從英美食品治理經驗建構我國食品詐騙之防制策略 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系博士學位論文. 從英美食品治理經驗建構我國食品詐騙之防制策略. 治政大 in Taiwan by Institutionalization of food fraud prevention 立 ‧. ‧ 國. 學. learning food governance in UK. and USA.. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 指導教授：蕭武桐研究生：謝青宏. i n U. v. 博士撰. 中華民國 105 年 05 月.

(2) 謝辭這本論文的催生與誕生，首先必須感謝指導教授蕭武桐老師的功勞，不論在研究過程中面對任何疑難雜症，老師總能游刃有餘地提點學生明確的研究方向，讓學生不會像無舵之舟一般迷失在資料之海；同時，也非常感謝口試委員楊志誠老師、邱志淳老師、江岷欽老師及許立一老師的辛勞，在論文的內容及寫作方面提供許多寶貴意見，讓學生有更多學習機會與成長空間。在修讀博士班的歷程當中，除了感謝系上諸位授課老師：吳定老師、顏良恭老師、朱斌妤老師、施能傑老師、蘇偉業老師及已仙逝的孫本初老師對自己的專業訓練以及黃東益老師、陳敦源老師給自己的論文投稿建議，最要感謝的是，莊國榮老師自從學生就讀研究所以來的關心及鼓勵，讓學生每每在遭逢困頓之際依舊不忘初衷，仍然堅定信念、咬緊牙關，不畏艱難地邁向博士之路的終點！. 政治大. 當然，我也要感謝父母親對自己的包容及養育之恩；同時，我也要感謝六年前不幸撒手人寰的阿嬤―謝陳治女士，由於她從小對自己的疼愛以及期許自己能夠取得博士學位，才讓我有機會能帶著完成她遺願的意志不斷地向前，希望她在天之靈也能看見我的努力並分享我的喜悅。為了能維持基本的生計，自己曾先後在不同政府機關從事暫時性的工作，包. 立. ‧ 國. 學. ‧. 括：前行政院研考會、文化部、教育部、行政院性平處、考選部等，服務期間幸蒙許多長官及同事的關照，在此一併致謝；其中，特別需要感謝考選部的董鴻宗參事、蕭智遠司長、林妙津研究委員、彭鴻章專門委員、歐陽安琪科長、楊麗華科長、林琬菁編纂及陳彥慈專員等人，他（她）們除了不吝提供自己工讀機會，亦經常勉勵自己並給予支持。. er. io. sit. y. Nat. al. n. 而在許多食品安全研討會的場合，也非常感謝產、官、學界的諸位先進願意為自己指點迷津，讓自己的研究觀點及論述得以漸趨成熟：消基會盧信昌秘書長、台灣優良食品發展協會廖怡禎顧問、彰化縣衛生局葉彥伯局長、中研院歐美所洪德欽老師、臺大食品科技研究所名譽教授孫璐西老師、臺大職業醫學與工業衛生研究所吳焜裕老師、交大科法學院倪貴榮老師、陳誌雄老師、中興大學法律學系. Ch. engchi. i n U. v. 林昱梅老師、國際政治研究所譚偉恩老師、雲科大科法所王服清老師、輔仁大學義大利文系張孟仁主任、桃園創新技術學院餐飲廚藝管理系周璻薇主任、東吳大學法學院宮文祥老師、文化大學法律學系李寧修老師、淡江大學歐洲研究所陳麗娟所長、銘傳大學休憩管理學系張軒瑄主任。最後，我要感謝論文寫作的幕後推手―Simona，除了經常用法律的觀點與自己進行討論與辯論外，始終不離不棄地陪伴我走過博士班的各道關卡並嘗盡酸、甜、苦、辣；衷心期盼彼此珍惜緣分，並在人生的下一個階段中：「同舟共濟，競渡一生」！謝青宏誌於指南山麓 2016.7.21.

(3) 摘要食品詐騙（food fraud）及經濟誘使攙偽（economically motivated adulteration, EMA）事件對民生影響甚鉅，英美已針對該等現象展開調查與行動，例如：英國「愛略特評論」（Elliott Review）以及美國「食品詐騙資料庫」與「EMA 事件資料庫」等；至於歐洲刑警（Europol）及國際刑警（Interpol）也不遺餘力，自 2011 年起，便開始結合跨國力量以執行「食品監控」（Operation Opson）任務。為了正確診斷我國食品詐騙事件之問題根源，本文在資料蒐集的部分，主要係以 2006 年至 2015 年間的新聞報導（包含聯合報、中國時報、自由時報及蘋果日報）作為觀察對象；一方面透過「時、事、人、地、物」等編碼程序以系統性. 政治大. 梳理我國食品詐騙事件之樣態，另一方面則盼能融合英美食品治理經驗以針對我. 立. 國食品詐騙問題設計防制策略。. ‧ 國. 學. 本文研究分析結果顯示：我國在食品詐騙事件之樣態可被區分為「添加」 (addition)、「標示不實」(mislabeling)、「取代」(replacement)、「混充」(mixing)、. ‧. 「移除」(removal) 及「稀釋」(dilution)共六大類，其中以「添加」類的 239 件（53％）居冠；在遭受詐騙之食品類別部分，則以「蔬菜及水果類」（116 件；. y. Nat. sit. 25％）、「穀類、塊根、塊莖等可供主食作物及加工品」（84 件；18％）、「調味品」. al. er. io. （43 件；9％）及「飲料類」（37 件；8％）較為嚴重；在製造地點的空間分布方. v i n 臺中市（27 件）、高雄市（27C 件） U、桃園市（24 件），所占比例 h、臺南市（27 e n g c h i件） n. 面，前六名恰好為我國六大直轄市，包括：新北市（50 件）、臺北市（31 件）、. 合計（67％）已超過一半；在食品詐騙樣態與食品類別的交叉分析部分，「標示. 不實」的情形幾乎涉及所有的食品類別；至於在查獲者或發現者的比例部分，主要仍以地方食品相關單位居首（245 件；54％），其次則以檢調單位的表現較佳（45 件；10％），而中央食品相關單位及跨單位稽查的部分，則各約占 8％左右。最後，本文研究建議認為，我國食品詐騙之防制策略應從食品治理的三大樑柱著手：第一，政府應設計政策工具以創建食品民主之消費決策空間；第二，食品業者應透過食品倫理回溯以促進食品資訊之流動與溝通；第三，民眾應透過消費者公民教育以強化食品素養之辨識能力。關鍵字：食品詐騙、經濟誘使攙偽、情境犯罪預防、政策工具、食品倫理回溯、消費者公民教育.

(4) 目. 次. 目次 ....................................................................................................... Ⅰ 表次 ....................................................................................................... Ⅲ 圖次 ........................................................................................................ V 第一章. 緒論 ......................................................................................... 1. 第一節. 研究背景與動機 ................................................................... 1. 第二節. 研究目的與問題 ................................................................... 7. 第三節. 研究範圍與限制 ................................................................. 13. 第四節. 名詞釋義 ............................................................................ 15. ‧ 國. 學. 文獻回顧 ............................................................................... 25. ‧. 第二章. 立. 政治大. Nat. 第二節. 經濟誘使攙偽 ..................................................................... 42. er. sit. y. 食品詐騙 ............................................................................ 25. io. 第一節. al. n. v i n Ch 英美對食品詐騙之防制策略 47 i U e n g c h.............................................. 第三節第三章. 理論基礎 ............................................................................... 65. 第一節. 政策工具 ............................................................................ 65. 第二節. 食品倫理回溯 ..................................................................... 83. 第三節. 消費者公民精神與教育 ..................................................... 98. 第四章第一節. 研究設計與實施 .................................................................. 109 研究途徑 .......................................................................... 109 I.

(5) 第二節. 研究方法 .......................................................................... 117. 第三節. 研究架構 .......................................................................... 119. 第四節. 研究信度與效度 ............................................................... 123. 第五章. 我國食品詐騙治理之析論 .................................................. 129. 第一節. 英美食品治理經驗對我國之政策啓示 ............................ 129. 第二節. 我國食品詐騙事件之類型化建構（2006-2015） ........... 133. 第三節. 設計我國食品詐騙之防制策略 ....................................... 146. 立. 結論 ..................................................................................... 157. 學. ‧ 國. 第六章. 政治大. 研究發現 .......................................................................... 157. 第二節. 研究建議 .......................................................................... 159. ‧. 第一節. Nat. io. sit. y. 參考書目 ............................................................................................. 169. n. al. er. 附錄：我國食品詐騙事件類別編碼（2006-2015） ......................... 181. Ch. engchi. II. i n U. v.

(6) 表. 次. 表 1-1. 回溯性的定義 ......................................................................... 20. 表 2-1. 在食品供應鏈中常見的詐騙手法 .......................................... 31. 表 2-2. 食品攙偽及詐騙的連續體 ...................................................... 33. 表 2-3. 食品詐騙之類型及其範例 ...................................................... 35. 表 2-4. 不同食品類別中的食品詐騙手段 .......................................... 37. 表 2-6. 美國經濟誘使攙偽重大事件 .................................................. 45. 表 2-7. 英國政府根據愛略特評論的政策作為 .................................. 52. 表 2-8. 第 4 次食品監控案例概述 ...................................................... 62. 表 3-1. 實質性政策工具之分類 .......................................................... 68. 表 3-2. al 程序性政策工具之分類 .......................................................... 69 iv. ‧. ‧ 國. 學. 表 2-5. 治政食品詐騙事件態樣 ................................................................. 38 大立. n. er. io. sit. y. Nat. 表 3-3. n U engchi 公共行動的一般工具：特徵界定 .......................................... 70. 表 3-4. 食品回溯性應用於食品供應鏈中的定義............................... 86. 表 3-5. 回溯性對於食品部門的重要功能 .......................................... 88. 表 3-6. 食品治理的理想型式 .............................................................. 92. 表 3-7. 食品倫理的研究範疇 .............................................................. 94. 表 3-8. 倫理消費的關切需求 .............................................................. 95. 表 3-9. 關於執行倫理回溯性的風險 .................................................. 95. Ch. III.

(7) 表 4-1. 個案研究分類綜覽 ............................................................... 115. 表 5-1. 我國食品詐騙樣態之操作型定義 ........................................ 134. 表 5-2. 食品分類系統編號 ............................................................... 135. 表 5-3. 我國食品在不同類別中的詐騙手段 .................................... 144. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(8) 圖. 次. 圖 1-1. 我國食品詐騙事件的演化歷程 ................................................ 6. 圖 1-2. 知識發展系統的關係 ................................................................ 9. 圖 1-3. 研究問題的來源 ..................................................................... 10. 圖 1-4. 食品治理的重疊型態：公部門、私部門及公民社會 ........... 17. 圖 1-5. 食品素養的要素 ..................................................................... 23. 圖 2-2. 食品保護的風險矩陣 .............................................................. 40. 圖 2-3. 食品詐騙與食品安全 .............................................................. 42. 圖 2-4. 經濟誘使攙僞的類型 .............................................................. 44. 圖 3-1. 政府干預的選項 ..................................................................... 75. 圖 3-2. al 合作管制的執法分析架構 ...................................................... 76 iv. ‧. ‧ 國. 學. 圖 2-1. 治政食品詐騙類型示意 ................................................................. 38 大立. n. er. io. sit. y. Nat. 圖 3-3. n U engchi 食品供應鏈的回溯性趨力 ...................................................... 84. 圖 3-4. 食品回溯的範疇 ..................................................................... 90. 圖 4-1. 研究透鏡的組合 ................................................................... 110. 圖 4-2. 理論架構與概念架構的比較 ................................................ 120. 圖 4-3. 研究架構 ............................................................................... 122. 圖 4-4. 效度的架構及共伴的威脅 .................................................... 126. 圖 5-1. 食品犯罪三角論 ................................................................... 130. Ch. V.

(9) 圖 5-2. 英美防制食品詐騙之政策啓示 ............................................ 132. 圖 5-3. 我國食品詐騙事件數量歷年趨勢 ........................................ 137. 圖 5-4. 我國各類食品詐騙樣態歷年趨勢 ........................................ 138. 圖 5-5. 我國食品詐騙樣態比例 ........................................................ 140. 圖 5-6. 我國食品詐騙樣態及其次分類 ............................................ 141. 圖 5-7. 我國各類食品曾遭詐騙之比例 ............................................ 142. 圖 5-8. 我國食品詐騙製造地點分布 ................................................ 143. 圖 5-9. 我國食品詐騙事件之查獲者或發現者身份比例 ................. 145. 圖 6-1. 我國食品詐騙防治策略之理念模型 .................................... 161. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(10) 第一章緒論. “Tell me what you eat ,and I will tell you what you are.”. ～Jean Anthelme Brillat-Savarin,1 1755-1826.. “Ninety percent of the diseases known to man are caused by cheap. 政治大. foodstuffs. You are what you eat.”. 立. ‧. ‧ 國. 學. ～Dr.Victor Hugo Lindlahr,2 1897-1969.. sit. io. al. n 壹、研究背景. y. 研究背景與動機. er. Nat. 第一節. Ch. engchi. i n U. v. 依據 Dennis & Kelly(2013)的觀察，受到土地、水資源競逐及國際原油價格上漲的影響，未來世界各地的農業生產將面臨緊縮；而世界經濟合作暨發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development, OECD)及聯合國農糧組織(The Food and Agriculture Organization of the United Nations, FAO)也提出警訊：未來 10 年內，物價指數可能要比之前的 10 年還要高出 20％；至於肉類食品及油脂類 1. 2. 法國大革命時期著名政治家、法官、律師，其著有飲食評論《品味生理學》(Physiologie du Goût, ou Méditations de gastronomie transcendante)一書，被後世喻為法國美食學之父。本句原文為：“Dis-moi ce que tu manges, je te dirai ce que tu es.” 美國知名營養學家，亦為健康食品及減重先驅，曾於 1940 年期間發表《人如其食》（You are what you eat）一書，該書被視為美國健康食品運動最早期的文本之一。 -1-.

(11) 產品的價格則可能會分別上漲至 30％及 45％。而隨著物價的上漲及原物料的短缺，便意味著食品的生產製造勢必得改弦易轍並且尋找合適的「替代品」（alternative materials）。回顧過去這些年，世界各國之所以開始重視食品保護及其相關議題的觸發機紐（trigger point），實肇因於中國大陸所爆發的「毒奶粉事件」（Kearney, 2010）。美國國會研究服務處（Congressional Research Service, CRS）3曾經指出，在 2007 年已有相關資料及證據顯示，由中國大陸所進口的寵物飼料成分疑似攙偽，造成美國境內出現大規模的貓、狗死亡現象（Johnson, 2014a; 2014b）。緊接著在 2008 年，三. 政治大成約有 30 萬個嬰兒生病，嚴重者甚至死亡。然而，根據美國藥典委立. 聚氰胺（Melamine）被非法添加至嬰兒的配方牛奶與即溶奶粉當中，造. ‧ 國. 學. 員會（the United States Pharmacopeial Convention, USP）所建置的資料庫顯示：飼料可能受到三聚氰胺污染的安全風險評估出現在 2003. ‧. 年；但根據相關報導指出，以人工添加三聚氰胺的方式來提升飼料中的蛋白質檢測含量，最早卻可回溯到西元 1982 年（Moore, 2013）。. y. Nat. io. sit. 然而，從各種琳瑯滿目的食品詐騙樣態來看，很容易以為「食品. er. 詐騙」（food fraud）是一項新興議題，但事實上，該議題乃是再古老. n. a. v. i l C 1982; Burnett,n 1989; 不過的歷史陳痾（ Goody, Braudel, 1992;. hengchi U. Fernández-Armesto, 2002; Pomeranz & Topik, 2006; Atkins, Lummel & Oddy, 2007; Wilson, 2008; Shears, 2010）。然而，更令人憂心的是，沒有人可以精確地了解世界各地有關食品詐騙的嚴重程度；一方面是因為這種類型的案例，主要是希望牟取經濟上或財務上的利益，所以未必會立即引發民眾或消費者在生理上的危害，另一方面，大多數的詐. 3. 美國國會研究服務處是美國國會智庫機構之一，隸屬於美國國會圖書館(Library of Congress)立法參考服務部(Legislative Reference Service)下支援國會立法的專業研究機構，由各學術領域的專家學者組成，提供國會議員各類問題的參考或研究，也應國會各委員會需要，提供特定法案分析與評估。另針對各類重大議題，預先進行深入研究，並採不定期方式出版各相關報告。參見中央研究院人文社會科學研究中心網站：http://gis.rchss.sinica.edu.tw/index.php?option=com _content&view=article&id=668%3Agis&catid=84%3A2008-10-13-03-34-24&lang=zh, 最後擷取日期：2016.4.27。 -2-.

(12) 騙者往往會利用許多掩人耳目的方式來欺騙大眾，進而以通過各種抽查、檢驗及認證的方式，企圖躲避被揭發及偵察的可能性。而相對於蓄意攙偽（intentional adulteration）的行為，美國花生公司（Peanut Corporation of America）在 2009 年所引發的食品安全危機則呈現另外一種樣態。依照美國司法部所釋出的資料顯示（Johnson, 2014a; 2014b ），美國花生公司在明知花生已經受到沙門氏菌（Salmonella）污染的情況之下，仍持續進行花生產品的銷售活動，造成 9 人死亡及 700 多人生病；這個事件導致美國政府不得不採取歷來最廣泛的商品下架措施，據保守估計，含花生奶油及花生醬成分之商. 政治大品及其他商品等等，影響所及約涵蓋 200 多家製造商公司。立. 品約莫 3,912 項，諸如：蛋糕、餅乾、麥片、糖果、冰淇淋、寵物食. ‧ 國. 學. 至於歐盟（EU）也曾在 2013 年初爆發以馬肉混摻牛肉的食品醜聞（National Sanitation Foundation, 2014），最早在牛肉漢堡的檢體當. ‧. 中發現牛肉的成分有異的是「農業、食品及海事部」（Department of. y. Nat. Agriculture, Food and Marine, 2013），其確認牛肉漢堡的成分裡約含. io. sit. 有 80%-100%的馬肉。儘管食用馬肉未必會帶來身體健康方面的危害. er. ，但另一項值得關切的焦點，其實是施打在馬肉當中的獸用止痛藥. n. a. v. l C 「phenylbutazone」（中譯：保泰松）所引發的潛在健康風險。雖然 ni. hengchi U. 歐盟最後將本案定調為「標示不實」（Mislabelling）案件處理，但仍花費許多公共資源展開相關調查。無論如何，消費者對於政府是否能為民眾把關的信心已在本案遭受嚴重打擊，連帶也造成大家對於歐洲各國在飲食文化的差異性議論紛紛（Johnson, 2014a; 2014b）。不過，令人好奇的是，我們究竟為了食品詐騙付出多大的代價？根據美國雜貨製造商協會（ Grocery Manufacturer’s Association, GMA）的一項調查統計資料顯示（Kearney, 2010）：全球因食品攙偽及假冒所付出的成本，每年粗估約 100 億至 150 億美元，相當於所有商業化販售食品的 10％；而食品詐騙對於食品企業造成的損失，依 -3-.

(13) 照公司的規模大小，大概占每年營收的 2％-15％之間。然而，實際的詐騙成本恐怕永遠是一個未知數，對於那些經濟利益導向而蓄意進行食品造假的行為，在真實生活中所發生的頻率似乎永遠比我們想像的還要高出許多。嚴格來說，食品詐騙並不能被視為一種「無受害者的犯罪（victimless crime）」（Defra, 2014）；因為一旦當食品供應鏈中發生詐騙的行為時，購買者或消費者皆有可能在經濟上或健康上付出相當的代價；尤其是那些收入較低的民眾，他（她）們往往將大部分的經濟資源都花費在食品（特別是加工食品）的購買，而加工食品又經常被. 政治大弱勢群體、醫院裡的病患）必須仰賴別人來準備食物的人，倘若因為立. 認為是容易產生詐騙或攙偽的劣質食品。至於其他（如：關懷之家的. ‧ 國. 毒奶粉所引發的悲劇恐怕會再度發生。. ‧ sit. y. Nat. 貳、研究動機. 學. 食品攙偽或食品詐騙而無法從食物當中攝取充分的營養，那麼過去由. a. er. io. 我國自 1979 年發生「米糠油中毒」及「假酒」事件以來，有關. n. 4v 食品安全的問題便從未在新聞版面之中缺席。 i 令人遺憾的是，政府 l. n U engchi 及相關單位似乎未曾從過去的慘痛經驗之中學到教訓，當然也沒有從. Ch. 食品詐騙的歷史發展脈絡裡，仔細地、整體地檢視這項攸關民生的公共問題一而再、再而三的發生原因。5 舉例來說，2015 年爆發豆干添加工業染劑二甲基黃事件並非首例，因為自 2006 年起，有關豆製品不法添加防腐劑的相關報導便時有所聞。 4. 5. 參見財團法人消費者文教基金會（以下簡稱消基會）網站：http://www.consumers.org.tw/unit110. aspx,最後擷取日期：2015.3.10. 邱志淳（2002a；2002b；2011）研究指出：我國自解嚴以來，人民的環保觀念及消費意識逐漸抬頭，設若行政機關缺乏危機管理的觀念，無法有效的回應各種突發的天然災害或食品衛生問題等社會危機事件，那麼很可能會損及民眾對政府的信任感，連帶地也會使政府威信及公權力遭受質疑。 -4-.

(14) 2014 年 9 月所爆發的「劣質豬油事件」，其實早在 1985 年 9 月便曾發生過類似的案例，當時在臺北市已有業者長期（約 10 年之久，約可追溯至 1976 年）把養豬餿水提煉成食用油，再轉售至市內各夜市攤商與小吃店。 2013 年 5 月，市售粉圓、板條等產品，被揭露不當添加工業用黏著劑「順丁烯二酸酐」（Maleic anhydride, 俗稱毒澱粉），然而，在 2005 年 6 月，我國也曾出現過「毒澱粉」事件，只是當時業者係將餵豬的劣質飼料加工除臭，在製成澱粉或糯米粉之後，冒稱是泰國進口的原料並以高價轉賣給其他食品加工業者。. 政治大. 2012 年 8 月，「非可供人食用」的過期奶粉被再製成牛奶、羊. 立. 奶及其他乳製品，這同樣不是「新議題」，因為早在 1996 年及 1984. ‧ 國. 學. 年，飼料奶粉便曾被非法再製為嬰幼兒專用奶粉，甚至被混充為可供人食用的奶粉之後再轉售給不知情的消費大眾。. ‧. 綜整前述的這些案例說明，其實隱約可以從時間的歷史進程中窺. Nat. sit. y. 探食品詐騙的特性。藉由圖 1-1 的描繪，一方面可以得知食品詐騙事. er. io. 件的發生似乎有其週期性，因為每隔一段時間，同類型的食品詐騙事. n. 件往往會以不同的樣貌持續地侵害民眾的日常生活，另一方面，只要 a v. i l C n 有利可圖，市面上的各種食品皆有可能成為潛在詐騙者的詐騙目標。 hengchi U. -5-.

(15) 食品詐騙以牟取不法利益為其本質. 豆製品添加防腐劑. 養豬餿水提煉成油. 劣質豬油混充事件. 劣質飼料製成澱粉. 立. 1976 1984 1985. 1996. 豆干添加工業染劑. 毒澱粉事件. 政治大過期奶粉再製事件事件. 2005 2006. 2012. 學. ‧ 國. 飼料奶粉再製事件. 新議題. 2013. 2014. 2015. ‧. 圖 1-1. 我國食品詐騙事件的演化歷程. Nat. （資料來源：本研究）. sit. y. 老問題. a. er. io. 有鑒於世界各國對於食品詐騙事件的重視以及我國層出不窮的. n. 6 食品詐騙問題所導致的政策困窘（policy predicament）現象，本文研 iv l. n U 究動機主要著眼於以下各點：e n g c h i. Ch. 一、我國政府過去在面對食品詐騙問題或回應食品安全危機時，主要採取的政策干預措施往往是利用對不肖業者的重罰以及將問題產品的下架來達成為食安把關的政策目標；然此種作法一方面難以防範下一個食品詐騙案例的發生，另一方面亦無法透過宏觀的視野來掌握食品詐騙現象的全貌；基此，本文的研究動機乃希望藉 6. 「政策困窘」一詞，出現於 Edwards & Sharkansky 兩人在 1978 年所出版的《The Policy Predicament: Making and Implementing Public Policy》一書，作者在前言部分便開宗明義指出：「政策制訂的困境通常不容易被界定；政策制訂者往往無法明確而有效率的回應那些未被滿足的公共需求，因此容易呈現普遍性的無能為力（general inability）。對於解決政策困窘的現象並沒有單一的解答，政策制訂者必須跳脫既有的政經限制框架，在釐清政策問題的複雜本質之後，才能找出回應民眾需求的政策替選方案。」 -6-.

(16) 由長期、大量的食品詐騙事件之特性歸納，盼能從中梳理其樣態，進而針對問題的診斷以提出改善方針。二、英美兩國已有相關研究指出：當政府利用傳統的食品安全管理方式來解決食品詐騙問題時，往往會面臨許多限制及挑戰（例如：食品攙偽物質可以通過食品安全檢測；因此，如何針對食品詐騙的特性設計有效的防制策略，便成為世界各國目前必須謹慎處理的重要課題。為了降低我國政府發生重蹈覆轍的機會，本文的第二個研究動機，即在於吸納英美對食品詐騙的治理經驗並從中學習，冀盼執政當局或相關單位避免因為錯誤的政策而付出更大的代價。. 研究目的與問題. ‧ sit. y. Nat. 壹、研究目的. 第二節. 學. ‧ 國. 立. 政治大. er. io. Maxwell 曾在《質性研究設計：一個互動的途徑》（Qualitative. n. a research design—an interactive approach）當中提到，當實際著手進行 iv. l C hengchi Un 某一項研究之前，可從三方面陳述其研究目的（2013: 24-29）：一、個人層面. 泛指那些激發研究者從事研究的因素（things），這些因素可能來自於：研究者企圖改變或改善自己曾參與過的個案或曾經涉入之情境；基於對某些特定議題或事件的好奇心；為了進行某些特殊（類型）研究的偏好：或者單純只是為了自己在生涯規劃方面的需求。個人層面的目的經常會與實務層面的目的和研究本身想要達成的目標多所重疊，然而，個人層面的目的其實源自於研究者本身內在的渴求（desires and needs），其與為了做研究而做的「官方說法」（“offical”reasons）大不相同。 -7-.

(17) 二、實務層面實務層面的研究目的強調「完成」（accomplishing）某些事物— 比方說，滿足某些需求，改變某些現況，或達成某些目標。因此，實務層面的研究目的往往也包含行政的或政策的預期目標。值得注意的是，實務層面的問題在先天方面即具備「開放結果的本質」（open-ended nature）或具有「價值成分」（value component），因此無法僅依賴資料或分析即可發現解決方案。 Maxwell 特別指出，研究問題的設計必須有助於達成實務層面的目的；純粹將實務目的「暗渡」（smuggling）至研究問題裡的風險是. 政治大. ：一方面可能會在研究結束時才發現研究問題並未獲得充分的解答. 立. ，連帶地影響研究目的之達成，另一方面，有關研究設計的凝聚性與. ‧ 國. 學. 可行性，也會因為目的與問題之間的關係模糊不清而受到干擾。三、知識或學術層面. ‧. y. Nat. 對於研究問題的形成，知識層面的研究目的通常是一個頗有成效. sit. 的起始點（fruitful starting point）；而相較於實務層面的研究目的，知. a. er. io. 識層面的研究目的著重在「了解」某些事物—例如，從「持續發生的. n. 現象」（what is going on）（why i v this is happening） l 及「事件發生的原因」. n U engchi 當中提煉洞見，或者針對昔日研究無法充分解決的問題找出答案。. Ch. 本文之研究目的除接續研究動機的思考脈絡以外，亦將嘗試整合 Maxwell 所提之研究目的層次；具體言之，本文研究目的主要有二：一、在實務層面部分，本研究希望能系統性地梳理我國食品詐騙事件的特質和樣態，並且據此作為未來設計食品詐騙之防制策略的觀察基礎及參考依據。二、在知識或學術層面部分，為達成「他山之石，可以攻錯」的政策學習效果，本文盼由英美兩國的食品治理經驗之中抽絲剝繭，並且透過情境犯罪預防的觀點析論其對我國政府具有何種政策啓 -8-.

(18) 示；另一方面，本研究也冀盼以「政策工具」（政府）、「食品倫理回溯」（業者）及「消費者公民教育」（民眾）作為支撐食品治理的三大樑柱，據以設計防制詐騙之理念模型。由於食品詐騙問題的成因十分複雜，包括：消費者與生產者之間的距離越來來越遠、各種利害關係人（供應商、製造商以及零售商等）的介入、消費大眾難以純粹依賴食品包裝資訊作為分辨食品優劣與真偽的標準等等；為了增進社會對於食品詐騙問題的認識與理解，並發揮「知識發展」（knowledge development）的作用，本研究期望能藉由食品詐騙事件的彙整，將相關的歷史「資料」轉變為實用的「資訊」. 政治大品回溯作為分析工具時可能產生的不足之處。立. 和「知識」；此外，亦期盼運用倫理回溯之理論分析，彌補純粹以食. 資料. 知識. 明智的政. 效率及效. 策與方案決定. 能的改善與提升. 、分類及發. 、取得洞見. 者應用知. 、回答具體. al. i n 套裝為實 C 問題(運用策(以證據 hengchi U 用資訊) 資訊分析為基礎的表(將資料. 來發展知. 政策的操作應用與. er. 政策制訂. io. 分析資訊. n. 資料處理. sit. y. Nat. 蒐集資料. 資訊. ‧. ‧ 國. 學. 現狀. 識進行決. v. 方案的決定. 決定). 識). 過. 去. 圖 1-2. 未. 來. 知識發展系統的關係. （資料來源：Hollander, Corbett & Pallan, 2010）. -9-.

(19) 貳、研究問題研究問題的界定在互動式的研究設計過程當中扮演了重要的角色，誠如 Maxwell 的論點（2013: 73-76），研究問題不但會影響到研究目的之達成，同時也會牽動研究方法的選擇以及後續的研究方向。至於研究問題的發想來源，學者 Savin-Baden & Major 建議可從以下幾方面著手（2013: 103-107）：. 現實主義. 照亮缺口. （Opportunism）. （Gap spotting）. 立. Question）. ‧ 國. 學. （Inspiration）. 問題化. （Problematization）. ‧ 研究問題的來源. sit. Nat. 圖 1-3. y. 靈感. 治政研究問題大（Research. （資料來源：Savin-Baden & Major, 2013: 103）. er. io. a：一、靈感（inspiration） n. iv l C n hengchi U 許多研究人員的問題意識源自於個人內在的研究興趣，他們對於. 某些重要或者感興趣的人、事、物，具備想要更進一步了解、調查並找出真相的「直覺」（a “feel”）。靈感一詞是一個模糊（“fuzzy”）的語彙，雖然不易界定或具體的操作化，但卻可以引領研究者走進「靈光乍現」（“aha”）的時刻，同時發現值得探究的研究主題。不過，在規劃或形成某個研究問題之前，應先從閱讀相關的理論或研究做起，嘗試由不同的角度思考該項主題，藉以掌握研究問題的核心概念；當研究人員對於研究問題逐漸產生基礎的認識之後，才有能力建構或提出有意義、有價值的研究問題。 - 10 -.

(20) 二、現實主義（opportunism）：相對於研究者的內在動機或個別興趣，外在的趨力也是形成研究問題的來源之一。舉例來說，許多政府機關、公益組織或基金會常常會提供資金或補助，邀集學者專家或研究機構針對某個領域的特殊議題進行研究，換言之，在經濟與財務所提供的誘因之下，研究者通常會在自身之外開啟另外一條研究路徑。儘管現實主義未必是研究問題的唯一來源，但事實上，透過某些單位的資助誘因確實可以激發研究人員產生新的點子或方向。三、照亮缺口（gap spotting）：. 政治大當研究人員大量的檢閱相關文獻之後，往往有助於找出理論與實立. 務之間的落差，進而發展研究問題。一般說來，照亮缺口可分為三方. ‧ 國. 學. 面加以說明：首先，研究人員可以從釐清文獻中彼此衝突的解釋開始. ‧. ，例如，為何某些重要的研究發現對其他的研究者來說並不特別？相互矛盾的研究結果往往能開啟另一個新的研究入口；其次，對於某些. Nat. sit. y. 研究不足（缺乏實證資料的支持）或遭到忽視的領域發展新的研究問. er. io. 題；最後，則是延伸與補充既有的文獻討論，換言之，諸如後設分析. n. （meta-analysis）、系統性評論等等，皆是將既有的文獻資訊予以整合 a v. i l C n ，而從許多學術論著的研究建議之中也可以另闢蹊徑，在前人的研究 hengchi U 基礎之上，接續尚待完成的研究工作。. 四、問題化（problematization）：此處所謂問題化之意涵，代表研究人員檢視相關文獻的用意並不在指出理論與實務的缺口，取而代之的，反而是挑戰傳統的權威和普遍性的假定，此類的研究問題來源，主要係以論證的方式，去質疑那些被我們認為理所當然的事實，在不斷進行反思與批判的研究過程裡，為「研究問題的問題化」找出正當性的基礎。本文對於研究問題的發想，比較接近前述的「照亮缺口」；一方 - 11 -.

(21) 面囿於國內目前在檢討食品詐騙方面的文獻，欠缺整體性及系統性的觀照，當然也遑論政府經常利用強化「食品安全」的政策工具，去解決實務上應被歸類為「食品詐騙」的政策問題，此容易犯下「第三類型的錯誤」（error of the third type），7也就是運用正確的方法去解決錯誤認定的問題；另一方面，由英美的學術期刊與官方文件可以得知，食品詐騙的現象不但跨越古今中外，其對消費大眾在經濟層面與健康層面的風險及危害更是難以估計。為了「照亮」我國食品詐騙現象在學理及實務之間的「缺口」，本文乃分別從學理層面和實務層面凝聚問題意識，並且扼要地將關切的研究問題陳述如下：. 立. 政治大. 一、我國自 2006 年起至 2015 年止，曾發生過的食品詐騙事件中，在. ‧ 國. 學. 食品類別、詐騙樣態、製造地點之空間分布等方面具有哪些特性？是否能以類型學（typology）的概念將歷來發生的食品詐騙事. ‧. 件類型化？. Nat. sit. y. 二、借鏡英美的實務運作經驗，我國如何針對食品詐騙案例的特性設. er. io. 計防制食品詐騙的具體作法（回應性）？英美兩國對於預防食品. n. 詐騙的學理探究及治理策略，能否為我國提供政策學習的改革方 a v 向（前瞻性）？. i l C n hengchi U. 三、如何規劃我國對於食品詐騙事件的防制策略？. 7. 所謂第三類型的錯誤，其實乃是相對於「第一類型的錯誤」及「第二類型的錯誤」而來（吳定，2013：170；丘昌泰，2014：153-154）：「第一類型的錯誤」意指政策分析人員「拒絕真實之虛無假設」（null hypothesis），而「第二類型的錯誤」則代表政策分析人員「接受錯誤之虛無假設」，兩者皆為政策分析過程中可能出現的犯錯樣態；至於第三類型的錯誤，經常被用以形容政策分析人員因為對於政策問題的診斷錯誤，故無法利用正確的方法或工具去解決真正存在的問題。 - 12 -.

(22) 第三節. 研究範圍與限制. 壹、研究範圍本文研究範圍可從三方面來說明：一、實務層次本文在資料蒐集的部分，主要是以 2006 年至 2015 年（時間）發生於我國（空間）所發生的食品詐騙事件為主要的研究對象；細而言之，本研究所關切的核心將集中於：歸納容易遭受詐騙風險之食品類. 治政別、經常出現在市場上的食品詐騙樣態以及食品詐騙的製造地點（或大立代表公司）在空間分布方面所呈現的共同特性。 ‧ 國. 學. 二、策略層次. ‧. 有關本研究對於食品詐騙的防制策略，主要是依照前一階段的資. y. Nat. 料分析結果作為論證基礎；同時，亦將參酌英國與美國在預防食品詐. io. sit. 騙方面的治理經驗，反思我國應如何對食品詐騙事件設計防制對策或. n. al. er. 研擬合適的政策措施。三、理論層次. Ch. engchi. i n U. v. 為了強化研究論述的深度，本文對於理論基礎之擇選，將從政策工具理論、食品倫理回溯制度及消費者公民教育這三方面出發，藉以作為闡述研究結果及研擬政策建議之分析工具，另一方面，本文也將運用情境犯罪預防理論之觀點說明英美之相關經驗對於我國產生何種政策啓示。. 貳、研究限制鑒於本研究所採取的研究途徑是以個案研究為主，因此，在整體 - 13 -.

(23) 的研究過程及研究結果可能會產生以下幾點限制：一、資料蒐集的管道本研究的資料蒐集管道是以「立法院國會圖書館」中的「新聞知識管理系統」（包含聯合報、中國時報、自由時報及蘋果日報）作為研究的取徑，因此，研究結果尚未能涵蓋由其他管道所蒐集而來的資料或資訊，例如：中文期刊、學術評論、研討會論文、專門著作、業務報告、雜誌、網路資訊等資料來源。其次，本研究係以「關鍵字」作為篩選食品詐騙新聞之策略，因此，在關鍵字之外，也許仍有其他涉及食品詐騙的相關新聞報導。二、個案研究的時間. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 本文對於我國食品詐騙事件的觀察，是以西元 2006 年（民國 95 年 1 月 1 日）作為始點，因此，本文所關注的焦點並未包含該年度之報導。. ‧. 前以及 2016 年（民國 105 年 12 月 31 日）之後對於食品詐騙的新聞. sit. y. Nat. 三、個案研究的效度. er. io. n. a 本文的所蒐集的資料統計分析結果，僅代表我國在 2006 年至 2015 iv. l C hengchi Un 年這段期間，有關食品詐騙相關報導所呈現的特性；由於食品詐騙案件往往是以經濟利益作為驅策誘因，甚且具備不易被偵察、發現的特. 質，因此，本文的研究結果尚無法推論至 2006 年以前及 2016 年之後所發生的食品詐騙案件。. - 14 -.

(24) 第四節. 名詞釋義. 壹、食品/非食品（food/non-food）依照歐洲議會和歐盟理事會 2002 年 1 月 28 日第 178 號規章（Regulation (EC) No 178/2002 of The European Parliament And of The Council），第一章第 2 條之規定，「食品，意謂任何即將或被合理期待為人體所攝取之加工，部分加工或未被加工之任何物質或產品。… 食品包含飲料，口香糖及任何物質；同時也包含食品的製造、準備或. 政治大收成之前的植物、藥品、化妝品、煙草及其週邊產品、鎮定劑或精神立. 處理所加入的水。…食品並不包含：飼料、非供人食用之活體動物、未藥物、殘留物和污染物。」. ‧ 國. 學. 根據美國聯邦食品、藥物及化妝品法（Federal Food, Drug, and. ‧. Cosmetic Act, SEC. 201. [21 U.S.C. 321]）第二章之規定，「食品，代表. y. Nat. 被人體或其他動物所使用之食物或飲料；口香糖；以及任何被用以構. er. io. sit. 成本規定指涉對象之成分。」. 而依照我國 103 年 2 月 5 日最新修正公布的「食品安全衛生管理. al. n. v i n 法」第 3 條之規定：「食品：指供人飲食或咀嚼之產品及其原料。」 Ch engchi U 為符合國民實際的飲食習慣，本研究對於食品所採納的定義主要是採用前揭法律之規定作為依歸。. 貳、食品治理（food governance）治理（governance）一詞通常用以描述某種制度性或行動者彼此之間的結構，其功能在於分析彼此之間複雜的互動型態，比方說，像是歐洲多層次治理（multilevel governance）的概念化即為此一例證。而食品部門當中的治理，一般被描述為「一種同時發生在公部門、私 - 15 -.

(25) 部門及公民社會之內或跨越這三個部門之間的動態過程；8而其政策涵蓋面向涉及：從農業生產到環境影響，抑或攸關民眾健康的食品安全及營養政策（Arienzo, Coff & Barling, 2008: 25）。」9 學者 Dreyer 與 Rein 在《食品安全治理—科學、預警及公民參與的整合》（Food Safety Governance—Integrating Science,Precaution and Public Involvement）（2009: 240）一書中提到，食品治理應該包含傳統上有關風險分析（risk analysis）的三項要素，即：風險評估（risk assessment ）、風險管理（ risk management ）及風險溝通（ risk communication）。10食品治理的構成涵蓋了制度設計、科技的方法論. 政治大，它也包含私部門的社會與企業責任。立. 、行政（管理）的諮商、立法程序以及公共體系中的政治課責，同時. ‧ 國. 學. 因此，總結而言，食品治理的範疇跨越了政府、企業及公民社會（參見圖 1-4），這些政策利害關係人必須建立與運用科學知識、培養. ‧. 創新與技術能力、發展及修正競爭策略、促進社會和組織的學習以達. sit. n. al. er. io. 8. y. Nat. 成食品安全治理之政策目標。. Ch. engchi. i n U. v. 有關公民如何參與治理的概念，可參考：許立一（2013）。公民參與治理。載於許立一等合著，當代治理新趨勢（1-37 頁）。新北市：國立空中大學。 9 當代公共問題的發生，往往非單一部門或單一組織所能解決（許立一，2008），因此，必須透過跨越部門、領域、界限的專業整合，才能有效回應日趨複雜的政策議題；爰此，食品治理所欲解決的問題，恰好也反映出惟有透過不同專業或部門的通力合作，方可有效地從全方位的角度來研擬食品治理的對策。 10 食品治理的範疇，就以風險分析的角度觀之，其實也與風險社會的概念息息相關。參見：汪浩（譯）（2003）。風險社會—通往另一個現代的路上（Ulrich Beck 原著）。臺北市：巨流。 - 16 -.

(26) 公部門：. 國際的/跨政府的，例如：設立最低標準、貿易規則、資源管理等（強化規範）. 食品治理. 私部門：. 合約規範之分級與標準，例如：沿用國際化之標準. 圖 1-4. （監督制衡）. 公民社會：. 消費者公民/ 公民服務組織的監督角色，如：公平貿易. （食品供應）. 政治大食品治理的重疊型態：公部門、私部門及公民社會立 ‧. ‧ 國. 學. （資料來源：修改自 Barling, 2008: 49）. 參、食品詐騙（food fraud）. y. Nat. sit. 美國密西根大學食品詐騙研究團隊指出（Spink & Moyer, 2011a）. a. er. io. ，「食品詐騙」應為一集合術語，其涵蓋了對食品、食品成分或食品. n. 包裝進行縝密的與刻意的（deliberate and intentional）取代、添加、竄 iv l. n U engchi 改或不實陳述；抑或藉由食品的虛假或誤導之聲明以取得經濟上的利. Ch. 益。美國藥典委員會在其食品詐騙資料庫（Food Fraud Database）的專業術語名詞解釋裡提到：「食品詐騙涉及賣方為了經濟利得，遂於買方所具備的知識之外，以不真實的物質摻雜添加，移除或取代真實物質於食品成分當中。此外，食品詐騙也包含經濟攙偽（economic adulteration）、經濟誘使攙偽（economically motivated adulteration）、蓄意攙偽（intentional adulteration）或食品仿冒（food counterfeiting）。」. - 17 -.

(27) 英國食品標準局（Food Standard Agency, FSA）11在他們的官方網站上描繪了食品詐騙的樣貌：「為了獲取財務上的利益，蓄意以欺騙消費者的方式，縝密地在市場上進行食品的輸送。」儘管食品詐騙的種類琳瑯滿目、不勝枚舉，然而，經過抽絲剝繭之後，仍然可以區分為兩大類（FSA）：一、販售不合格或具有潛在傷害的食品，例如：（一）將動物的副產品回收流入食品鏈；（二）包裝及販賣來源不明的牛肉與家禽；（三）銷售已經過期的食品。. 政治大. 二、縝密地對食品進行不實描述：. 立. （一）產品是由較廉價的可替代品組成，如以養殖鮭魚充當野生鮭魚. ‧ 國. 學. 販售抑或在印度香米（Basmati rice）摻雜其他較便宜的米種；（二）有關食品成分的虛假陳述，如謊報食品源頭的地理區位或作為. ‧. 食物來源之植物或動物等。. Nat. sit. y. 事實上，食品詐騙也會包含那些販賣偷竊或非法屠宰的肉品以及. er. io. 偷獵的野生動物等等；一旦當消費者被誤導或推向風險的邊緣，便很. n. 容易在三方面產生不良的後果（Gallagher & Thomas, a v 2010）：財務上. i l C n （誤信食品為純正或頂級的品質而花費較高的代價）、健康上（承擔 hengchi U 身體危害或死亡的風險）以及更廣泛地食物經濟層面（削弱民眾對品牌、公司或產業的信心）。. 肆、經濟誘使攙偽（economical motivated adulteration, EMA） 2009 年 5 月，美國食品及藥物管理署（FDA）在「經濟誘使攙偽公民會議」中，將經濟誘使攙偽的操作定義界定如下：「…在某項產品中以欺騙的，蓄意取代的，或添加某種物質的方式來提升產品的 11. 詳參英國食品標準局網站： https://www.food.gov.uk/enforcement/foodfraud# ，擷取日期：2014.11.19。 - 18 -.

(28) 外在價值或降低產品的成本。經濟誘使攙偽包含以增加既有物質（an already-present substance）的量來稀釋產品的品質，甚至用添加或取代產品成分的方式來掩蓋稀釋作用，然此種稀釋效果可能會對消費者的健康產生風險。」美國國家食品保護及防禦中心（The National Center for Food Protection and Defense, NCFPD）也對經濟誘使攙偽作出闡釋：「蓄意販售不合格的食品或食物以賺取利潤。常見的經濟誘使攙偽類型包括：刻意用廉價品取代真實的食品成分；加水或其他物質稀釋；以不法或未經許可的物質提升食品的香味或顏色；將某類食品取代為其他食. 政治大. 品。」. 立. 美國食品製造商協會（Grocery Manufacturer’s Association, GMA）. ‧ 國. 學. 委託給科爾尼（Kearney, 2010）管理諮詢公司所作的研究報告指出，「經濟攙偽係為獲取經濟上的利潤而蓄意針對某項成品或成分加以. ‧. 詐騙修飾。一般說來，常見的經濟攙偽手段包括：添加未經許可的物. y. Nat. 質；以較無價值的成分予以稀釋；隱匿食品受損或污染的事實；產品. io. sit. 或成分的不實標示；以較無價值的成分取代食品內容物；疏於揭露食. n. al. er. 品所需的資訊等等樣態。」. Ch. engchi. i n U. v. 伍、食品犯罪（food crime）當食品詐騙不再是食品產業中的隨機行動，而是透過某些團體蓄意的對消費者之食品購買與選擇進行欺瞞與傷害，那麼這種具備組織性的活動即構成「食品犯罪」（Defra, 2014），這種類型的事件泰半對消費者的信心以及食品企業的商譽和財務帶來莫大的影響。在冗長的食品供應鏈當中，食品犯罪所涉及的範圍十分廣泛，舉例來說，可能包含食品摻假（將廉價的成分添加至食品當中）；以書面或圖像誤導消費者對食品內容和品質的認知；以及各種攸關人民在 - 19 -.

(29) 飲食方面的安全與健康之詐騙行為等等（Croall, 2007: 207）。這些實務上的案例，往往遊走在合法/違法的法律邊緣，並且經常和食品安全的專業科學知識息息相關。值得關切的是，食品犯罪者的足跡隨處可見（Croall, 2007: 208），小則暗藏於個別企業，大則遍及各大「公司財團」（“corporate giants”）；無論是規模龐大的原料供應商、食品製造商、經銷商、零售商，乃至於販售過期商品（或將過期日改標延長）或不符衛生管制規定的小公司等等，舉凡農業、漁業、屠宰業、肉品包裝業等從業人員，皆有可能受到利益的驅使而結黨營私，甚且從事組織性的犯罪活動或投機性的事業。. 學. ‧ 國. 立. 政治大. 陸、食品回溯（food traceability）. ‧. 當前，有三個國際組織曾完整地界定食品回溯性的概念定義. y. Nat. （ Arienzo et al., 2008: 28 ），它們分別為歐盟、國際標準組織. n. al. er. io. Alimentarius, Codex）（另參表 1-1）。. sit. （International Standards Organization, ISO）以及國際食品法典（Codex. i 表C1-1 回溯性的定義n hengchi U. v. ISO 8402:「藉由辨識紀錄以回溯某實體（an enity）之歷程，應用及地點的能力」 ISO 9000:2000:「組織（如某食品公司）運用適當的工具以針對某項產品或服務的整體採取必要的評估與驗證活動。此亦可應用到產品或服務，使其各部份的交互作用皆需符合資格條件。當回溯性成為一種要求條件，組織便必須控制且記錄其產品或服務的特殊性」 Codex Alimentarius 2004:「回溯性，產品的回溯：關注某項食品循著生產、加工及銷售等具體階段而流動的能 - 20 -.

(30) 力」 Regulation(EC)No 178/2002:「在生產、加工及分配的所有階段中，針對食品、飼料、可作為食用（food-producing）之動物，或可被添加（或未來可被添加）到食品或飼料之物質，進行回溯與跟蹤之能力」（資料來源：Arienzo et al., 2008: 28）不過，目前最廣為參考引用的回溯性定義，係來自學者 Moe 在 1998 年所發表的一篇研究論文，12他談到：「回溯性乃追蹤某產品批. 政治大. 次（production batch）及其歷程之能力，而其歷程泛指某產品鏈之整. 立. 體或部份，並且包含產品製成之前的運輸、貯藏、加工、分配與販售. ‧ 國. 學. 等階段。」. ‧. Moe 在文中特別強調「鏈的回溯性」（“chain traceability”），並且將「內部回溯性」（“internal traceability”）視為在某一條鏈之內的一. Nat. sit. a. er. io. 更深入的探討。. y. 個階段；這是一個頗具實用性的分類方式，不過卻很少被其他學者做. n. v 儘管 Moe 使用「追蹤」 l （“track”）這個詞彙以避開重言反覆、套 ni Ch. U. engchi 套邏輯，不過他並未再針對此字作更詳盡的說明。而「產品批次」這個概念，其實點出了回溯性應該關心的問題所在，易言之，所有的食品回溯性皆應落實產品批次的追蹤。. 柒、倫理回溯（ethical traceability）倫理回溯乃是關於食品生產案例在倫理面向上的持續追蹤，以及食品在何種條件下被製造，這同時代表食品生產鏈的匯集價值和指導. 12. 詳細說明請參見：Moe, T. (1998). Perspectives on Traceability in Food Manufacture, Trends in Food Science and Technology, 9(5), 211-214. - 21 -.

(31) 過程（Coff, Korthals & Barling, 2008: 8）。細而言之，倫理回溯性意謂「藉由識別紀錄來回溯與反映食品鏈之倫理層面的能力（ Coff, Korthals & Barling, 2008: 10）。」對消費者來說，食品的倫理回溯具有兩項重要功能（Coff, Korthals & Barling, 2008: 1）：第一，它可以幫助消費者進行知情的（informed）的食品選擇；第二，它可讓消費者在當代的食品供應過程中扮演更民主的公民參與角色。至於對食品的生產者而言，食品的倫理回溯也可以作為管理生產案例之倫理面向的工具，並且增進產品在倫理價值方面的溝通。. 政治大. 而受到來自公民社會持之不墜的監督壓力，食品倫理回溯的實踐. 立. 必須與當代食品供應鏈之間的協力治理相互配合（Barling, 2008: 59）. ‧ 國. 學. ，無論是公部門或私部門都應該共同體認倫理回溯在食品體系當中的重要性；再者，倫理回溯性的要求絕非僅是在科技和溝通策略方面的. ‧. 道德勸說，它必須透過國際或國家的協商，俟彼此逐漸產生共識之後. er. io. sit. y. Nat. 才能循序漸進地達成預期的政策目標。. n. al 捌、食品素養（food literacy） Ch. en. hi. i n U. v. gc 食品素養乃是一種「賦予權力的鷹架」（scaffolding），意指個人、家戶、社群或國家藉由改變與強化飲食的彈性來保護飲食的品質（Vidgen & Gallegos, 2014）（另參圖 1-5）。質言之，其乃「一組規劃、管理、選擇、調理及滿足需求與飲食決定之交互相關的知識、能力與行為所構成的集合。」. - 22 -.

(32) 規劃與管理的能力：  食品花費的排序  . 規劃飲食習慣均衡飲食的決策. 調理的能力：  . 選擇的能力：. 食品素養. 善用既有食材的烹飪能力採納食品衛生原則.   . 多元化的飲食來源辨別成分、保存方式判斷食品的品質. 治政了解食物的重要性大. 飲食辨識的能力：. 均衡膳食的自我意識符合社會的飲食方式. 圖 1-5. 食品素養的要素. ‧. ‧ 國. 立. 學.   . （資料來源：Vidgen & Gallegos, 2014）. y. Nat. io. sit. 總結來說，食品素養的核心概念旨在強調：消費者在平時即應利. a. er. 用時間充實自身對於食品在成分、製造過程、調理方法、保存方式等. n. v l ，也應該在不違反社會或文化的期待之下各方面的相關知識；同時，規 ni Ch. U. engchi 劃個體均衡的飲食習慣並強化本身在飲食辨識方面的素養以及在飲食消費方面的決策能力。. - 23 -.

(33) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. - 24 -. i n U. v.

(34) 第二章文獻回顧. “I aimed at the public's heart,and by accident I hit it in the stomach.” ～Upton Sinclair，131878-1968.. 第一節. 立. 壹、歷史成因. 食品詐騙. 政治大. ‧ 國. 學. 食品詐騙者為了汲取不法的經濟利益，經常會透過許多五花八門. ‧. 的手段，設法欺瞞不知情的消費大眾以博取信任，但在昔日有關食品資訊與食品製造知識不甚普及的年代，仍以食品攙偽事件的樣態最為. Nat. sit. er. io. 的原因著手。. y. 常見，因此，若要理解食品詐騙的歷史成因，首先需從引發食品攙偽. n. a. v. 依照 Burnett (1989:l 86)的觀察及考證，目前最早的食品攙偽紀錄 ni C. h. U. engchi 出現在雅典，當時有關酒的品質經常引發抱怨，為了平息眾怒，最後往往是透過酒品督察員的嫻熟技巧來揪出假酒才逐漸消弭民怨；而類似的情形也曾經在羅馬發生。. 值得關注的是，食品攙偽的歷史成因其實與都市社會 (urban society)的發展息息相關 (Wilson, 2008)。因為就本質上而論，食品攙偽乃是都市生活中難以避免的現象，從過去歷史發展的進程來說，大致可用城市國家 (city states)的興起作為分界 (Burnett, 1989: 86)。 13. 美國著名左翼作家，曾獲普立茲小說獎；代表著作《The Jungle》（中譯：屠場，1906）一書，原為刻畫立陶宛人移民美國的悲慘境遇及芝加哥肉品加工廠的惡劣勞動環境，但卻因對腐敗肉品被重製為罐頭的描繪太過寫實，意外引發社會大眾的關注，間接敦促美國政府及立法部門在輿論的壓力之下，通過「純淨食品及藥物法」（Pure Food and Drug Act）。 - 25 -.

(35) 早在十八至十九世紀的歐洲，由於鄉村人口逐漸往都市遷徙，造成都市人口數量急遽增加，昔日中型城鎮的食品生產規模漸漸追趕不上市場的需求，因此，消費者十分仰賴中盤商提供日常所需用品，而中盤商必須輾轉透過其他的掮客來提供產品的貨源 (Schell et al., 2012)。美國的情況也不例外，由於都市社會吸納了來自鄉村與歐洲城市的移民，致使都市人口在規模與密集程度迅速攀升 (Macionis & Parrillo, 2001)；相較以往，城市居民對於食品如何被生產的相關知識十分匱乏，因此對於食品的好壞也欠缺辨別能力 (Wallis & North, 1986: 29)。. 立. 政治大. 當城市裡的消費大眾遠離食品的生產而開始聚集，以組織為單位. ‧ 國. 學. 的商業詐騙機會便應運而生：便宜且不具營養價值的次級品取代了食品原始的成分，而這些額外的添加物通常被用來混淆產品的風味或外. ‧. 觀。於是，食品攙偽或食品詐騙事件開始在都會區裡的移民社群之間. sit. y. Nat. 流竄，而這群居民通常是最貧窮且最沒有權力的人 (Wilson, 2008)。. er. io. 追根究底，有關食品攙偽的現象其實也會受到工業化及都市化的. n. 影響。學者 Burnett (1989: a 93)就曾指出：由於人口激增的緣故，導致 v. i l C n 食品的供應亟需仰賴商業服務和貿易活動；而資本主義及專業主義的 hengchi U. 強化，也迫使城市的居民因為食品供應鏈的延展而逐漸地增加了與食品生產者之間的距離。此外，食品生產方式在貿易組織方面所產生的極大變化，也可能會影響民眾辨識食品來源的機會 (Burnett, 1989: 93-94)。舉例來說：當麵包師傅開始擁有屬於自己的磨坊，而酒館主人開始建造自己的釀酒工廠之後，隨之而來的即是，批發商或代理商 (agent)也開始介入零售業及消費者之間的交易，並且逐漸佔據支配性的主導地位。這些新興而去人情化 (impersonal)的條件，使得舊有的地方關係及約束力量逐漸勢微，連帶也難以滿足民眾對於食品在「品質保證」方面的要求。 - 26 -.

(36) 時至今日，拜科技突飛猛進所賜，有關食品供應鏈中的生產、製造及銷售過程逐漸趨於多元化、複雜化，當消費者與生產者之間的距離不斷擴大時，受到來自經濟、社會、科技等諸多因素的交互影響，許多食品詐騙活動開始伺機而起 (Kearney, 2010)： (一) 全球市場的擴張當食品的製造涉及境外生產的模式時，跨國性的食品詐騙乃轉而威脅全球食品經濟市場；儘管供應鏈的匯聚使得全球市場比起以往更為緊密相連，但各國公司卻因掌握關鍵技術或流程而遮蔽了食品生產及製造過程的透明度。因此，供應商的誠信便成為捍衛公司品牌與消. 政治大. 費者權益的重要指標，然各國如何遏止經濟誘使詐騙的行為滋生，卻. 立. 也逐漸在食品詐騙的跨國性這方面形成挑戰。. ‧ 國. 學. (二) 經濟條件的緊縮. ‧. 當經濟不景氣時，日用品的價格波動以及原物料的短缺，往往讓. y. Nat. 詐騙活動有機可乘，某些不法的供應商往往禁不起暴利的誘惑而壓縮. sit. 合理的成本；未來若當物價水準持續維持居高不下的態勢，那麼可以. er. io. 預見的是，消費者很可能會用一般的價格買到預期水準以下的次級品. n. al ，抑或被低廉的價格所吸引，但實際上卻購得假食品或劣質品。 iv (三) 網路權力的崛起. Ch. n U engchi. 儘管網際網路提供零售業者另一個販售產品的管道，然而仿冒品卻隨著網路的普及而充斥消費市場。不同於典型的消費管道，商品仿冒者除克服了物理距離以連結各地的消費者之外，同時還能維持匿名性以降低被查獲和逮捕的機會。另一方面，網路交易還會因地理差異而涉及不同法規的適用與司法裁判，這無疑也提高了食品詐騙者被監督和起訴的困難度。. - 27 -.

(37) (四) 更加世故的犯罪者從各種食品詐騙案件看來，犯罪者對於詐騙的手法有越來越世故、老練的趨勢。以中國大陸的毒奶粉事件為例，不肖商人便利用其對於蛋白質的價值認知以及對於牛奶檢測方法的理解，遂將三聚氰胺添加在食用奶粉當中，一方面適足提升牛奶「帳面上」的蛋白質含量（每添加 1%的三聚氰胺，可減少使用 5%的蛋白質），另一方面，也因為三聚氰胺含有較多的氮原子，故通過了專門檢測蛋白質含量的「定氮法」 (nitrogen-based testing method)之檢測。 (五) 在某些市場所沿襲的價值體系. 政治大一般人經常會對某些現象產生誤解：食品詐騙者的犯行或經濟誘立. 使攙偽 (economically motivated adulteration, EMA)行為，似乎在某些. ‧ 國. 學. 國家比較容易獲得寬恕。事實上，消費者的健康與權益未獲重視的原. ‧. 因，很可能是來自於市場經濟的張力抑或鬆散的管制措施和法律架構所致；在前述市場裡的中間商與經銷商，絕大部分僅在乎自身的經濟. Nat. sit. y. 利益，故未必會對經手的產品具備專業知識及課責觀念，因此，當市使攙偽及食品造假問題的主要源頭之一。 a. er. io. 場中的攙偽食品越來越普遍時，原料供應商與產品來源便成為經濟誘. n. iv l C n U (六) 寧靜的全球食品危機 h e n g c h i. 當食品危機可能因為經濟誘使攙偽或食品詐騙問題而漸獲重視時，兩者的關係隨即產生連結；因為在食物的短缺、經濟的危機以及財貨需求的增加等多重壓力交織之下而導致供需失衡時，恰好也為詐騙活動提供了催化的條件。若再從宏觀的視野觀之，當世界的人口成長趨勢逐漸向上攀升之際，假使缺乏洞燭機先、防患未然的行動，那麼食品危機終將會因為食品詐騙或經濟誘使攙偽問題而更加惡化。. - 28 -.

(38) 貳、定義無論是「食品詐騙」抑或美國食品及藥物管理署(Food and Drug Administration, FDA) 所界定的「經濟誘使攙偽」 (economically motivated adulteration, EMA) 14行為，目前在各國的法律規範中並沒有提供一個明確的客觀定義。不過，美國研究食品詐騙問題的密西根大學「反仿冒及產品保護計畫」（Anti-Counterfeiting and Product Protection Program, A-CAPPP）團隊認為(Spink & Moyer, 2011a； 2011b)：「『食品詐騙』應為某種集合性術語，其涵蓋了『對食品、食品成分進行精心及蓄意(deliberate and. 政治大. intentional)之取代、添加，或是針對食品包裝予以竄改或不實陳述；同. 立. 時，食品詐騙也涉及透過食品的虛偽或誤導之宣稱、說明而取得經濟. ‧ 國. 學. 上的利益。』」. ‧. 美國藥典委員會在其食品詐騙資料庫 (Food Fraud Database)的專業術語之名詞解釋裡提到：「食品詐騙涉及賣方為了經濟利得，遂. Nat. sit. y. 於買方所具備的知識之外，以不真實的物質摻雜添加、移除或取代食. er. io. 品成分中的真實物質。此外，食品詐騙也包含經濟攙偽 (economic. n. adulteration)、經濟誘使攙偽、蓄意攙偽 (intentional a v adulteration)或食品仿冒。」. i l C n hengchi U. 美國國家衛生基金會(National Sanitation Foundation, NSF, 2014) 則指出，「食品詐騙是一個存在已久的重要問題；特別是在過去 50 年以來，受到食品供應鏈產生結構變革的影響，因而致使食品詐騙在規模上及嚴重程度方面皆有日益惡化的傾向。一般說來，食品詐騙樣態往往會包含：對食品及其成分或包裝進行故意地替代、添加、竄改抑 14. 美國食品及藥物管理署有感於食品的經濟誘使攙偽問題日益嚴重，且對消費大眾造成經濟與健康的風險及危害，曾在 2009 年 5 月召開「經濟誘使攙偽公民會議」，該會特別將經濟誘使攙偽的「操作定義」(working definition)定調如下(Johnson, 2014)：「…在某項產品中以欺瞞的、刻意取代的或添加某種物質的方式來提高產品的外顯價值或降低產品的成本。經濟誘使攙偽包含以增加既有物質(an already-present substance)的量來稀釋產品的品質，甚至用添加或取代產品成分的方式來掩蓋稀釋作用，然此種稀釋效果可能會對消費者的健康產生風險。」 - 29 -.

(39) 或錯誤陳述(misrepresentation)。」相較於美國，歐盟（EU）對於食品詐騙並沒有在法律上提供明確的參考定義，習慣上仍採用食品安全作為法律規範的架構；比較近似食品詐騙的預防規定，出現在歐盟對於食品的管制標準，當中提到食品標示，廣告，發售，及包裝「不應（該）誤導消費者」（Johnson, 2014b）。對此，歐洲學者 Hnatio(2014: 332)補充提到：「食品詐騙乃是一種攫取財務利益的蓄意行動；一般說來，食品詐騙的類型往往涉及對商品進行攙偽，仿冒，替代以及刻意的不實標示。」英國食品詐騙任務小組(The UK Food Fraud Task Force)對於食品. 政治大. 詐騙的解讀曾提供一項較為實用的定義(Gallagher & Thomas, 2010). 立. ：「蓄意將錯誤描述的食品置於市場，並企圖以欺騙消費者的方式牟. ‧ 國. 學. 取利潤。. ‧. 而英國皇后大學 Elliott 教授則進一步補充說明，食品詐騙的種類不勝枚舉，但最主要可分為兩大類(2014: 83)：「第一，販售不合適(unfit). Nat. sit. y. 及具有潛在危害性(potential harmful)的食品，例如：將動物的副產品. er. io. 回收並流入食物鏈、將來源不明的肉品打包及販賣、明知食品逾越有. n. 效期限仍進行販售；第二，蓄意地針對食品提出不實描述，例如：以 a v. i l C n 廉價的次級品取代產品原料、食品成分原產地的錯誤陳述等等。除此 hengchi U. 之外，Elliott 教授同時認為，只要在食品的生產製造過程中涉及不法，也必須將非法取得的食品及其原料一併納入食品詐騙的討論範疇，例如：偷竊、私自屠宰或獵殺的動物等。」至於「全球食品安全倡議」(The Global Food Safety Initiative, GFSI) 則指出(2014)15：「食品詐騙及其次類型—經濟誘使攙偽，在近來格外引發關注；事實上，食品詐騙乃是一種利用食品，食品成分及食品包裝作為欺騙消費者的工具以達成獲利目的之行動，而常見的食品詐騙. 15. 資料來源： http://www.mygfsi.com/files/Technical_Documents/Food_Fraud_Position_Paper.pdf, 最後瀏覽日期：2016.2.23。 - 30 -.

(40) 包括：食品替代(substitution)、食品非法添加(unapproved enhancements) 、食品虛假標示(misbranding)、食品仿冒(counterfeiting)、食品竊盜 (stolen goods)或其他相關行為等。」本研究綜整歐美學者對於食品詐騙的見解後，將其操作性定義界定如下：「就狹義而言，食品詐騙乃是一種蓄意透過非法的手段，包括對食品及其成分進行取代、添加或移除的不法行動，抑或疏於揭露食品包裝資訊或提供令人易生誤解的資訊，進而達到獲得財務利益的最終目的。就廣義而言，只要在食品供應鏈的生產、製造、銷售等任何階段涉及不法行為，皆有構成食品詐騙之虞。」. 政治大. 立. 參、範圍. ‧ 國. 學. 食品詐騙是一種古老的犯罪，就其仿冒與造假的技術而言，甚至. ‧. 被比喻為「第二古老的專業」 (Spink & Moyer, 2010； Fuhrman, 2015). y. Nat. ；由於其特性之一乃是藉由躲避偵察及通過檢測的方式來獲取不法利. al. er. io. 面臨嚴峻的挑戰 (Everstine et al., 2013)。. sit. 潤，因此，迫使政府在調查食品供應鏈中的詐騙行為及所涉範圍之際. n. v i n 由於食品供應鏈中的每個階段各自潛藏著不同的食品詐騙風險 Ch engchi U （參見表 2-1），因此，只要供應鏈中的利害關係人在整個生產、製造及銷售歷程涉及食品的集中、調和與包裝等相關活動，便很有可能對食品成分的品質、食品數（重）量以及食品資訊進行造假(Moyer et al., 2012)。表 2-1 詐騙手法. 1. 稀釋. 在食品供應鏈中常見的詐騙手法. 食品項目. 食品生產及製造過程種植者運輸加工倉儲或飼養業者業者業者者. 橄欖油、牛奶、蜂蜜、果汁.  - 31 -. 銷售業者.

(41) 詐騙手法. 食品項目. 食品生產及製造過程種植者運輸加工倉儲或飼養業者業者業者者. 2. 填料. 6.. Nat. 9.. n. 11.. . .  . . . er. io. 10.. . ‧. 8.. . 學. 7.. 立. 政治大. . y. 5.. . sit. 4.. ‧ 國. 3.. 香料、米、可  可、咖啡、茶添加糖蜂蜜、果汁份以化學橄欖油、牛奶原料改、蜂蜜、香料變香味、果汁、可可或外觀添加起橄欖油、果汁雲劑品種的牛肉、魚類偽裝、香料腐敗的橄欖油、牛肉  修飾、魚類菌落的蜂蜜  偽裝隱匿化橄欖油、牛奶學性及、牛肉、魚類  生物性、蜂蜜、香料的特質、米 a iv l C n 標示不所有的產品 h U i   e h n c g 實重新標橄欖油、牛肉示、香料、米. 銷售業者. . . . . . （資料來源：Hnatio, 2014: 32）為了有助於確立食品詐騙的範圍，學者 Mace (2011)以風險管理的角度出發，將食品詐騙活動視為一種「攙偽及詐騙的連續體」 (continuum of adulteration and fraud)(參見表 2-2)，包括：食品成分的攙偽或替代、竄改標籤、產品的混充或重新分裝、有效期限的錯誤陳述、對食品數量或重量的錯誤陳述等等；在 Mace 看來，這些層出不窮的詐騙手法無疑是一種食品犯罪行動，無論是個人、團體、公司抑 - 32 -.

(42) 或制度，皆有可能成為食品詐騙或食品犯罪的潛在幫凶，因此，政府及執法部門必須設計相關的干預措施來扼止食品詐騙問題持續地惡化。表 2-2 食品攙偽及詐騙的連續體行動成分的攙偽或替代. 描述在食品中以秘而不宣的方式攙偽，如：添加次等或被禁止的成分為佯裝成高級品而對食品進行不實陳述. 範例在乳製品及寵物食品添加三聚氰胺；未標示食品含有過敏原竄改標籤非以有機方式生產卻以有機生產之價格販售；將平價魚標示為高價魚；透過轉運方式加工以偽稱原產地之來源產品的替代或重新分以品牌來包裝外觀相在知名品牌的汽水瓶裝近的次級品或酒瓶內重新填充次級品或其他品牌之替代品有效期限的錯誤陳述藉由移除或更改標示為了延長容易腐敗或來隱藏合適的食品銷乳製品的銷售時間而售或使用期限更改有效期限對數量或重量的錯誤a 以填充物、包裝或其他常見於散裝食品、地 v i l n Ch 陳述名目來增加產品的重方特產或大宗物品 U i e h n gc 量. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. （資料來源：Mace, 2011）. 肆、類型從前述有關食品詐騙的定義可以得知，食品詐騙乃是利用各種秘而不宣或掩人耳目的方式來欺瞞消費者以牟取不法利潤的一種行動；因此，若能有效掌握食品詐騙的手法或類型，將有助於未來制定相關防制策略以為因應。 - 33 -.

(43) 美國明尼蘇達大學國家食品保護及防禦中心(The National Center for Food Protection and Defense, NCFPD)便曾在其官方網站中16，羅列各種食品詐騙的操作手法： (1) 稀釋(Dilution)：在某項真正的食品（或成分）中添加另一種替代性的食品（或成分）以增加整體的量或質；例如：在蜂蜜中以其他甜味劑予以稀釋；在某種果汁中以其他果汁、水或其他香精加以稀釋；在魚類產品添加保水劑。 (2) 替代(Substitution)：. 政治大品種的詐騙、特級初榨橄欖油的替代等等。立. 以某種食品（或成分）來取代另一種食品（或成分）；例如：魚類. ‧ 國. 學. (3) 人工添加(Artificial Enhancement)：. 以未經核准的化學添加劑來提升食品的外觀或品質；例如：在辣. y. Nat. (4) 標示不實(Mislabeling)：. sit. (Malachite green)殺蟲劑。. ‧. 椒粉中添加蘇丹紅(Sudan dyes)染色劑、在魚產品中使用孔雀石綠. er. io. 有關食品在品質、熟成方式或加工技術方面的蓄意誤導；例如：有. n. al 機或自由放養的雞蛋、將過期商品更改為有效商品等等。 iv. n U (5) 掩飾轉運地點/產地來源(Transshipment/Origin Masking)： engchi. Ch. 以不實的關務文件或零售標籤來混淆食品的產地；例如：以轉運國作為食品原產地。 (6) 造假(Counterfeit)：以未經授權的造假標示作為產品的品牌名稱；例如：仿冒知名品牌之嬰兒配方奶粉、蕃茄醬等。 (7) 偷竊及變賣(Theft and Resale)：偷得某種食品並在非法的銷售管道變賣圖利；例如：嬰兒奶粉走私。 16. 資料來源：hattp://www.foodfraudresources.com/methods/, 最後瀏覽日期：2015.7.27。 - 34 -.