第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
第一節 研究動機與目的
壹、研究動機
隨著經濟快速發展,人口增加、經濟成長、生活消費提高等因素,導致環境受到 嚴重的破壞,人類長期為追求經濟發展,滿足發展上的需要,大量的運用科學技術對 自然資源漫無限制的開發,雖然為生活帶來方便,相對地,不僅將天然資源破壞殆盡,
威脅人類和地球上其他物種的生存,另一方面,科技發展與產業製造過程所產生的污 染問題,亦直接或間接危及生物的生活環境,進而影響人們的健康。由於人類生活的 物質條件與經濟能力均大幅提高,生活品質的要求亦日益增加,但是愈是追求大量的 物質生活享受,每人產生之垃圾量亦愈多,大量生產、消費所帶給人類生活環境的是 大量廢棄物,亦即「垃圾問題」,各國均體認到此問題的重要性,甚至認為一味地處 理垃圾並非根本解決之道,希望能達到垃圾減量、提高資源回收率的目標,進而達到 未來「垃圾零廢棄」的願景,因此,需要應用一些環境管制政策的手段來解決上述問 題。
就公共政策類型而言,大致可分為分配性政策(如社會福利政策)、管制性政策(如 空氣污染管制)、重分配性政策(如綜合所得稅政策)、以及自我管制性政策(如政府授 權各出口同業公會自行檢驗管制出口商品品質的政策)(吳定等,2002:7-9),而環境政 策當屬於管制性政策,各縣市的垃圾清運則可視為環境政策的一環,故其為公共政策 類型中的管制性政策。而環境管制政策的執行工具大體可分為直接管制、課徵污染費 管制與可轉讓交易之排放許可權制度(汪銘生,1992:l91-197)。故若將環境管制工具應 用至垃圾清運政策,我們可以得知處理垃圾問題的方式大致可分為法律手段及經濟誘 因兩種;前者以法令規範強制民眾作垃圾分類,後者則以價格來修正民眾丟棄垃圾的 行為,其隱含污染者付費的概念,這兩個手段皆希望能達到垃圾減量與資源回收再利 用的目標。
台灣經濟富裕、購買力提高,許多人喜歡用過即丟,以致台灣地區垃圾清運量從 1986 年底之 13,954 噸/日,成長至 2003 年底平均每天產生垃圾量更達 20,274 公噸,
垃圾年清運量已超過 614,000 公噸,推估必須興建 28 座 900 公噸焚化爐,才能妥善 處理。依過去 10 年之經驗,台灣地區每年的垃圾成長率約為 2.05%,因此,實施垃 圾減量及資源回收工作已刻不容緩(行政院環境保護署,2003)。究其原因,乃垃圾 量激增與當時政府及民眾尚無垃圾資源回收再利用的觀念有關,政府並未在垃圾清運 政策上執行管制的機制,只要民眾不要的垃圾皆可丟棄至垃圾車,致使民眾欠缺垃圾 減量的觀念;再者,垃圾量愈多,垃圾最終處置場的使用年限飽和程度當然無法負荷,
政府便會開始尋求興建新的垃圾處理場,但在廠址的選擇上,每每造成附近民眾的不 滿,而引發激烈的抗爭,也就是產生所謂的「鄰避效應」,民眾一方面製造大量的垃 圾,一方面又不讓政府蓋垃圾處理場,此種矛盾層出不窮,因此,垃圾處理已經成為 各縣市普遍性的問題。過去台灣並無明確的垃圾清運政策,只要民眾有垃圾要丟,環 保單位皆照單全收,且為了降低收費的成本與便利,全國皆採隨水費徵收垃圾清除處 理費及按戶為輔之徵收方式,如此的收費方式,讓民眾有丟再多的垃圾也不痛不癢之 感,更不用說垃圾減量、資源如何回收再利用了。因此,相關環保單位開始苦思如何 讓民眾能夠從內心自發,一起為垃圾減量而努力。
如何減少垃圾量,以延長焚化廠及掩埋場等設施之使用年限,舒緩上述終端處理 設施興建的壓力,已成為從中央到地方各級政府高度重視的環境保護課題,臺北縣家 戶垃圾等廢棄物早年露天堆置於大漢溪、淡水河等河川沿岸行水區,造成環境污染,
為妥善處理廢棄物,歷年來陸續設置臺北縣新店垃圾焚化廠、樹林垃圾焚化廠、八里 垃圾焚化廠三座焚化廠及八里衛生掩埋場,已 100%妥善處理家戶垃圾等廢棄物之 外,亦積極推動垃圾減量政策。臺北縣從 86 年度開始鼓勵縣民資源回收,90 年度垃 圾量為每日 3,409 公噸、9l 年垃圾量為每日 3,586 公噸,有感於垃圾量居高不下,復 於 94 年度起全面實施家戶廚餘回收再利用政策(94 年 2,863 公噸/日),95 年度推動垃 圾強制分類政策(95 年度 2,8l5 公噸/日),97、98 年陸續實施垃圾費隨袋徵收政策及木
質家具回收再利用政策,垃圾量已下降至 97 年的 2,532 公噸/日,垃圾減量降幅高達 35%,已有初步成效。未來,臺北縣預計於 100 年全面實施垃圾費隨袋徵收政策,垃 圾量估計將減少至 1,400 至 l,600 公噸/日。因此,臺北縣當前首要環保措施即為「垃 圾減量、精進資源回收」。我國現行垃圾清除處理費收費制度,除臺北市於民國 89 年 7 月 1 日起改採垃圾費隨袋徵收外,其餘各縣市政府仍沿用民國 80 年起實施迄今 之以按用水量(自來水供水地區)為主及按戶(非自來水供水地區)為輔之徵收方式,
由於按用水量及按戶徵收的垃圾費與垃圾量之間並無關聯性,以致產生垃圾量較多者 並不需繳交較多的費用,同樣的,民眾從事垃圾減量的結果,亦不能少繳交垃圾費。
因此,現行主要的徵收方式不僅不符合污染者付費的公平原則、垃圾無法有效減量,
資源垃圾無法有效回收並且缺乏垃圾減量之經濟誘因。
依「一般廢棄物清除處理費徵收辦法」規定,業已明定直轄市、縣(市)主管機關 對於家戶徵收一般廢棄物清除處理費垃圾費徵收方式分為三種,現行各縣市政府多採 垃圾清除處理費按水量徵收,然垃圾費與自來水用水量並無直接關係,其不僅無法實 際反映污染成本,在垃圾減量上更缺乏經濟誘因,加以考量維持執行機關之清除處理 設施操作,現行隨水費徵收之費用倘無法滿足反映清理成本,未來對縣市財政情況勢 必造成負擔。有鑒於此,為能落實污染者付費原則,按垃圾量計算徵收即成為臺北縣 垃圾費徵收另一考量方式。
依據臺北縣轄內各鄉(鎮、市)98 年垃圾清理執行現況,包括總人口數、清運人口 數、垃圾產生量、垃圾清運量、垃圾回收量(資源回收量、廚餘及巨大垃圾回收再利 用量)統計結果,98 年每月垃圾清運量平均為 68,867 公噸,已較 97 年(75,963 公噸)
及 96 年(84,375 公噸)大幅降低,顯示垃圾清運量已逐年遞減當中,另 98 年資源回 收量約為 38,854 噸/月,廚餘回收再利用量為 8,916 噸/月,亦均較 97 年之 32,379 噸/
月、7,317 噸/月及 96 年之 27,342 噸/月、6,913 噸/月逐年成長,由此足見臺北縣推動 資源回收、垃圾減量已有初步成效。而臺北市實施隨袋徵收制度以來,不僅符合污染 者付費之公平原則,並可達到垃圾減量及資源回收的效果,一般認為「隨袋徵收」方
式是有助於垃圾減量、資源回收的良好政策。惟迄今其他縣(市)政府仍無法全面跟
減量至 7.02 公噸,相較 97 年上半年度 13.01 公噸,減量率達 46%、另資源回收量增 加 10.7%、廚餘回收量增加 89.5%,顯見政策實施已有成效。為持續推動此一政策臺 北縣、八里鄉、鶯歌鎮及石碇鄉五個鄉鎮市自 98 年 5 月起,永和市、土城市自 98 年 7 月起繼續推行垃圾費隨袋徵收政策,因此,在本文中擬探討現行垃圾費徵收方 式、瞭解其運作情形。同時以都會化程度、社會民情、行政資源適中之臺北縣土城市 為例探討實施隨袋徵收執行之成效及其所產生的問題,提出政策建言以研擬相關因應 對策,進而探討適宜的垃圾費徵收方式及執行策略以供相關單位參考。
本研究目的如下:
一、應用政策執行理論對於土城市實施垃圾費隨袋徵收政策之倡議緣由、執行規 劃、機關態度、執行人員之認知與態度、標的團體的配合程度與執行成效進行較為全 面性的探討。
二、透過個案研究與深度訪談方式,檢視政策執行理論所提出之政策執行相關變 項在本研究個案中是否妥適與適用。
三、經由本個案之研究,找出影響執行垃圾費隨袋徵收政策成效之關鍵性因素,
提出相關政策建議,並做為其他地區實施垃圾費隨袋徵收政策之經驗學習依據。