峽鎮、新店市、中和市、板橋市垃圾變 化量,發現三峽鎮於實施隨袋徵收前垃圾日平均量為 59.43 噸,實施後垃圾日平均量 為 56.23 噸;新店市於實施隨袋徵收前垃圾日平均量為 182.80 噸,實施後垃圾日平均 量為 166.59 噸;中和市於實施隨袋徵收前垃圾日平均量為 262.96 噸,實施後垃圾日 平均量為 254.09 噸;板橋市於實施隨袋徵收前垃圾日平均量為 351.39 噸,實施後垃 圾日平均量為 337.42 噸由上述資料顯示鄰近鄉鎮市路邊清掃與棄置點垃圾量並未有 明顯增加。
三、資源回收物夾雜垃圾情形嚴重
行政院環保署所公告應回收之物質包括容器類及物品類,計 14 類 33 分項之資源 物皆應進行回收。只要被公告為應回收之一般廢棄物,則市民於排出垃圾時,皆須予 以分類,否則將遭致告發處分。實施隨袋徵收後發現民眾為節省購置專用垃圾袋費 用,於交給清潔隊回收物中,常夾雜髒污塑膠袋等無法回收物質及垃圾,造成雜質比 例高,使得須投入較多人力進行分類挑選,故土城市公所除透過環保稽查員配合沿線 收運的回收車加強對民眾之回收物稽查、勸導。
貳、法規執行能力層面:
一、資源物及廚餘清運處理、去化配套措施不足
資源回收工作是我國近年來推動績效極卓越的環保工作,不僅可使垃圾減量,更
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創造可觀的經濟效益。我國資源回收工作目前大抵以地方清潔隊為主體之回收體系,
在既定之垃圾清運過程中,定期以回收車進行資源回收;民眾則配合垃圾分類排出資 源垃圾,再交由地方清潔隊收集回收、清運、分類與出售等作業程序。各地方執行機 關因地理位置、回收規模、人力調配、營運目標等之差異而有不同的作法。因此在清 運作業上幾乎皆由地方清潔隊負責回收工作,在分類作業上則視後續出售方式,係採 取不分類一併出售,或是先行分類後再出售,而有不同的作法。實施隨袋徵收政策具 有鼓勵民眾從事垃圾減量及資源回收的誘因,而民眾積極分類回收的結果,將使得回 收物劇增,導致去化不順,堆置過久而造成污染,另一方面實施垃圾費隨袋徵收除垃 圾量明顯下降外,廚餘亦大幅上升,造成公所無適當收運設備或後端去處,容易造成 收運後囤積產生臭味的現象,因此在後端去化處理建置方面應妥為規劃。
二、偽造袋尚未發現
臺北市實施垃圾費隨袋徵收制度後,垃圾減量及資源回收成效甚佳,但在執行過 程中也發生偽造專用垃圾袋等問題,依臺北市的實施經驗在垃圾費隨袋徵收後,時有 發生民眾貪圖小利購買使用偽造之專用垃圾袋情事,且臺北市初期自治條例中並未對 使用偽袋者有處罰規定,因而無法防堵偽造專用垃圾袋。專用垃圾袋制的制度設計 上,是將垃圾清運的成本直接反映在專用垃圾袋的售價上,民眾只需要購買專用的垃 圾袋即可,而清潔人員也只需透過對垃圾袋作辨識的動作就能執行清運工作,可減少 其清運流程耽誤的時間,缺點則是由於製造垃圾袋的技術門檻很低,而專用垃圾袋的 利潤又非常大,容易吸引不肖廠商進行偽造的動作,為了杜絕偽造的行為,環保機關 必須增加人力進行查緝偽袋的工作,同時又要加強專用垃圾袋防偽與辨識的功能,而 這些行為都會增加垃圾費隨袋徵收成功的變數,雖然臺北縣實施規模初期較小,但 99 年底極可能全縣全面實施,仍應及早防範為宜。
136 三、專用垃圾袋規格可配合民眾需求調整
臺北縣土城市目前專用垃圾袋型式分為六種規格(5、14、25、33、76、120 公 升),民眾希望專用垃圾袋的規格方面,依臺北縣政府環境保護局「垃圾清運問卷調 查」報告書民意調查研究中詢問受訪民眾:「如果未來要實施隨袋徵收政策,請問您 希望專用垃圾袋的大小是幾公升?」,調查結果以 6-14 公升比例最高(35.3%),其次 為 5 公升以下(24.3%),其他規格皆未達一成,依序為 15-25 公升(9.5%)、34-76 公升(3.4%)、26-33 公升(1.3%)、77-120 公升(0.5%)、121 公升以上(0.1%)。
且透過交叉數據得知,各類民眾希望專用垃圾袋之規格方面,除了學歷為小學以下、
職業為農林漁牧、地區為土城市、倒垃圾方式為社區定點棄置等特徵的受訪者希望的 規格以 5 公升以下的比例最高,職業為軍警者希望的規格以 15-25 公升的比例最高之 外,其他特徵皆是以 6-14 公升的比例最高。另一方面,希望專用垃圾袋規格容量較 大的特徵為男性、年齡為 20-29 歲、專科學歷、職業為軍警、居住地在土城市、倒垃 圾行為屬非主要倒垃圾者、倒垃圾方式為定點垃圾車棄置的受訪者,其表示希望的規 格在 15 公升以上的比例相對高於其他同類屬性,以上可以發現多數的受訪者家中目 前較常使用的專用垃圾袋規格為 14 公升,其次也有不少受訪者希望的規格為 5 公升 以下,已因應單身民眾及小家庭需求。
參、非法規因素層面
政策運作權力結構影響政策實施與否甚大
以政策制定與政策執行之間的權力互動的觀點來看,垃圾費隨袋徵收的政策執行 模式,就政策運作權力結構而言,由於隨袋徵收係中央政府授權縣市政府選擇採行之 收費方式之一,因此屬於由下而上的妥協交易模式,即政策制定者雖然詳述政策目 標,但卻留給執行者部分的行政裁量權去決定應以何種手段來實現目標。由於各縣市 行政組織並不完全相同,因此其政策制定與執行之間的權力關係亦有所差異,此將影 響其運作型態,以縣級政府轄下之縣屬鄉鎮市公所為自治團體,其公共政策的施行往
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往必須透過協商來達成,就隨袋徵收而言,垃圾清運係屬公所權責,雖然縣政府可依 據中央授權訂定垃圾收費方式,惟實際執行者卻是各鄉鎮市公所,因此,雙方往往必 須就政策目標與政策工具的運用交易協商,屬於由下而上的妥協交易模式。而以直轄 市(臺北市)來說,其下並無自治團體,因此具有一條鞭式的領導統御系統,就隨袋 徵收而言,屬於由上而下的指導性的授權模式。回顧臺北縣政府 98 年第二階段推動 垃圾費隨袋徵收政策工作時,即徵詢土城市公所是否有實施的意願並輔以配合政策推 動將給予全額開變費用之補助措施。因此,若以土城市實施垃圾費隨袋徵收的政策而 言,應係屬於由下而上的妥協交易模式,惟土城市因前市長參選立法委員當選並前往 就職,致市長乙職懸缺,而由臺北縣政府指派人員代理市長職務,為了配合臺北縣政 府推動此項政策,於是土城市毫不猶豫配合實施,因此以土城市現階段來言,則具有 一條鞭式的領導統御系統,屬於由上而下的指導性的授權模式。從前述的討論中得 知,在一般縣級政府而言,實行隨袋徵收可能面臨下列的政治面向的問題需事先加以 考量:
一、各地方公所的配合度
地方鄉、鎮、市公所皆為地方自治團體,依地方制度法對地方自治事項,如垃圾 的收集清運,享有一定的地方自主權限與裁量權,依地方制度法第二十條第五款規定 鄉、鎮、市廢棄物清除及處理,為各鄉、鎮、市自治事項;以及依廢棄物清理法第五 條第四項規定,一般廢棄物之回收、清除係屬鄉(鎮、市)公所權責,由縣環保局負 責處理;而各鄉、鎮、市清潔隊現隸屬於公所,接受各鄉、鎮、市長之指揮、調派。
因此,縣級政府隨袋徵收政策是否能成功實施,端視是否能取得所有鄉(鎮、市)公 所的同意配合實施,此由臺北縣於民國 97 年、98 年分階段實施隨袋徵收試辦計畫即 可得知。
二、民眾接受改變的程度
在隨袋徵收政策方面,主要是要使「民眾願意配合垃圾費隨袋徵收政策實施」、「民
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眾知悉垃圾清除處理費現在是從自來水費徵收」,以提高民眾對於隨袋徵收政策的配 合度,此外,並透過本研究瞭解民眾對於現行制度之認知情形,藉此勾勒出「隨袋徵 收政策」較適切之執行方式與宣導方向。隨袋徵收政策除將改變民眾以往的行為模式
眾知悉垃圾清除處理費現在是從自來水費徵收」,以提高民眾對於隨袋徵收政策的配 合度,此外,並透過本研究瞭解民眾對於現行制度之認知情形,藉此勾勒出「隨袋徵 收政策」較適切之執行方式與宣導方向。隨袋徵收政策除將改變民眾以往的行為模式