第三章 理論基礎
第一節 政策工具
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第三章 理論基礎
第一節 政策工具
壹、定義
「政策工具」（policy instrument）乃「政府當局運用權力以推動
、影響或預防社會發生變革的一套技術；政策工具必須經過仔細地篩 選，並且有助於政府部門達成所欲追求之目的或政策目標(Vedung, 2010: 21) 。」
Salamon 與 Lund(1989: 29)則認為，政策工具之操作定義乃「政 府為了追求政策目標而採用的一種方法。」他們進一步從工具途徑的 角度指出，政策工具可從許多政府的行動之中―方案(program)、政策 (policy)、行政工具(administrative tool)或功能(function)加以區隔：
一、工具與方案的相似性在於，兩者皆為達成合法性或管制性政策 目標之具體機制；而兩者的差異點在於，並非指涉某項方案中所 提及的重要方法論或途徑，例如：目標、資源、組織、資助程度
、行政機關、活動、標的團體之特殊應用或構成方案之問題等。
二、工具與政策的差異性在於，政策乃是一組為了達成政府活動（例 如：健康、住宅或交通等）並獲得產出的方案集合；因此，政策 適足涵蓋許多利用各式工具之方案組合。
三、政策工具與行政工具的差別在於，後者之目的乃為實踐政府機 關之任務而設計，例如：人事任用、公民服務規則、機關本身的 採購項目、內部管理程序、預算等等。相對來說，政策工具則是 機關為了影響社會大眾而採取的一種手段。
四、政策工具有時也與廣泛歸因於政府的功能或目的有別，例如：穩
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定性或經濟管理。政府的功能是否能發揮，往往需要許多不同政 策的相互配合，而這些政策又包含許多不同的替選方案，並且由 特殊的工具或科技來加以執行。
Salamon 稍後又從「新治理」(new governance)的角度詮釋政策工 具的意涵(2002: 19-20)，他將政策工具視為一種具體的方法，其目的 在於透過結構性的行動來解決公共問題；換言之，作為「解決公共問 題的工具」，往往是由許多不同的要素組成一種「包裹」(“package”) 的概念，其核心特徵反映在以下各個層面：
一、每項政策工具應具備可供識別的(identifiable)的共同特徵，不過
，這並非意謂某種特殊類型的所有工具都存在相同的特質。舉例 來說，補助款的支應可能來自不同的政府機關或相關單位，但不 同的補助計畫卻可依據補助目的、受益對象、申請資格或補助額 度等條件而反映不同的政策工具特質。
二、解決公共問題有賴採取結構性的行動，此處所稱的結構性強調
「制度化」(institutionalized)的過程，故其與徒具形式或短暫的關 聯性有別；工具在此時被視為某種「制度」，尤其是在公共計畫 的推動過程中需以誰為服務對象，個體及組織個別扮演何種角色
，他們彼此之間如何互動並產生影響，諸如此類的問題皆係日後 政策執行過程當中不可或缺的重要因素。。
三、若將政策工具視為解決公共問題的工具，那麼就廣義而言，有 關政策工具的推動或執行自不應以政府為限，除了公部門之外
，其他如私部門、第三部門所採取的結構性集體行動，也必須納 入有效解決公共問題並達成政策目標的重要考量因素。。
Howlett 等人(2009: 114)曾指出，所謂政策工具或可稱為「治理工 具」(governing instruments)，其乃政策形成(policy formulation)過程中 不可或缺的重要物質，一般指涉那些被政府用以執行政策的實際手段 或機制(actual means or devices)而言；不過，Howlett(2011: 22)在稍後
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不久，又嘗試由政策設計(policy design)之角度來剖析政策工具的實質 意涵：「政策工具在政策設計的研究方面佔有一席之地，特別是當政 府在建構或創造公共政策之際，政策工具無疑是政府工具箱(toolbox) 的構成要素。」他進一步強調(2011: 22-23)，就廣義而言，政策工具 普遍存在於政策過程的各個階段，例如：議程設定階段、政策形成階 段、決策制定階段、政策執行階段或政策評估階段，因此，政策工具 其實往往具備「多重目的」(“multi-purpose”)或效果。
Hood(1983: 2-3)從「政府作為」(what government does) 的角度詮 釋政策工具之意涵，他將政策工具視為一種政府工具箱(tool-kit)的概 念，認為政府在許多不同的環境系絡之下，往往會嘗試利用各種行政 工具的結合以達成影響民眾生活之政策目的；換言之，政府在蒐集與 吸納政策資訊的層面扮演「偵察者」(“detectors”) 的角色，而在設法 使 標 的 團 體 產 生 若 干 政 策 效 應 的 部 分 ， 政 府 則 肩 負 「 影 響 者 」 (“effectors”)之職責。
Woodside(1998: 163)認為，政策工具主要指稱那些政府用以達成 某些政策目標所採取的各種手段；若從政策工具的可取得性來說，其 所涉範圍包含對於社會大眾的勸誡(exhortations)行動、為了宣揚理念 而採取的象徵性措施(symbolic measures)、稅式支出以及各種公共管 制或公共所有權(public ownership)等等。
貳、類型
關於政策工具的分類，學者 Hood(1983: 4-6)嘗試從政府的四項基 本資源(basic resources)：節點(nodality)、財政(treasure)、權威(authority) 及組織(organisation)來闡釋政策工具的應用特性，該項分類方式又可 被簡稱為「NATO 機制」(NATO scheme)：
(一) 「節點」代表著社會網絡抑或資訊的中心；嚴格來說，一個節點
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往往會銜接許多資訊管道，而政府作為一個典型的資訊匯集中心
，一方面會蒐集相關的案例以作為施政參考資訊，另一方面，也 會依照民眾需求以及資訊的特性而選擇決定資訊的開放程度。
(二) 「財政」意謂政府不但掌握了貨幣存量(stock of money)的所有權
，同時還具有自由交易財貨的能力。
(三) 「權威」代表政府得以運用法律或正式權力，這些權力往往涉及 要求、禁止、保證及裁定等相關事項；儘管權威的來源、基礎及 程度也許相當廣泛，但這些特質卻是傳統上在界定政府特徵的重 要面向。
(四) 「組織」意謂著一群訓練有素的人、土地、建築與裝備等相關要 素的配置；組織在許多情況之下常會與前述三項資源進行連結。
Howlett(2011: 24-25)進一步在 Hood(1983)所建構的分類基礎之 上略加修正，他認為政策工具做為政策設計的重要執行工具，主要可 以從兩方面來闡釋其實際內涵：第一類是屬於「實質性執行工具」
(substantive implementation instruments)，第二類則稱之為「程序性執 行工具」(procedural implementation instruments)。
所謂實質性政策工具(Howlett, 2011: 25; Howlett & Giest, 2013:
22)，乃指涉那些「直接影響」社會行為的政策技術或機制，也就是 泛指各種為了提高政府效能而賴以運用的治理資源（另參表 3-1）。
表 3-1 實質性政策工具之分類 治理資源
節點 權威 財政 組織
主要 用途
影響者 •諮詢培訓 •執照
•認證/管制 / 使 用 者 付費
•補助
•貸款
•稅式 支出
•官僚行政
•公共企業
偵察者 •報導登錄 •普查諮詢 •治安調查 •會計調查 (資料來源：Howlett & Giest, 2013: 22)
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至於程序性執行工具(Howlett, 2011: 25-26; Howlett & Giest, 2013:
22)則與前述實質性政策工具相反，單純只針對間接影響政策結果的 (資料來源：Howlett & Giest, 2013: 23)
進一步觀之，可能受到程序性執行工具之影響的政策相關活動包
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學者 Salamon(2002: 20)認為，政策工具就如同由一系列複雜的要 素或特質所組成的工具包裹，而這個包裹中又包含以下各個面向：
(一) 活動或者財貨的種類，例如：現金支付或實物交付；資訊提供係 採限制抑或禁止型態。
(二) 對於活動或財貨的輸送方式，例如：對於服務的直接提供或稅務 制度係採取貸款、直接撥款或抵用券之形式。
(三) 政策工具所仰賴的輸送系統乃指涉那些提供財貨、服務及活動的 各個組織而言；例如：某個政府機關、非營利組織、地方政府或 具備營利性質的公司單位。
(四) 構成輸送系統之彼此相關性的一組正式或非正式規則。
Salamon(2002: 21)進一步將政策工具依照前述的多元複雜特質 進行分類，並且歸納如下表所示：
表 3-3 公共行動的一般工具：特徵界定
工具 產物/活動 媒介(vehicle) 輸送系統 直接政府 財貨或服務 直接提供 公共機關
社會管制 禁止 規則 公共機關/
被管制者 經濟管制 價格公平 輸入及比率的控制 管制委員會
締約 財貨或服務 契約及現金支付 企業，非營利組織 補助 財貨或服務 補助獎勵/
現金支付
較低的政府層級，
非營利組織
直接貸款 現金 貸款 公共機關
貸款擔保 現金 貸款 商業銀行
保險 保護 保險政策 公共機關
稅式支出 現金，誘因 稅 稅務系統 規費，罰款 財務懲罰 稅 稅務系統 責任法 社會保護 侵權法 法院系統 國營企業 財貨或服務 直接提供/貸款 準公共機關 抵用券 財貨或服務 補貼消費者 公共機關/消費者
（資料來源：Salamon, 2002: 21）
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Vedung 曾指出(2010: 22-26; 50-51)，當前學界對於政策工具的分 類方式主要可被細分為以下四大途徑：
(一) 選擇途徑(the choice approach)
此途徑對於政策工具的界定十分廣泛，包括：從政府採取完全不 作為的態度，任由市場機制或公民社會透過自發性的行動來解決相關 問題，一直到政府採取較為嚴格的控制及管制權威並決定管制事項的 內容與範圍；因此，本途徑可被視為一種「從自由到管控的連續體」
(“the continuum from free to control”)。
(二) 資源途徑(the resource approach)
相較於選擇途徑對政策工具的開放性詮釋，資源途徑改以一種較 為限縮的觀點來看待政策工具，其認為政府對於公共問題的放任態度 並不能被視為一種工具，因此，本途徑的著眼點在於，當政府決定採 取干預的態度之後，究竟運用哪些資源來解決社會問題。
(三) 最小化途徑(the minimalist approach)
此途徑主要將政策工具所產生的效果區分為積極性(affirmative) 與消極性(negative)兩類：前者通常指涉政府為了正面地促進或推展某 項行動所提供的誘因，例如：獎賞、報酬、補助、津貼等等推動機制
；而後者則代表政府為了禁止或破壞某項行動的發生而採取的限制性 手段，例如： 處罰、制裁、判刑等等。
(四) 最大化途徑(the maximalist approach)：
與最小化途徑相比，最大化途徑對於政策工具的分類較欠缺明顯 的分類次序，其乃泛指各種可能被政府用以進行政策制定的工具選項
，例如：支出工具、財政收入工具、政府借貸工具、利率工具、直接 控制工具等等，整體觀之，最大化途徑的分類方式因不具備結構性及 組織性而略顯鬆散。
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依照 Bemelmans-Videc 的觀察(2010: 9)，當政府在政策領域之內 進行決定時，往往會先由強制性較低的政策選項著手，而隨著時間及
依照 Bemelmans-Videc 的觀察(2010: 9)，當政府在政策領域之內 進行決定時，往往會先由強制性較低的政策選項著手，而隨著時間及