政策網絡

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至於陳怡如（2017）在〈初探大台南地區社區健康營造中心之運作成效〉

期刊論文中，以大台南地區執行健康城市計畫為研究核心，探討大台南地區 社區健康營造的運作成效。針對經費的研究面向上，其研究發現醫院與衛生 所在執行社區健康營造政策時，多有本身的預算做後盾，因此經費資源較充 裕，能夠持續、穩定地推動健康層面的社區營造工作。在社區營造網絡中，

決策運作通常會圍繞著主要的資源供應者，我國有關政策的推行所仰賴的預 算、經費多由政府出資，而政府也自然成為社區營造網絡的核心行動者。參 與式預算中的編制，雖提供民眾參與預算使用的決策過程，但編制金額額度 仍需與政府進行討論，從此部分來看，政府即使推行參與式預算也並未脫離 社區營造核心行動者身分。

預算經費對於社區營造工作具有相當之影響，勢必牽動社區營造成效。綜合上 述社區營造與預算經費之相關文獻，其探討的社區營造預算面向包含預算編列、預 算類別、預算控制等等，在各面向中可發現社區營造的預算主導權大多仍掌控在政 府手中，無論執行目的、編列規則、審議程序皆為政府所訂定，並非與公民參與討 論，因此社區營造預算供公民參與的空間尚嫌不足。再者，社區營造的預算彈性受 限於會計科目之故，並無過多流用餘地。由是可知，本研究在進行社區營造時仍需 就參與式預算的編列、使用面向上進行剖析，以尋得預算經費對社區營造成效可能 造成之影響。

第三節 政策網絡

政策網絡的研究主要係著眼於網絡中各行動者的分析，根據國外及國內研究顯 示，現代公部門在推行公共政策時，必須依賴各方利害關係人的合作，結合且彼此 分享資源與利益，在此種集體的行動過程中解決公共問題，政策網絡理論正呈現此 種互動下的樣態（Richardson & Jordan,1979; Marin & Mayntz,1991）。政策網絡為本 研究的分析基礎，為更能具體化分析核心，以了解網絡中各行動者參與網絡的情況，

釐清透過參與式預算所形成的政策網絡，對社區營造是否有所成效，以下首先就政 策網絡相關理論研析探討，續進一步分析政策網絡與社區營造之文獻，提供後續研 擬訪談大綱結構以及分析研究結果：

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網絡（network）的概念於 1970 年代開始受到西方政治學家的注意，他們認 為網絡的概念更能夠針對實際政策的運作過程進行詮釋，並將此種分析模式稱之 為「政策網絡」。政策網絡主要以網絡分析觀點（network analysis）闡述政策形 成過程中，參與者彼此間互動的實際運作狀況所構成的正式及非正式關係（丘昌

「關係」與「互動」的系絡基礎上（丘昌泰，2013:269）。

政策網絡依據學者 Kickert、Klijn 和 Koppenjan 的定義指出（Kickert、Klijn 和 Koppenjan，1997:6-7）：「互賴行動者之間或多或少穩定的社會關係型態，以 形成政策問題或政策計畫。」歸納以上所論述之政策網絡概念，可進一步將此定 義分析出以下幾項特性（丘昌泰，2009:111-112；林玉華，2002:39-40）：

網絡具有「互賴性（interdependence）」且為政策網絡存在的先決條件 一、

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網絡具有某些程度的持久性關係 三、

任何一個網絡間的行動者無論互動關係緊密與否，皆或多或少存在一種 持久性關係，所謂或多或少係指一定程度之意，意即再怎麼鬆散或無次序的 議題，也會聚結成某種網絡關係，直到該議題終結為止。因此對於高度整合 者會形成較為穩定的關係，相互具有較密切的互賴性；關係薄弱者則不會存 在長久性關係，此種模式通常隨著議題、問題的形成促使行動者們聚集，而 在事件結束後消聲匿跡。

貳、政策網絡理論

政策網絡的類型依據不同的定義，產生的概念或形式可能有所差異，以下針 對兩種政策網絡代表理論之論點¹進行說明（李翠萍，2006:65-71）：

中央與地方關係研究：Rhodes 型模 一、

Rhodes 所建立的政策網絡架構係以權力依賴理論（Power Dependence Theory）為基礎，將政府機關作為資源交換中心，來研究觀察政策之生成，主 要關切中央政府與地方政府在執行政策過程中的互動關係，故有學者將 Rhodes 模式稱為府際關係理論（Intergovernmental theory）。

在此種網絡分類的理論中，Rhodes 強調該理論發展下具備五項基本假設

（Rhodes, 1981:98）：第一、任一組織必須仰賴其他組織資源而發展；第二、

為了達成組織目標，組織必須交換資源；第三、雖然組織內部決策制定被其 他組織所限制，但支配性聯盟（dominant coalition）必然擁有某些自主權，而 聯盟中的相互賞識系統（appreciative system）將足以決定到底何種關係是有問 題的、到底何種資源是值得追求的；第四、支配性聯盟可能在已知的遊戲規 則中，應用各種策略管制交換過程；第五、自主權變異程度是互動組織目標 與相對權力的產物，相對權力則是組織資源、遊戲規則與組織間交換的過程。

另外，此種府際關係的網絡中會具備兩項特點：第一、特別強調中央與 地方政府機關間的結構互動關係，不關切政府機關中個人與個人的人際互動 關係；第二、將焦點集中在部門層次，而非次級部門層次，在 Rhodes 的觀點

1 此部分論點係針對英國學者對政策網絡的見解進行說明。

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中，部門層次的分析能夠凸顯出匯合性，而次級部門層次則較傾向凸顯出分 裂性。

政府與產業關係研究：Wilks 和 Wright 型模 二、

相較於 Rhodes 所主張的政府機關中心途徑，Wilks 和 Wright 則是以社會 中心途徑（socual-centered approach）來觀察政府機關與社會產業（工業）間 互動關係所形成的政策網絡，因此不同於 Rhodes 所強調的中央與地方政府間 的結構性互動關係與部門層次觀點，Wilks 和 Wright 認為政府政策具有分殊性

（disaggregated nature）與多元性，因此將觀察焦點置於人際互動關係的微觀 觀點與次級部門（sub-sectoral policy network）的政策網絡關係。

次級部門的政策網絡觀點，強調的是指出某項產業將形成社會產業的利 益團體與政策相關的政府部門，並觀察這些團體、機構間形成的網絡組織，

例如中科環評爭議的網絡中包含地方政府、環保團體、法院等等。因此從這 個面向而言，Wilks 和 Wright 所提出的政策網絡概念具有以下五項特徵：第一、

強調人際互動關係；第二、社會中心途徑；第三、強調政府機關與產業部門

（工業）的分殊化；第四、強調專業化組織與政策制定機構的影響力，且兩 者係彼此相互影響；第五、以次級部門政策網絡為分析焦點，但並不排除其 他部門觀點。又根據以上特徵，將政策層級由大至小區分為（ Wiks and Wright , 1987:299-300）：政策領域（policy area）、政策部門（policy sector）、

政策次級部門（policy sub-sector）及政策議題（policy issue）等四個層級。

參、政策網絡的類型

Rhodes 模式的分類 一、

Rhodes 融合社會學、社會心理學、社會人類學與政治學，根據網絡關係 中的穩定程度、網絡成員整合程度、網絡間資源互賴程度以及水平意見表達 的限制性程度等四面向，針對不同層次的行動者互動型態，將政策網絡劃分 為五種類型（Rhodes, 1997:38-39）：一、「政策社群（policy community）」

係指中央與地方政府共同執行的政策領域，它是由有限數量之高度整合成員 們所組織而成的成員限制性網絡，具有高度穩定性與垂直互賴性，惟此種網 絡在水平的相互依賴性較低，因此水平性的意見表達上可能會受阻。另外當

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政 策 社 群 具 有 地 域 利 益 時 ， 又 會 被 稱 為 地 域 網 絡 ； 二 、 「 專 業 網 絡

（professional networks）」係為滿足專業利益所形成，它與政策社群一樣具有 高度穩定性、垂直依賴性與成員限制性，惟其水平互賴關係上依然有限，整 合 程 度 上 也 不 像 政 策 社 群 般 具 有 高 度 凝 聚 力 ； 三 、 「 府 際 網 絡

（intergovernmental networks）」由地方政府間的代表性組織所構成，代表了 地方政府利益而形成之網絡，其成員仍係有限且亦具有垂直互賴性，在水平 性意見表達上，期望能擴展水平式影響力來滲透其他網絡，不過仍有所侷限；

四、「生產者網絡（producer networks）」根基於經濟利益形成的網絡關係，

係為滿足製造者的經濟利益，網絡中的成員具有流動性、限制性的垂直互賴 關係；五、「議題網絡（issue networks）」是一種相當不穩定且低度整合的網 絡，成員多，但來去不設限，其垂直互賴關係受到限制，水平意見的表達雖 無設限，但意見並無整合機制，使整體網絡組織並不夠穩固。

Wilks 和 Wright 模式的分類 二、

Wilks 和 Wright 將政策網絡區分為四種類型（Wilks and Wright, 1987:299-300）：一、「政策領域（policy area）」是基於某一公共政策所形成的網絡，

例如我國圍繞著環保政策所形成的網絡，此層級中有許多基於相關利益的一 般行動者與潛在行動者 ，設法對公共政策產生影響力 ；二、「政策部門

（policy sector）」係在公共政策中各個部門形成的網絡，此層級網絡下的一 般行動者與潛在行動者，會基於某特定利益而互動並進行資源交換，例如我 國環境保護署下有空氣品質保護及噪音管制處、水質保護處、廢棄物管理處 等等；三、「政策次級部門（policy sub-sector）」又稱作政策焦點（policy focus），係由政策部門中所分化出來的次級部門，如水質保護處下又可區分 為事業廢水管制、汙水下水道系統及生活污水管理、海洋汙染防治與淡水河 系汙染整治等等，另外在此層級下，網絡成員可能非屬同一政策領域，又或 者可能是相同政策領域但非屬同一政策社群，由此可推論為有效推動政策，

往往需透過不同網絡的互動與資源交換；四、「政策議題（policy issue）」是

往往需透過不同網絡的互動與資源交換；四、「政策議題（policy issue）」是