從政策網絡觀點探討參與式預算下社區營造之成效－以臺北市松山區為例 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學社會科學學院行政管理碩士學程第十八屆碩士論文. 政治大從政策網絡觀點探討參與式預算下社區營造之成效立. ‧ 國. 學. －以臺北市松山區為例. ‧. The Effects of Community Development under. y. Nat. Participatory Budget from Policy Network Perspective: A. n. al. er. io. sit. Case Study of Songshan District in Taipei City. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授黃東益博士研究生鄭宜婷撰中華民國 107 年 5 月 DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.001.2018.F09.

(2) 謝辭時光飛逝，歲月如梭！五年前學士畢業典禮仍歷歷在目，轉眼間再次迎來碩士畢業典禮！大學畢業後，踏入社會，公職人生方正啟動時，不安於現狀，不甘於自此安穩，不希望在茫茫公文海中遺忘了熱衷服務的初心。因此，決心一股作氣接受自我挑戰，決心一步步完成人生規劃！經過這兩年來的挑燈夜戰、奮發努力，論文定稿送出，終於正式為本次學涯畫上句點！政大的校園生活，是我所收穫珍貴的回憶！誤打誤撞的兩年學涯種種，深刻於心，日以繼夜的報告與作業，從未懈怠，追求的是積極進取的學習態度！在工作與學業繁忙的時光中，成就感驅使自己不斷前進。學海無涯並非口號，但實踐卻非易事！從大學時期的被動學習，直至研究所階段的主動探知，這個過程需要內心的探尋與認可，. 政治大. 必須克服工作與學生雙重身分的時間壓力，才有堅持不懈完成的可能！. 立. 無畏這些歷程的艱辛，所幸身旁始終有著一群可愛又熱誠的同學們陪伴，以及學. ‧ 國. 學. 長姐的協力與支持！與同學們從最初的陌生，經過了迎新送舊的合作，如今的我們也歷練了一身高密度的心理素質，時時刻刻彼此協助，朝著始終一致的目標！學長姐們. ‧. 在課堂中總是無私奉獻，提供繁多課程、研究等建議，尤其感謝協助進行本論文之校. y. Nat. 對，猶記那半夜捎來一筆一劃的校對檔案，慎重對待，感動萬分！人生何其有幸，能. io. sit. 夠結識這般珍貴的朋友，獲得能長存於心之回憶！. n. al. er. 論文的撰寫時光，不可獲缺的三要素是自我的堅持、戰友的督促以及好老師！這. i n U. v. 是一場個人戰，更是一場團體戰，舉杯互誓兩年畢業的約定，屢屢督促著我們相互勉. Ch. engchi. 勵，共同完成屬於自己的作品！其中更感謝指導教授黃東益老師，在席不瑕暖的時間裡，總是不辭辛勞的撥空指導研究，不斷地給予信心與肯定，使我堅信自己的能力與可能性！老師細心的教學豐富了我在政大的學習，那股認真教學的態度，更時刻提醒自己，在研究上、工作上也應保有那般的態度，回饋於外！最後感謝愛護我的家人們，繁忙之時仍舊耐心陪伴，使我無後顧之憂，完備勇往直前的動力！這裡的一切僅是階段性旅程的句點，人生漫漫道路的進程仍持續向前轉動，態度與毅力置於內心，過去的奮勉不懈，體現於現在的成就，現在的力力碌碌，銜接著未來的夢想！期勉自己始終懷抱初心！奮勉前行！宜婷謹誌 2018 年 6 月離校前夕. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.001.2018.F09.

(3) 摘要參與式預算的概念源自於審議式民主的公民參與精神，實踐由下而上的政府治理理念，提供公民參與政府政策預算規劃與支用的管道，將公民納入政府政策的決策過程中，因此自 1980 年代末期以來，參與式預算不僅引領著西方民主理論的發展，亦逐漸受到世界各國政府的重視，我國的審議式民主、公民參與起步雖較晚，但此波參與式預算的潮流亦逐漸在我國政府決策中發酵。近年來有愈來愈多的縣市政府開始推動參與式預算，而臺北市政府的參與式預算與我國其他縣市相較而言，係更重視公民參與的層面，且伴隨著我國教育水準的提升、國民的自主意識高漲，對於自身居住社區的各項要求持續加溫，可見得社區營造的相關議題與政策已受政府參與式預算推動之影響。在執行參與式預算的過程中，涵蓋各. 政治大. 方多元的參與者，尤其社區營造提案中涉及的利益則更是廣泛，本研究以臺北市松山. 立. 區 2016 年的參與式預算下的社區營造提案作為研究個案，採取文獻分析及半結構式. ‧ 國. 學. 深度訪談的研究方法，從政策網絡角度了解各方參與者的動機、滿足參與者的利益，分析網絡的互賴性與持久性，從中探尋參與式預算對於社區營造網絡的影響，並分析. ‧. 社區營造推動情形是否因參與式預算政策而有所轉變。. y. Nat. 本研究發現參與式下社區營造網絡中的行動者目標與利益將影響網絡互賴性及持. io. sit. 久性的形成，且較有利於職權劃分明確的社區營造網絡建立互賴性與持久性。再者，. n. al. er. 參與式預算在社區營造提案的成效對所有網絡並非相同，其在社區營造提案的執行效. i n U. v. 率會影響社區社會資本的累積，且對於社會資本較充沛的社區的成效會較為明顯。另. Ch. engchi. 外，參與式預算在社區營造推動的成效性上，有助於行動者建立正面的目標取向，能促使網絡緊密連結度的提升，促進公民學習及累積社會資本，能夠影響網絡產生長期發展取向，可創造公部門及社區雙贏的局面。不過執行上尤須注意的是，參與式預算運作的網絡中，公部門執行人員的認同感、行動者間的協調機制、資源交換過程效率等尚嫌不足，且有私人利益包裝於公共利益中之疑慮。因此本研究建議：首先，改善各政府機關人員的參與式預算教育訓練，尤其需提升基層執行人員對於政策的認知度及認同感；再者，應檢討分案流程與單一窗口機制，建立明確的協調制度及各機關的水平聯繫依據；最後，全面檢討預算評估機制，在現有制度下增進參與式預算彈性，提升網絡資源交換過程順暢性。. 關鍵字：政策網絡、審議式民主、參與式預算、社區營造、公民參與、社會資本. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.001.2018.F09.

(4) Abstract The concept of participative budgeting is derived from the citizen participation spirit of deliberative democracy. Participative budgeting realizes the idea of bottom-up governance, providing a channel for citizens to participate in budget planning and spending of government policy, and includes citizens into decision-making process. It leads the development of western democratic theory and has been valued by governments around the globe since late 1980s. Although deliberative democracy and citizen participation are new ideas in Taiwan, the concept of participative budgeting has gradually been taken into consideration in the process of policy making. In recent years, more local governments have implemented participative budgeting, among which, Taipei City is the one that includes citizen participation the most often. As. 政治大 communities. Community development has been influenced by government’s promotion of 立 participative budgeting. Diversified stakeholders are involved during the process of. the citizens are better-educated and self-conscious, they demand to participate more in their. ‧ 國. 學. participative budgeting. The interests involved are even wider for the proposal of community development. The using of participative budgeting in community development. ‧. proposal of Songshan District, Taipei City, in 2016 is taken as a case study in the thesis.. y. Nat. By document analysis and semi-structural in-depth interviews, the current study explored. sit. the motivation and interests of participants from the view of policy network, the. al. er. io. interdependence and constancy of the network, and the influence of participative budgeting. n. v i n C haltered because ofUthe participative budgeting policy. of community development has been engchi The studied found that the goals and interests of the community development. to community development network. The study also analyzed whether the implementation. participants influence and help the forming of interdependence and constancy of the network, especially in a well-organized community development network. Besides, the effect of participative budgeting for community development differs in different networks. The execution may affect the accumulation of social capital of the community. Communities with better social capital also enjoy better effectiveness. In addition, participative budgeting for community development helps actors build positive goals, deepening the connection of the network, and stimulates citizens to learn and accumulate social capital. This has positive impacts for long-term development of the network and creates a win-win results for the governance and the community.. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.001.2018.F09.

(5) Nevertheless, to promote participative budgeting, there is still room for improvement in terms of the sense of involvement of executors, coordination between departments, and the efficiency of the resource exchange process. Hiding private interests under the cover of public benefits is also a concern. Thus, some suggestions are provided in the study. First, participative budgeting training for government employees needs to be improved, especially for the frontline staffs. Second, divisional process and the one-stop window arrangement should be discussed in order to establish a clear coordination system and have lateral communication between different facilities. Finally, the budget assessment process has to be examined and not only includes the flexibility of participative budgeting under current system but also improves the smoothness of network resource exchange process.. 治政大 development, Citizen participation, Social capital 立. Key words: Policy network, Deliberative democracy, Participatory budget, Community. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.001.2018.F09.

(6) 目次第一章緒論 .................................................. 1 第一節研究背景...........................................1 第二節研究動機...........................................4 第三節研究問題與目的 .....................................9 第四節研究範圍 ..........................................11. 政治大第一節參與式預算立.......................................13. 第二章文獻回顧與理論探討 ...................................13. ‧ 國. 學. 第二節社區營造 .........................................21. ‧. 第三節政策網絡 .........................................29. sit. y. Nat. 第三章研究設計 ............................................. 39. er. io. 第一節研究架構..........................................39. n. a. v. l C 第二節研究流程.......................................... 40 ni. hengchi U. 第三節研究方法..........................................43 第四節研究設計..........................................45 第五節訪談前後準備工作 ..................................54 第四章參與式預算下社區營造政策網絡分析 ..................... 55 第一節錫口廊道翻轉案 ...................................55 第二節公有空地活化案 ...................................73 i. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.001.2018.F09.

(7) 第三節個案網絡分析小結 .................................86 第五章參與式預算下社區營造政策網絡之執行成效分析 ...........89 第一節個案網絡關係比較 .................................89 第二節網絡行動者預期成果與持續推動分析 .................. 93 第三節個案網絡公民參與及滿意度分析...................... 98 第四節參與式預算對社區營造推動之影響................... 101 第六章結論與建議 .......................................... 109. 治政第一節研究發現 ........................................ 109 大立 ‧ 國. 學. 第二節研究發現對理論上之意涵 .......................... 113 第三節政策建議 ........................................ 116. ‧. 第四節研究限制及後續研究建議 .......................... 118. y. Nat. er. io. sit. 參考文獻................................................... 123. n. 附錄（訪談逐字稿） ......................................... 129 a v. i l C n hengchi U. ii. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.001.2018.F09.

(8) 表次表 1–1：臺北市各區錄案數一覽表……………………………………… 6 表 3–1：臺北市松山區個案網絡行動者一覽表……………………… …47 表 3–2：主責機關訪談大綱 ………………………………………………49 表 3–3：提案單位訪談大綱……………………………………………… 50 表 3–4：主協辦機關訪談大綱 ……………………………………………51 表 3–5：陪伴學校訪談大綱 ………………………………………………52. 政治大表 5–1：個案網絡差異比較表 ……………………………………………92 立表 3–6：受訪談對象一覽表 ………………………………………………53. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. iii. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.001.2018.F09.

(9) 圖次圖 1–1 提案審查階段流程圖 ...................................6 圖 1–2 錫口廊道位置圖 .......................................8 圖 1–3 公有空地活化案位置圖..................................8 圖 3–1 研究架構圖 ..........................................40 圖 3–2 研究流程圖 ..........................................42 圖 5–1 錫口碼頭現況 ........................................56 圖 5–2 錫口廊道現場會勘 ....................................66. 政治大. 圖 5–3 錫口廊道翻轉案網絡關係圖............................. 72. 立. 圖 5–4 民福里國有閒置空地舊況............................... 74. ‧ 國. 學. 圖 5–5 民福里國有閒置空地現況............................... 74 圖 5–6 公有空地活化案網絡關係圖............................. 86. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. iv. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.001.2018.F09.

(10) 第一章緒論「參與式預算」的概念源自於審議式民主的公民參與精神，實踐由下而上的政府治理理念，提供公民參與政府政策預算規劃與支用的管道，將公民納入政府政策的決策過程中。公部門執行參與式預算的過程中，涵蓋各方多元的參與者，因此如何了解各方參與者的動機、滿足參與者的利益，進而使政策向榮，則成為當今公部門推動參與式預算的一大重要課題。本章緒論共分為四節，針對本研究進行概括性之論述。第一部分說明本研究之研究背景；其次說明本研究動機；續以描述研究問題與目的；最後敘述研究範圍，並同時分析本研究可能之限制。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 第一節研究背景. 參與式預算（Participatory Budgeting）跳脫過去大眾所認知的傳統封閉預算制度，. ‧. 最初係發起於 1989 年的巴西愉港市（Porto Alegre），愉港市位於巴西南端，是巴西. sit. y. Nat. 較為富裕的城市之一。1980 年代的巴西仍處於軍事戒嚴階段，而愉港市這座城市自 1960 年代以來便已扮演著巴西的反對都市角色，堅持捍衛民主，有著巴西民主聖地. io. n. al. er. 之稱謂，是以具有民主參與的根基。至 1988 年時，較激進的巴西工人黨，以「公民. Ch. i n U. v. 參與」及「翻轉支出優先順序」作為參選政見，期望扭轉過去愉港市長期將公共支. engchi. 出支用於中上層階層的情形，並希望藉由參與式預算使弱勢階層與貧窮社區取得更多的公共資源，以改善公共預算的分配順序。這樣空前的政見促使工人黨取得執政機會，其打破過往的官僚體系及財政限制，使公民在公共政策的決策過程中成為更直接的角色，而愉港市的參與式預算從最初的 1000 多人參與，大幅度成長到 50,000 以上（徐仁輝，2014）。參與式預算以巴西為首逐漸推廣至西方各國，這樣的執行經驗與成效受到許多學者與公部門注目，促使世界許多城市爭相效仿。參與式預算是結合代議民主和直接民主的方式，係公民參與精神以及審議式民主之具體實踐，與傳統的審議式民主模式相比，它是屬於參與式民主的一種形式，係由下而上的政治參與型態，此般的參與使公民能更深入決策中，因此促進公民產生參與政策的直接效能感，其依賴著政策網絡的形成與建構，而更具有影響力甚或 1. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.001.2018.F09.

(11) 約束力。隨著審議式民主的發展，公民參與的風潮席捲全球的民主國家，各種不同的公民參與模式不斷進行創新，其中有學者認為參與式預算在近二、三十年來為最具政策影響成效的公民參與機制。另外，參與式預算具有提高預算透明度、增進居民參與，並降低社區資源被地方派系把持的問題（鄭麗君編，2015）。參與式預算的根基即為審議式民主，係民主參與形式的一環。審議式民主的理論自 1980 年代末期以來，不僅引領西方民主理論的發展，亦逐漸受到世界各國政府的重視。審議式民主主張讓多元價值的立場進行政治對話，公民得以透過溝通方式相互分享觀點、協商、蒐集資訊等，促使政府的政治權威因對話而更具有合法性基礎（林子倫，2008）。在審議式民主的模式中，公民跳脫了傳統被統治者角色，成為政府的夥伴，在各國政經文化、風俗民情等差異下，發展出的公民參與模式雖不. 政治大一，也被視為直接民主的實踐體現。我國的審議式民主、公民參與起步雖較晚，但立. 盡相同，惟此種審議式公民參與模式已被視為現代政府推動的公民參與主流模式之. ‧ 國. 學. 此波參與式預算的潮流亦逐漸於我國政府決策中發酵，尤其在社區營造上逐漸占有一定影響力。由近年來我國參與式預算辦理的案件中可看出，參與式預算運用於社. ‧. 區營造的比例相當高，且伴隨著我國教育水準提升、國民自主意識高漲，對於自身居住社區的各項要求持續加溫。由此，社區營造的相關議題與政策已成為政府推動. sit. y. Nat. 的主軸之一。. er. io. 我國近年來有愈來愈多縣市政府開始推動參與式預算，而臺北市政府的參與式. al. n. v i n Ch 算執行範圍及經費後，規定民眾須在政府規範的範圍內進行討論，不過臺北市的執 engchi U 預算與其他縣市相較而言，係更重視公民參與層面。部分縣市係先框架出參與式預. 行模式則非如此。臺北市政府為落實「開放政府，全民參與」的理念，在臺北市政府柯文哲市長的帶領下，於 2015 年起陸續推動臺北市各行政區的參與式預算，主打「自己的預算，自己參與」，致力建立一套充分開放公民參與的參與式預算機制，藉由公民深入預算決策的方式，提升預算透明度，並強化公民對於施政之監督，期能讓公民與政府以參與式預算為基礎進行合作，共同參與市政推動（臺北市政府公民提案參與式預算資訊平台，2017）。臺北市參與式預算係由市政府進行府級列管、臺北市各區公所暨各局處主辦、學術團體輔助、公民社區提案的政策產出、執行模式，預算編列方式採取零基預算模式，不侷限公民的提案範圍及經費，使公民的構想能夠真正有所發揮。. 2. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.001.2018.F09.

(12) 針對臺北市近來所推動的參與式預算而言，「社區營造」相關提案數量相當多，大多提案皆係以社區營造作為核心，尤其在社區環境、地方文化、社區弱勢照護面相上實乃地方居民主要關切者，由此可知社區營造議題係作為臺北市參與式預算政策下最重要的一環，因此臺北市政府勢必將對社區營造的推動更加關切與重視。尤其在參與式預算第一年的試辦推動中，多數民眾對參與式預算的概念甚淺，因此台北市政府規劃了區民活動中心與公民會館修繕工程、社區環境改造計畫、田園城市等方向，供民眾思考提案。在公部門的循循善誘下，提供了社區營造工作者更多運用參與式預算機制的誘因，逐漸觸發公民的學習與效法，間接促進了社區營造提案的蓬勃產出。惟臺北市推動參與式預算的最初主要目的係為擴大公民參與，社區營造的促進是在推動參與式預算的過程中無意間所促成，從實務面檢視，的確因為參. 政治大參與式預算在社區營造實際操作層面上成功打響公民參與的重要性，引起更多政策立. 與式預算的推動，促使更多社區工作或是社區建設有取得執行經費之可能，以致於. ‧ 國. 學. 共鳴。. 另一方面，臺灣推動社區營造政策多年，就社區營造而論，最重要的精神即是. ‧. 「由下而上」，透過地方、鄰里此類區域性的社群力量，並以該社群作為推動主體，集體性地共同積極投入區域性事務。社區營造工作與在地住民息息相關，且無法倚. y. Nat. sit. 靠單一行動者來完成，其除涉及地方人員的投入外，尚與資源取得、政府支持、地. er. io. 方勢力等等因子皆有所相關，因此社區營造是透過多元行動者構成的網絡所建立，. al. n. v i n Ch 預算的方式可以使公民產生直接效能感，故從良性角度來看，臺北市政府參與式預 engchi U 營造的成功與否係與各行動者的角色、態度、參與程度等面向相關。而透過參與式. 算的推動過程中，促成了在地住民社群力量的集結，間接促進更多公民願意投身社. 區營造參與工作之中。另外，此種新政策型態打破了過去政府自行制訂政策並執行的決策模式，納入了許多新的、多元的行動者，這些行動者包括地方住民、地方生活圈、工作者、學校等等，進而形成新的社區營造政策網絡。不過須特別注意的是，臺北市此種參與式預算下所形成的社區營造政策網絡的運作，是否將對公部門執行社區營造政策產生衝擊，而使參與式預算失去其主要推動的政策目的。再者，於執行過程中，政府可能需要許多的磨合與適應，如政府能夠有所自覺自身的定位並適應這些新政策、新執行型態的衝擊，或許能透過參與式預算或是政策目標的變遷而提升社區營造之成效。由是可見，臺北市政府各機關在新政策網絡下的角色、定位及自覺程度，對各行政區的社區營造成效將有深刻影響， 3. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.001.2018.F09.

(13) 且各行政區參與者藉由參與式預算涉入社區營造的動機、參與程度亦為社區營造的關鍵要素。另外，亦須注意的是臺北市參與式預算規劃之初並無特別針對社區營造進行政策設計，因此須檢視參與式預算推行下是否將反而侷限社區營造原先的可能性。可能產生侷限的原因在於，參與式預算執行過程中有階段、標準作業程序以及法律面向上的限制，必須符合各項規定後方有成案之可能，為使社區營造相關的提案能順利通過，在各方行動者討論與妥協下，最終成形的提案可能已與最初社區營造規劃想法有所差異，且在爭取經費與博得關注的同時，受到網絡中強而有力的行動者影響，也可能抑制了較其他弱勢社區營造工作者發聲之機會，這也是值得省思之處。臺北市的參與式預算政策雖有前述值得思考之處，惟綜合而論，參與式預算的. 政治大程碑。在社區營造工作的運用也促使參與式預算受到愈來愈多公民的重視，而政策立確間接促進社區營造的公民參與，開啟參與式預算由下而上、由人民自己作主的里. ‧ 國. 學. 執行之下，公民個人到社區乃至臺北市政府間形成了以政策而生的綿密政策網絡，雖然對臺北市政府與地方社區而言，此政策網絡形成的時間尚非久遠，惟實際上似. ‧. 乎也已具有一定的互賴性及相互影響力。由是可知，為達審議民主的目標，此政策網絡的成效將代表著政府參與式預算績效與社區營造的成果。. er. io. sit. y. Nat. n. a第二節研究動機i v l C n U h engchi 臺北市的參與式預算是在系統性與程序性兼具的情形下進行推動，2015 年起臺北市政府在轄下 12 個行政區積極推動參與式預算，訂定一系列作業規則與標準作業程序，包括臺北市參與式預算提案說明會暨住民大會操作原則、公民提案與審查作業程序、臺北市參與式預算公民審議團作業程序等。且為使參與式預算更能符合審議式民主，亦辦理多場教育訓練，提供民眾更多公民學習的管道與機會，以提升公民素養。參與式預算間接促成的社區營造首批提案，係自 2016 年起開始成案，至 2018 年時許多提案已陸續結案，本研究之個案分析即聚焦於此些第一批提案。臺北市政府的參與式預算執行模式雖然在第二年後已有所更進調整，不過其執行經驗面尚處蜜月期，因此為有效針對「提案的政策網絡形成」以及「該網絡於參與式預算中是否 4. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.001.2018.F09.

(14) 有持續推展」進行檢視，首批提案在執行時間上具有可分析的觀察期，透過時間的推移能更清楚觀察網絡延續程度，且在「網絡關係是否因政策執行流程變遷而有所影響」的層面上，也係值得進行分析與研究。再者，首批提案中不乏有執行進度相對緩慢之個案，進度落後的因素可能涉及到行政機關中預算經費編列的法規因素、主協辦機關的轉換、提案內容執行困難而逐一修正、工程施作招標作業延誤、設計無法使各方滿意……等等，這些執行的限制與問題，導致流程推展的延遲，直接影響到公民對參與式預算的信任感。因此如無法進行順暢地溝通、遵守互信與承諾時，將壓迫到參與式預算下社區營造網絡之發展，進而造成社區營造無法順利進行。另外，擴大公民參與為參與式預算推動的核心，然而卻會造成部分社區營造主力領導者進行了政治性的動員操作，這些動員的確促使社群集體的匯流，惟卻可能挾持社. 政治大. 區營造發展的方向，導致參與式預算失去公民參與及由下而上治理的意義，排擠其. 立. 他社區營造的可能性。. ‧ 國. 學. 承上所述，參與式預算下社區營造爭議可能反而侷限社區營造的發展，因此參與式預算中可能產生的限制與問題，對社區營造工作的影響亦是應關注的焦點。臺. ‧. 北市政府原先推行參與式預算時，雖並未以社區營造作為施政目標或核心，但事實上的確在許多層面上促使了社區營造議題受到重視，也是臺北市的公民參與觸及範. y. Nat. sit. 圍最多人數的項目，現有制度在未限制社區營造提案的產出時，這些社區營造的發. er. io. 展也是臺北市政府必須正視的議題。. al. n. v i n Ch 提案構想、住民大會（提案人與民眾討論）、提案審議工作坊（機關加入協助修正 engchi U. 有關 2016 年臺北市參與式預算提案審查的流程，共可分為以下幾個階段：徵求. 計畫）、提案計畫公開展覽、提案票選及錄案，流程圖如圖 1-1 所示。2016 年臺北市各區共有 167 件從住民大會中成案，惟這些案子尚須通過公共性、適法性及與預算可行性的評估，這三項評估指標各自依等級區分為紅燈（低度可行）、黃燈（尚可行）及綠燈（高度可行），凡其中一項指標被評列為紅燈，則該提案將不會通過公民審議團階段，而會回到審議工作坊尋找其他替代方案。臺北市政府在 2016 年最終共有 63 件提案成功進入執行階段，各區錄案數如表 1-1 所示。臺北市松山區為基隆河流經的肥沃地帶，具有天然的地理資源與環境，作為發展歷史久遠的區域，含有豐富的文化歷史背景。這塊土地上有一群居住已久的在地居民，他們從過去即致力於社區各項事務，也在此次參與式預算的推動執行過程中，呈現相當高的積極主動參與度。是以從發展歷史及積極程度來看，臺北市松山區為 5. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.001.2018.F09.

(15) 圖 1–1 提案審查階段流程圖資料來源：取自臺北市政府民政局(2016). 政治大中大萬文. 表 1–1：臺北市各區錄案數一覽表松. 信. 大. 立中. 山. 義. 安. 山. 正. 同. 華. 山. 11. 60. 9. 11. 10. 6. 6. 16. 4. 5. 4. 2. 5. Nat. 案數. 北. 小. 港. 湖. 林. 投. 計. 11. 6. 14. 0. 10. 167. 5. 2. 4. 5. 63. y. 最後錄. 士. 5. sit. 10. 內. ‧. 件數. 南. 學. 提案總. ‧ 國. 區別. io. er. 資料來源：取自臺北市政府 105 年度參與式預算成果報告書(2016，84). al. n. v i n Ch 但在分析如何促進公民參與的面向與探究社會資本生成的特質上，係為良好的觀察 engchi U 公民參與發展良好之區域，雖松山區與臺北市其他行政區相較之下可能並非通案，. 個案，意即臺北市松山區社區營造網絡本身具有的在地性公民參與發展程度較為深厚，充沛的社會資本足以支撐松山區執行參與式預算時，迅速建立出參與式與預算的新型態社區營造網絡，促使本研究能更進一步從中探究網絡的特質與發展條件，以了解參與式預算提案的政策網絡應具備何種條件與特質，較能有效推展與落實各項提案的社區營造工作。另外，松山區的提案中，係由社區大學作為陪伴學校，協助松山區公所形成具有參與式預算與社區營造發展基礎的系絡。松山社區大學如同其他各行政區的社區大學，皆致力於社區中的軟硬體總體營造，不僅從實務上的開設課程協助社區住民培養公民參與意識，亦在參與式預算政策推動後持續深根落實，不過跟部分行政區不同者為，松山社區大學亦作為松山區參與式預算的陪伴學校，給予公部門許多政 6. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.001.2018.F09.

(16) 策上的協助與支持，且與部分以學術為主的陪伴學校相比，社區大學的確也能提供社區營造實際操作面向上許多實務資源，拉近地方住民與參與式預算的政策距離，使住民深入其中，並能從中學習與提案。至於臺北市松山區公所作為松山區參與式預算的主辦機關，綜理各項相關流程推動與召開會議。在 2016 年的推動中，對於社區營造議題有許多提案產出，松山區居民對參與式預算的公民參與模式也有不錯迴響，共有 5 項參與式預算提案成案，其中「松山區錫口廊道翻轉」及「松山區公有空地活化」兩案係針對社區營造的環境、生活面向進行規劃打造。首先，個案一：松山區錫口廊道翻轉案，所提及的錫口廊道位於臺北市松山區饒河街夜市旁基隆河河濱區域一帶，範圍由彩虹橋開始，沿著河流區域延伸到麥帥. 政治大者與松山區住民所共同推動。錫口廊道河岸因地點得天獨厚且交通便利，附近有許立. 一橋與麥帥二橋間（如圖 1-2，框內所示），本案係由一群具有社區營造理念的工作. ‧ 國. 學. 多著名觀光景點，如饒河街觀光夜市、彩虹橋與慈祐宮，但這樣的地利之便對當地居民而言，尚缺少了「人文歷史」與「自然環境」的打造與新發展。因此本案提案. ‧. 單位期望藉由錫口廊道重新打造的推動工作，結合文化、環境、觀光與休憩等面向，於河岸建置導覽設施、藝術作品及美化環境，打造人文、自然與健康兼具的錫口特. y. Nat. sit. 色區域，提升當地的自然景觀，為松山區居民提供休憩場域，推展區域人文，並同. er. io. 時促進地區觀光價值。. al. n. v i n C h8 號空屋（敦化段常街 370 巷 12 弄 12 號對面空地及 e n g c h i U 4 小段 315 地號）（如圖 1-3，次者，個案二：松山區公有空地活化案，營造地點位於臺北市松山區民福里五. 框內之標示點），鄰近松山機場及中山國中捷運站，且位於雙學區間，係屬住宅文教區域。前揭空地荒廢多時，長期無人管理與使用，造成環境髒亂，可能產生治安. 上死角，影響住民的居住品質，在安逸的居住區域中顯得特別突兀。因此本提案期望透過參與式預算的形式，喚起社區與政府對於閒置空地之重視，在活化閒置空間的同時，打造出適合社區居民使用的公共休憩空間，並且藉此呼應臺北市近年來積極推動的田園城市理念，建置一個屬於社區住民的小型城市農地，凸顯活化空地後所兼具的公共性與公益性，並藉由人潮之聚集降低因空地閒置所連帶引發的治安死角問題。. 7. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.001.2018.F09.

(17) 政治大. 立圖 1–2 錫口廊道位置圖. ‧. ‧ 國. 學. 資料來源：取自臺北市政府民政局公民參與平台(2016). n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 1–3 公有空地活化案位置圖資料來源：取自臺北市政府民政局公民參與平台(2016). 8. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.001.2018.F09.

(18) 綜上所述，為了解臺北市政府參與式預算對於社區營造之成效，本研究透過 2016 年臺北市松山區的錫口廊道翻轉案與公有空地活化案作為案例。以連接探討個案中各自的政策網絡參與機制、溝通、執行情形，並從政策網絡的觀點中探尋參與式預算運用於社區營造的成效性，尋求如何在參與式預算下讓社區營造的網絡運作更加穩定且精進。. 第三節研究問題與目的參與式預算在臺灣係屬一新型態的直接民主實踐方式，對地方政府而言此種模. 治政神含括其中。公民參與是社區營造的重要因子，而透過參與式預算所形成的政策網大立絡中，各行動者的互動將會對社區營造的成效產生影響，而其中公部門作為重要的式仍在磨合與適應。臺北市政府採取的方式較其他縣市而言，有更多的公民參與精. ‧ 國. 學. 推動、執行機關，其取向對營造成效的影響層面係相當大。臺北市政府近來如火如荼地推動參與式預算制度，如同前述，其發展時期尚短，作法與制度仍持續修正與. ‧. 調整，惟近來在各級政府、各級學校、公務員的主動宣導、努力下，並配合許多積. sit. y. Nat. 極參與者的口耳相傳，公民參與意願與人數開始持續提高。本研究為更深入觀察參與式預算在社區營造上之成效，透過臺北市松山區「錫口廊道翻轉案」與「公有空. io. n. al. er. 地活化案」作為研究的個案主體，並根據上述研究動機，提出具體的研究問題與目的，說明如次。. Ch. engchi. i n U. v. 壹、研究問題本研究有關參與式預算於社區營造成效的探討中，聚焦於政策網絡進行分析，因此以政策網絡觀點作為出發點形塑出研究問題。首先觀察網絡中的行動者個體，檢視臺北市松山區社區營造之二個案各自的行動者及其目標與利益，就社區營造工作的推動而論，政策網絡行動者所持有的目標與利益將影響社區營造的方向與成效，又臺北市的社區營造係通過新興方式「參與式預算」來進行，是以在參與式預算政策執行過程中，各參與者的目標和利益，與過去的社區營造模式在某個程度上應有所差異。因此，本研究通過對臺北市松山區參與式預算下社區營造個. 9. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.001.2018.F09.

(19) 案的深入探析，就個案的政策網絡行動者進行分析，以瞭解其各自的目標與利益。第二部分，透過第一階段對行動者的觀察，衍伸出對個案政策網絡之鏈結。政策網絡的分析涉及多元行動者的「關係」與「互動」，網絡間參與者的關係與互動良好與否，將導致網絡建立的互賴性與持久性有程度差異，據通例言，能長期發展的政策網絡通常皆具有高度互賴性與持久性。是故本研究透過網絡關係的分析，以探討臺北市松山區參與式預算下的社區營造網絡之互賴性與持久性程度。第三階段，續以政策網絡觀點探究臺北市松山區「錫口廊道翻轉案」與「公有空地活化案」中，各行動者互動下所建構之網絡的關係，分析兩個案不同的政策網絡中差異的變數，並檢視在兩個案行動者持有之不同的目標與角色下，該互動情形是否影響參與式預算方式所推動的社區營造成效，以瞭解此種模式是否有. 政治大爰此，綜合以上之論述，本研究之研究問題主要包括以下三個階段之探析：立. 助於加深社區營造之推展。. ‧ 國. 學. 一、臺北市松山區社區營造個案在參與式預算推動下，其政策網絡行動者間各自的目標與利益為何？. ‧. 二、本研究中二個案之政策網絡是否具有互賴性與持久性關係？又其互賴與持久之程度為何？. y. Nat. sit. 三、前述網絡中的行動者互動情形與在網絡中的目標與角色如何影響參與式預算. n. al. er. io. 在社區營造上的推動？. 貳、研究目的. Ch. engchi. i n U. v. 有關本研究目的共分為三層次進行說明，首先為學術目的，次為實務目的，最後為研究者之個人目的：. 一、學術目的公民參與、審議式民主於我國的文獻研究中已逐漸蓬勃，惟其中之參與式預算在我國的學術研究正處於起飛時期，另外如前揭各項論述，可得知參與式預算對於我國而言著重在社區營造上的比例相當高，但對於結合參與式預算與社區營造之討論尚缺乏。由是，期望透過本研究之分析與結果，引發參與式預算在社區營造上更多面向的探討，促使未來對於參與式預算在社區營造的學術研究上持續精進。 10. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.001.2018.F09.

(20) 二、實務目的審議式民主係我國近來努力的方向，其中參與式預算的推動亦為我國新興的政策，惟其發展仍處於起步階段，因此對於公部門的挑戰方正啟動。是故本研究一方面勾勒出臺北市松山區兩參與式預算個案之社區營造政策網絡互動關係與網絡態樣，另一方面從中探析參與式預算在社區營造的執行中，其網絡發展產生的困境與問題，而面對此些問題時該如何改善、如何提升執行成效，以尋求建構出更為緊密的互動網絡系絡，使參與式預算在社區營造尚能持續精進，並有擴展更多發展之可能。三、個人目的研究者本身現職於臺北市政府。在研究者個人工作場域的觀察中，可發. 政治大. 現參與式預算在民政局副局長與市長室專員的親自帶領下，推動團隊愈發具. 立. 有主動積極的特性，在標準作業程序之下運作亦愈發制度化，且由民政局為. ‧ 國. 學. 首，其他局處經過兩、三年來的引導下已漸漸正視參與式預算，並將之作為施政重點，也愈來愈多局處紛紛成立專案小組來支持參與式預算的推展。惟. ‧. 臺北市政府一直以來有人員異動頻繁的問題，如參與式預算僅僅由機關首長. y. Nat. 或長官主導式的推動，而未給予基層公務員具有公民參與的意識，只會造成. io. sit. 基層公務人員的反彈，使異動更加頻繁。是故，期望透過研究能夠促使參與. n. al. er. 式預算執行人員，甚至是各個基層公務員皆能正視參與式預算，並透過參與. i n U. v. 式預算對社區營造成效之探討，使更多公務員能夠深入社區，了解自己服務. Ch. engchi. 的地區與公民，連結政府與地方，創造更佳的官民關係。. 第四節研究範圍本研究係以政策網絡觀點，探討參與式預算制度所推動的社區營造成效，因參與式預算於我國推動時間仍不長，且並非全國全面性政策，因此本研究將焦點聚於近來聲勢較浩大且公民參與程度較高之臺北市。另外臺北市政府之參與式預算並未侷限提案方向，因此議題涉及範圍甚廣，至於本研究所探究的係針對社區營造部分，以下茲分為研究時間、研究對象及研究階段等範圍進行說明：. 11. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.001.2018.F09.

(21) 壹、研究時間參與式預算在審議式民主中並非歷史悠久，惟近來已在西方各國行之有年，相關法案與執行方式也逐步落實且趨於穩定。我國審議式民主的推展不如西方各國來得早，且因政策推廣成效有限，一直有雷聲大雨點小的狀況存在。直至 2014 年，時為臺北市市長候選人的柯文哲以參與式預算作為主力政見，促使參與式預算議題受媒體與大眾矚目，並於 2015 年正式於臺北市進行規劃與推動。臺北市的參與式預算政策推動時間仍不長，因此本研究主要著眼於正式啟動參與式預算後之第一批提案，即研究時間置於 2016 年之提案進行分析探究。. 政治大為能更深入探討參與式預算下社區營造之政策網絡，本研究並未以全臺北市立. 貳、研究對象. 的所有提案為研究主體，而是通過對臺北市所有提案的全面檢視後，將研究焦點. ‧ 國. 學. 聚焦於社區營造發展歷史悠久，且公民參與程度較高之臺北市松山區。又臺北市. ‧. 松山區於 2016 年所通過的提案共有 5 案，進行篩選後計有 2 案：「錫口廊道翻轉」與「公有空地活化」係與社區營造的議題具有直接連結關係，是以針對此二案社. Nat. sit. y. 區營造的政策網絡作為本研究核心。另外，本研究的主軸將透過兩個案社區營造. er. io. 的政策網絡互動程度、相互關係進行分析比較，嘗試釐清兩者的政策網絡差異性，. al. v i n Ch 算的方式是否能更提升營造成效，使政策網絡更加緊密連結。 engchi U n. 以探究政策網絡互動關係與呈現態樣，評估在社區營造執行層面上，以參與式預. 參、研究階段依推動時間進程，參與式預算大致上可區分為提案階段、成案後之規劃階段、執行（施工）階段及結案（成效評估）階段。如同前述，因臺北市參與式預算執行尚於起步階段，雖本研究已將焦點置於第一批（2016 年）提案，惟就該年之提案而論，多數提案仍未進行到結案階段，且為求謹慎執行，許多提案皆尚未進入執行階段。本篇所聚焦的臺北市松山區「錫口廊道翻轉」與「公有空地活化」案皆處於規劃設計階段，是以對前揭個案之政策網絡研究階段定位於參與式預算的前段，即以「提案到成案的過程」作為主要研究的階段。. 12. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.001.2018.F09.

(22) 第二章文獻回顧與理論探討本研究旨在探討通過參與式預算的模式對社區營造的成效是否有所助力，茲以政策網絡觀點角度來詮釋分析，希冀能尋求參與式預算在社區營造上有更進一步之功效。因此研究中藉用相關主題的理論與文獻資料進行探討，建立本研究的核心基石，作為本研究之立論基礎，進而發展出本研究架構。首先本章第一節針對參與式預算應用性質文獻進行探究，整理出參與式預算實施下之目標與效益、參與者及其角色、編織的網絡、阻力與推力…等，作為研究問題分析之基礎變項。再者，從社區營造相關文獻著手，分析社區營造納入公民參與的有利條件與限制條件，以及社區營造之預算經費來源與執行運用，協助本研究解. 政治大之政策網絡相關理論進行論述，提供後續研究分析完善之架構。立. 學第一節參與式預算. ‧. ‧ 國. 構頗析參與式算預算的社區營造執行運作層面。最後理論探討部分，以本研究觸及. sit. y. Nat. 近二十多年來，全球各地有愈來愈多的國家實施參與式預算（ Participatory budgeting），大多數實施參與式預算的國家，期望能夠藉由此種實質參與政治的制. io. n. al. er. 度，改善民眾對於當今政府無感的困境。參與式預算的起源地為巴西愉港（Porto. Ch. i n U. v. Alegre），此座城市在過去係由勞工階級所組成，透過勞工及中產階級的推動，使愉. engchi. 港成為巴西首屈一指的富饒城市。由此可知，勞工係愉港的主要人力構成，因此愉港的居民相當致力於扭轉巴西政治中「中上階層決定公共資源分配」的狀態。1988 年，巴西勞工黨贏得愉港市市長大選，其所提出的選舉政見為「民主參與」與「翻轉支出優先順序」，據此愉港開始逐步推動參與式預算制度，改善公共資源由中上階層把持的情勢，並透過此制度協助中下階層民眾及貧窮社區取得更多的公共資源（萬毓澤，2013）。參與式預算係由上而下的公民參與預算分配的一系列決策過程，是審議式民主的實踐方式，整個決策過程中使公民能夠透過協商、辯論的公開方式參與，且允許公民能夠在擁有足夠的資訊後，自我決定資源的分配與使用。公民在參與式預算的過程中，可接觸更多被教育的機會，亦能產生自身對政治、公共事務的直接效能感， 13. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.001.2018.F09.

(23) 有助於民主深化。此種直接、審議式民主的預算模式，可提升政府預算的公開度及透明度，且能更有效率的使用公共支出，降低預算濫用問題。本研究藉由國家圖書館館藏目錄查詢系統、華藝線上圖書館及臺灣博碩士知識加值系統交叉查詢，蒐集我國於參與式預算應用上可開放取得之文獻共有 10 篇，相關文獻內容歸納為三面向，分別為理論制度、可行性評估以及個案實證面向。摘述各相關文獻內容輔以評析如下：. 壹、參與式預算理論制度研析首先為參與式預算理論制度面向之文獻分析，徐仁輝於參與式預算在我國實踐前，即已發表有關參與式預算可推行方式之期刊論文，提供我國參與式預算制. 治政大制度的理論與實踐〉期刊論文中，從理論與操作面向進行論述，輔以巴西發展經立驗來分析。文獻中以參與者的角度論及公民參與預算決策的理由，主要在於矯正度之理論奠基，及他國推行經驗之情事與問題。徐仁輝（2014）在〈參與式預算. ‧ 國. 學. 人民對政府施政無感的問題，透過賦權作法，促使公民進入政府預算決策過程，加強公民對政府的課責，培養社區意識與公民團結，形塑新公共治理中多元、民. ‧. 主、合作的政策網絡，提升社會整體民主價值。另外應注意的是，在實施參與式. sit. y. Nat. 預算時，劃分施作區域如以效率為基礎，可能產生區域間的競爭，從而限制整體. io. er. 政策網絡的塑造，此時資源上的優勢將使利益受到少數人、特定人、特殊社區領袖所把持。再者，政府作為參與式預算主要的資訊揭露者，在培養公民素養上，. n. al. Ch. i n U. v. 如參與者本身未具備足夠自我思考能力，容易受到政府的主觀資訊提供影響判斷. engchi. 方向。因此，推行參與式預算時，政府應嚴防受到利益團體影響決策，避免團體互動的負功能，如團體盲思、多數暴政等等，以防止公共利益受到損害。徐仁輝（2014）的文獻中，分析架構採由上而下與由下而上併行，除能深入了解實施參與式預算對政府的效益何在，亦能檢視公民在何種利益驅使下願意投身於參與式預算的執行過程中。另外，其研究中以政策網絡的角度，建議我國採行參與式預算時可採行的實際做法，提出推行之初可從「與地方高度連結的社區整體營造」著手。此些理論皆與本研究欲探討的研究問題方向相仿，極具參考價值。不過上述文獻撰述之時，我國尚未有實際的參與式預算案例可供佐證，故本研究將進一步探究實際執行下，政策網絡形成以及對社區營造政策所產生的內外部後續影響。 14. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.001.2018.F09.

(24) 貳、參與式預算可行性評估研析可行性評估係針對參與式預算制度對於該地方的適用性進行評估，以了解政策是否有推行之可能。有關參與式預算之可行性評估研究，政策執行範圍由大至小共分為一般政府、地方政府及個案研究，不同的實施範圍對於政策實施可行性亦有不同影響。在此，文獻探究依一般政府、地方政府至個案研究的次序，透過「蘇彩足、孫煒與蔡馨芳（2015）」、「蔣喬玫（2013）」及「章法琪（2016）」的研究文獻探討，並提出與本研究相關部分之文獻重點、歸納與延伸。首先，蘇彩足、孫煒與蔡馨芳（2015）在〈政府實施參與式預算之可行性分析評估〉研討會論文中，研究主體為一般政府，其透過檢視國外執行參與式預算的個案，從實務面向上探析各國執行模式之相異與相似點，並於國內辦理座談與. 政治大. 深度訪談後，發現推動參與式預算的目的，不外乎係為彌補代議制度之不足，在. 立. 增加公民參與的機會外，更期望能翻轉資源配置及推動行政革新。惟參與式預算. ‧ 國. 學. 的推動受限於歷史背景、政治文化之差異，各國操作方式不一，不可一味移植他國作法，且參與式預算在執行上除會耗費高額成本及資源外，將挑戰到當代代議. ‧. 民主制度。另外，此種預算模式較適用於分配行政策，並不適合取代現今主要政. y. Nat. 府預算編製制度，且參與式預算因多侷限於地方議題，忽略國家層次的處理方式，. io. sit. 易受到少數積極人士的操縱。. n. al. er. 蘇彩足、孫煒與蔡馨芳（2015）於其研究中指出，參與式預算在我國推行上，. i n U. v. 如能訂定明確的遊戲規則確有其可行性，至於這些規則應從三方面著手。首先，. Ch. engchi. 從小額經費開始，並盡可能地與既有的在地公民團體鏈接（例如社區大學），建立一定夥伴關係；再者，應確立明確的預算來源，如中央補助、地方預算籌編、議員建議款等等；第三，提案人的資格應視經費性質確立，並且公部門應秉持專業中立、公開透明的立場進行相關提案審查，提高提案的可執行性。簡而言之，如能具備上述三種面向，則能提升參與式預算的執行成效。再者，蔣喬玫（2013）在〈新北市政府導入公民參與過程可行性研究〉研究中，以文獻分析法及深度訪談方式，嘗試從政治面、行政面與法律面等三面向，解析新北市推動公民參與預算過程的可行性。其研究發現，推行參與式預算的目的，主要係擴大決策的正當性並提升公民素養。且國外制度應轉換為符合在地環境條件的模式，因此必須盤點與整合現有的資源，進行事前的成本效益分析評估，. 15. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.001.2018.F09.

(25) 並借鏡我國過去審議式民主推動時所產生的困境，以避免重蹈覆轍。歸納蔣喬玫（2013）的研究後，可發現政府推動參與式預算的主要效益在於，培養公民政治參與素養，提供預算過程中公民參與的管道和機會，進而提升決策資訊的公開透明程度與執行有效性，彌補代議制度下預算政策正當性的不足，以進一步形成政府與地方團體、公民之間互賴的網絡，拉近府民關係。惟參與式預算如要順利推行，仍有許多障礙需要克服。首先，在政治面向上挑戰，主要為代議機關的權力受到影響且執行上可能會被特定團體、人士所操控，而「參與的地區範圍」與「哪些人可參與」將影響到參與式預算的代表性。第二，在行政面向上，參與式預算將面臨資源有限的挑戰，包含人力、經費、時間成本、技術操作等等，且並非所有的公共事務皆適合透過參與式預算推動，因此執行上的實際效益可能受到. 政治大. 質疑。第三，在法制面向上，參與式預算政策的推動大多需要行政首長的支持，. 立. 方有制度法制化的可能。. ‧ 國. 學. 最後，章法琪（2016）所進行的〈地方政府實施參與式預算之可行性分析：以臺北市信義區公所里鄰建設經費為例〉研究採用個案分析，其以臺北市信義區. ‧. 公所里鄰建設經費作為研究主體，檢視里鄰經費用是否具有導入參與式預算的可行性，以及可採行的推行方式。研究發現，運用里鄰建設經費推行參與市預算的. y. Nat. sit. 整體可行性偏低，主因在於該政策的利害關係人接受意願不高，尤其里鄰建設經. er. io. 費主導權力原掌握在里長手中，而地方議員也具有一定的影響力，但參與式預算. al. n. v i n Ch 算額度過低，公民參與的空間有限。惟文獻中亦提出如要提升推行可行性，可從 engchi U. 卻會促使里鄰資源分配的權力發生移轉效果。再者，在操作技術上，里鄰經費預. 六項操作方式著手：公部門完整的培訓規劃作業、非政府組織協力建立共同夥伴關係、公民具有投入參與的實際作為、調整預算僵化規定以增加運用彈性、專業的團隊輔助以及設計完善的專屬制度。另外，政策建議中也點出了政府內部的認同問題，參與式預算在追求外部參與同時，尤須建立內部執行人員的認同與團隊意識，否則可能產生陽奉陰違的政治執行，反而背離參與式預算所真正追求的審議民主、公民參與價值。有關章法琪（2016）在參與式預算可行性探討中，可發現該研究中已參酌過往文獻，限縮了參與式預算實施範圍，從經費項目較小的里鄰建設經費進行可行性分析。惟研究結果卻發現推行可行性仍偏低，進而提出經費範圍仍應有公民足夠參與的空間，方具實施參與式預算之價值。由是可知，參與式預算推行之初的 16. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.001.2018.F09.

(26) 範圍與經費額度雖不宜過大，但如太小仍會影響公民參與意願，因此如何取捨適當的參與範圍為實施政府的一大課題，此文獻提供了本研究探討的一大向度，極具參考價值。另外，文獻中也提出了各方人員執行意願低落的問題，此部分與本研究中政策網絡的探討有所連結，執行低落也顯示了參與式預算中，審議民主的價值可能僅為政府施政的口號，並未受到政府內部的正視與了解。審議民主的價值並非以追求執行效率為出發點，而係訴求更深層的公民參與價值意識。因此推動時勢必提升政府更多執行成本，也需要讓政府的執行人員有所了解，在教育公民的同時更須提供執行人員完善的教育培訓，才能避免執行團隊的不配合與抵制。綜上所述，參與式預算在政策執行上尤須注重政府、公民、地方團體間的網絡關係，並且必須輔以公民學習以及塑造政策參與的政治文化，方有推行之可能。. 政治大有許多相似之處，惟其大多著重在參與式預算該如何成形、發展要件及操作方式，立前述文獻各篇探討內容與本研究標的個案相比，在資源、制度、公民素養面向上. ‧ 國. 學. 政策推動的方向也是從政府的角度由上而下的方式進行分析，並未指出參與者（公民、社區團體）參與的動機，以及各參與者在預算中所扮演角色，故較難看. ‧. 出實施參與式預算將產生的具體成效。爰此，本研究將借用前述文獻研究結果及探討觀點並進一步深論之。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 參、參與式預算個案實證研析. Ch. i n U. v. 有關參與式預算個案實證研究，扣緊本研究主題，初以吳建忠（2011）之研. engchi. 究，了解華人文化場域實施參與式預算的契機與執行模式。再者，回歸到我國的實證研究進行探討，了解地方政府及中央推動參與式預算的目的、樣態及機制，包含宋威穎、吳偉寧（2016）以及王振成（2017）對臺中市試辦計畫的分析研究，另外，尚針對葉欣怡、陳東升、林國明、林祐聖（2016）在文化部及葉欣怡、林祐聖（2017）在三峽的專案計畫進行探討。最後，從鄭皓輿（2017）的研究中，針對我國不同城市（臺中市與臺北市）實施參與式預算的狀況進行比較與檢視，一方面了解各城市執行時政策與目標是否有所差異，另一方面提供本研究建立研究臺北市參與式預算制度的研究基礎。首先，吳建忠（2011）於〈中國大陸鄉鎮大改革的邏輯—以浙江溫嶺市新河鎮「參與式預算」為例〉博士學位論文中，以中國浙江溫嶺市新河鎮的參與式預 17. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.001.2018.F09.

(27) 算為個案，藉由文獻分析輔以參與式觀察及深度訪談的方式，探析中國的黨國體制與政治環境下，參與式預算的發展是否具有民主意涵，而中國是否可能產生具民主（公民參與）內涵的治理改革，分析其出現的條件及維持的動力與可能性。研究發現，溫嶺鄉鎮的人大在參與式預算改革並非傳統的由上而下或由下而上模式，而是受公部門外部的專家學者（政治企業家）影響下所進行的變革。原先的目的在於以民主懇談的公聽會作法來了解民意，卻偶然性的在公共預算改革過程中形成參與式預算，促使人大監督更具有民意基礎，擴大了公民參與財政預算的監督空間。文獻中亦指出，溫嶺市透過民主懇談的形式聚結農民、村民與鄉鎮政府間的網絡，有助於重新建構網絡的信任關係，形成多元參與主體。惟溫嶺市政府採取參與式預算政策的偶然性成分居多，較難檢視施行參與式預算的目的以及. 政治大算係圍繞著「人大」的組織進行推動與參與，參與基礎除不全面外，多著重在參立欲達成的效益，也無法看出實施公民參與的核心意義。且中國溫嶺市的參與式預. ‧ 國. 學. 與的制度面而非價值面，互動體系的觀察僅能由制度層面進行分析，難以深入了解行動者參與的實際動機。再者，溫嶺市在參與式預算概念下所進行民主懇談，. ‧. 主要的功能以監督為主，決策主體仍為政府，因此網絡的主導權與資源分配核心仍是由政府所掌控。. y. Nat. sit. 次者，宋威穎、吳偉寧（2016）〈地方政府辦理參與式預算之觀察與省思—. er. io. 以台中市中區參與式預算為例〉線上學術研討會議論文，及王振成（2017）在. al. n. v i n Ch 個案討論，宋威穎、吳偉寧（2016）的研究主要係檢視個案中各階段推動的運作 engchi U 〈參與式預算之研究：以台中市中區為例〉研究中，主要以我國臺中市中區進行. 方式，與預算執行過程的互動模式。其研究中可發現，台中市中區參與式預算的試辦計畫，與臺北市參與式預算制度在執行階段上有諸多雷同之處，同樣著重公民意識的培育及盡可能在有限範圍中擴大參與基礎，且皆著力於社區網絡、府民關係的形塑，並利用資訊科技進行資訊公開與票選作業。不過臺北市的預算基礎係建立在近似零基預算的模式，不設限提案內容，只要實務上有可行性皆有採納執行的可能，至於台中市中區的參與式預算係侷限於都市發展局的預算範圍內。另外，文獻中指出參與式預算可能有政治角力的問題，試辦之初多數社區里民仍未具有良好的公民參與意識，因此提案者多為里鄰長及其相關人士，參與者則多係受里鄰長動員來而，且為確保提案順利通過，甚至出現互保的結盟形式，這些臺中市中區所產生的政治利益把持問題，不難在臺北市的執行狀況中發現，因此 18. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.001.2018.F09.

(28) 也係本研究所分析的網絡中行動者目標利益之重要研究因子。至於王振成（2017）在〈參與式預算之研究：以台中市中區為例〉研究中，則是針對 2016 年臺中市中區參與式預算制度的執行狀況，以公私部門間參與程度、制度設計與運作制度及為未來推動執行等三面向進行深入研究，分析參與式預算制度在臺中市中區的執行成效以及所面臨的困難與問題。其研究中可看出臺中市同樣位居我國六都之一，在參與式預算的政策推動階段流程看似與臺北市相當，惟規劃設計與執行內容確有諸多差異之處，臺中市與臺北市皆由政治企業家（市長）進行由上而下的政策推動，這樣的作法的確能促成政策於短時間上路，但執行的深度卻有待商榷，尤其臺中市並非如同臺北市採用全行政區總體推動作法，其所採用的試辦方式更可看出市府內部並未全面正視參與式預算，而這樣的執行. 政治大外，該研究中主要從政府執行面向上進行研究分析，並未涵蓋到參與式預算於社立可能造成草率粗淺的結果，並無法發揮參與式預算中審議式民主的核心價值。另. ‧ 國. 學. 區、地方執行之層面，惟對於參與式預算而言，相當重視網絡中的公民參與，因此在研究參與式預算的成效上，可能無法看出全面性執行結果。不過，透過王振. 且協助本研究建構出參與式預算的整體流程觀。. Nat. y. ‧. 成（2017）對於臺中市的研究，可重新檢視本研究中的個案在執行上的問題，並. sit. 而葉欣怡、陳東升、林國明、林祐聖（2016）在〈參與式預算在社區—文化. er. io. 部推展公民審議及參與式預算實驗計畫〉研究專題中，主要針對文化部主辦、國. al. n. v i n Ch 行檢視。該文獻指出我國採行由下而上執行模式的社區總體營造政策已推動二十 engchi U 立臺灣大學社會學系執行的「推展公民審議及參與式預算實驗計畫」研究成果進. 多年，但政府所挹注的大量資源並未帶來豐碩成效，其研究發現，透過「推展公民審議及參與式預算實驗計畫」的執行帶來六項正面效益：第一，提供社區住民發聲的管道，使政府有效收集在地居民的實際需求；第二，開啟嶄新的參與可能，推使在地住民參與公共議題討論；第三，政策效能感的提升鼓勵新行動者的加入，促進包容與平等價值；第四，促使社區住民、組織聚結合作，形塑新的社區網絡型態；第五，凝聚在地住民的社區意識，培養與深耕居民的地方認同感；第六，翻轉政府把持政策議程的型態，使社區關鍵想法得已提出且具體化。另外，亦提出了三項應注意之處：其一為應有效運用策略進行全面性宣傳與招募，避免社區資訊不流通；其二係社區領袖與地方住民間的關係應保持良性溝通與互動，降低民眾對公平性的疑慮，且增加參與率同時，避免領袖權力過度被剝奪；其三為應 19. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.001.2018.F09.

(29) 盡可能提升最終表決的參與人數，增加提案的代表性與正當性。另外，葉欣怡、林祐聖（2017）在〈參與式預算的臺灣實踐經驗：以三峽區身心障礙者就業促進方案試辦計畫為例〉期刊論文中，以我國新北市三峽區身心障礙者就業促進方案參與式預算試辦計畫做為研究個案，其研究發現，個案的參與式預算推動主要著重在公民發聲，有效提升公民政治參與直接效能感。且因議題係針對身心障礙者，能夠提升政府對社會正義價值的促進程度，促成多元行動者的合作，形成具有信賴關係的在地網絡，創造出更加包容的地方社會氛圍。不過，研究中亦發現，參與的身心障礙者並不全面，主要侷限在自營者的就業層面，因為對多數身心障礙者在參與式預算的就業促進推動下，首先可能面臨對其福利補助的縮減、補助資格喪失等問題，且單一場次的辦理方式，各方參與者並無法. 政治大外參與式預算的執行經驗上，可發現參與式預算將剝奪代議政治者、執行者的預立. 全面理解參與式預算的核心精神、操作流程與預期效益。文獻研究中認為從國內. ‧ 國. 學. 算的分配權力，各階段的動員也可能有政治角力滲透其中，且更重要的是參與式預算上對於負責層面上的規劃並未落實，使民眾對於計畫可能仍抱持著不信任態. ‧. 度，進而導致各項活動、階段的參與意願低落。. 鄭皓輿（2017）在〈移動政策與城市特質：以參與式預算觀察〉研究中，以. y. Nat. sit. 參與式觀察、深度訪談及文本分析的方法，從參與式預算政策的角度頗析不同地. er. io. 方政府實施公民參與政策的差異與特質。研究發現，雖然我國許多地方政府皆有. al. n. v i n Ch 例如推動背景、地方習慣、公民思維的不同。在 e n g c h i U2016 年的參與式預算推動中，臺. 參與式預算政策，但多屬名同實異，政策制度上的差異主因在於城市特質不一，. 北市的特性較具開放性與積極性，且結合既有體制作法，能夠具有一定程度的著力點，並冠以政策實驗之名，採取滾動式修正，提供公部門發想更多創新想法的. 空間與機會，惟地區級的多數提案較著重在物質與非公共利益層面；至於臺中市則傾向保守政策型態，採行減少地方派系衝突與磨合的外包作法，結合社區營造以小規模的預算試行，不過仍須留意其政策推行在傳統價值壓力迫使下，可能導致參與式預算的推動產生持續停擺狀況。鄭皓輿（2017）透過城市之間的對比，發現即使是在台灣這個小島上，參與式預算在不同地區實施時，也會因區域特質產生不同的助力與阻礙，因此在推動參與式預算時，尤須注重政策規劃面向，找出最適合地區發展的型態。. 20. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.001.2018.F09.

(30) 綜觀上述參與式預算各文獻，其在執行上的成效不外乎係提升公民參與程度，使公共事務的推動能納入多元意見，並促使公共事務在地化。參與式預算具有補充代議制度的功能，有助於提升公民的政治參與直接效能感。不過，檢視國內外執行經驗可發現，參與式預算並非提升公民參與及有效推動公共政策的萬靈丹，其執行過程繁瑣且曠日廢時，耗費大量推動與執行的成本，且在擴大參與者同時，卻反而易受更多政治力的介入，無法發揮參與式預算由下而上公民參與效益與價值。另外，檢視上述文獻後發現，主要皆針對參與式預算的外部參與者進行探討，雖有助於解釋公民參與深化，卻無法解釋公部門內部的執行行為，其所忽略的內部參與者也是影響參與式預算執行成效的關鍵因素，再者前述文獻主要著墨於制度面，未深入探究網絡關係與互賴程度如何影響參與式預算提案的走向。因此，本研究將以臺北市. 政治大與外部各參與者的目標與角色對參與式預算在執行層面上的影響。立. 松山區參與式預算為主軸，透過個案的網絡分析，進一步檢視網絡互動情形與內部. ‧ 國. 學 ‧. 第二節社區營造. sit. y. Nat. 綜觀臺北市政府現行推動的參與式預算各項提案，其中社區營造相關提案在比例上占相當多數。我國社區營造政策與審議式民主推動時間相仿，同樣提倡由下而. io. n. al. er. 上的公民參與，而社區營造更強調的是一種社群成員基於社群共識，集體投身社區、. Ch. i n U. v. 地方公共事務的社群治理模式（Communitarian Governance），此種集體的社群治理. engchi. 與參與式預算精神相同，也是參與式預算為何多以社區營造議題為主的原因之一。我國過去二十多年來所推動的社區營造政策，受限於經費預算由社區發展關鍵主導者把持、社區民眾參與意願不高，導致社區營造的成效不彰，尤其在一般地方建設經費較為充裕的大都會城市中，更是較難有明顯的社群治理模式形成，除既有的社區營造政策本身已無法讓地方居民有較高的參與效能感外，像臺北市這樣的首都城市，多數地方建設無待民眾爭取，皆直接交於政府單位決策，因此更無所謂的參與空間可言。而近年所推動的參與式預算即是能彌補前述的公民參與缺陷，讓公民從提案、成案到執行過程皆能參與、監督，對於社區營造而言，更是能帶來成效提升的一大契機。. 21. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.001.2018.F09.

(31) 為深入探析參與式預算於社區營造之成效，本段透過社區營造相關文獻，分別針對參與式預算中最核心的「公民參與」及「預算經費」與社區營造相關聯之部分進行剖析。在可取得的文獻資料中，社區營造與公民參與的文獻計有 7 篇，社區營造與預算經費相關文獻計有 4 篇，分述如下：. 壹、社區營造與公民參與誠如前述，公民參與的程度通常與社區營造成效呈現正相關，又公民參與層面廣泛，本研究將相關文獻區分為三類角度進行探究，分別為非營利組織參與、社區資本生成以及總體營造政策對社區營造之影響，茲說明如下：. 政治大社區營造的推動中，涉及到與該社區相關之許多利害關係人，以及與社立. 一、非營利組織參與對社區營造之影響. 區營造高度連結的社區營造工作者。從我國實務經驗中，可發現此些工作者. ‧ 國. 學. 不少係來自於非營利組織，因此首先將透過相關研究，檢視非營利組織如何參與社區營造工作，對社區營造可能產生如何之影響。本研究從各文獻中檢. ‧. 索，發現非營利組織參與社區營造主要係著力於帶動公民參與。透過吳建昇. Nat. sit. y. 於（2005）的研究，可檢視非營利組織與社區的互動狀態，尤其是如何形成. io. er. 互賴的網絡關係，接著由謝孟椒在（2011）的研究，探析非營利組織所觸發. al. 的公民參與情形，最後透過蔣正惠（2015）的研究，了解關鍵領導者對於社. n. v i n Ch 區營造網絡的影響力是否影響社區營造之成效。 engchi U 首先，吳建昇（2005）〈探討社區型非營利組織與社區之互動－以新港. 文教基金會為例〉的研究中，從組織與社區連結角度，分析社區型非營利組織如何與社區進行互動，並深入探討社區中各參與者的互動與角色分配，其中亦針對社區網絡與地方居民、組織參與社區營造進行剖析。其研究發現，社區居民會利用參與基金會的形式涉入社區營造之中，基金會的永續發展亦須倚靠社區居民支持，兩者間形成資源互賴。透過社區型基金會的理念，對社區居民的社群認同具領頭羊功用，能啟發個人對公共事務之關心，且基金會同時具有資源轉介與技術協助的角色，為社區發展帶來一股動力。由此，社區型組織的介入係具有關鍵地位，其作為社區居民與政府間的重要橋梁，提供民眾參與社區事務的管道。另外，針對研究結果進一步深入觀察，可推 22. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.001.2018.F09.

(32) 導出社區型組織介入的深淺，將會主導社區營造的走向，如民眾皆透過社區型組織進行社區參與時，可能將產生社區事務受到社區型組織把持的問題，在長期發展下，更可能產生寡頭現象。謝孟椒（2011）於〈社區營造與公民參與之研究：以鹿港鎮南勢社區與花壇鄉橋頭社區發展協會比較為例〉的研究中，透過彰化縣的鹿港鎮南勢社區發展協會以及花壇鄉橋頭社區發展協會作為其研究個案，釐清個案兩地區之社區發展協會差異與特點，分析公民參與對於社區營造的網絡、運作機制之影響。其研究透過比較兩個案後發現，社區認同感及公民意識較高的社區較具高度公民參與性，而公民參與較高的社區能夠形成較高社區依存性，也因此易推動社區營造相關公共事務。次者，從網絡的角度分析，網絡間互動. 政治大區，較易建構出緊密的社區網絡，社區組織、資源愈是健全，自然能夠帶動立關係與社區營造成果具有正相關，在公私部門互動愈頻繁且關係愈良好的社. ‧ 國. 學. 社區營造的推行。至於如要有效深化社區中的公民參與程度，則必須重視公民知能的提昇，在公民學習資源豐富的社區，較能培養公民意識以促進社區. ‧. 營造之參與。其亦點出，社區發展協會領導者扮演著社區意識重要角色，以其為核心拓展社區事務、參與網絡，使網絡深根社區，此觀點似於參與式預. y. Nat. sit. 算中植入社區後關鍵行動者的重要性，其一舉一動皆可能影響社區營造成敗。. er. io. 蔣正惠（2015）在〈社區營造與公民參與之研究：以彰化縣田中鎮西路. al. n. v i n Ch 以及如何促進民眾參與社區事務提升社區巡守隊之效用。其研究發現，首要 engchi U. 社區守望相助隊為例〉的研究中，探討促使社區民眾參與社區巡守隊之動機，. 影響因素為社區中決策關鍵者的動員，通過決策關鍵者的邀約最能有效促使. 民眾參與社區巡守隊，彰化縣田中鎮西路社區守望相助隊的成員組成、規劃、行動皆圍繞著核心行動者「里長」，因此里長是該社區巡守隊永續運作的支持要素。再者，社區民眾參與地方公共事務的態度及取向，將影響社區巡守隊之經營，意即如社區民眾對於社區具有認同感、依存感，進而積極參與公共事務時，將提升社區巡守隊之功用與成效。蔣正惠（2015）之個案研究更進一步提出關鍵決策者具有舉足輕重之角色，尤其在我國中南部地區而言，里長作為社區居民與公共事務連接的橋樑，其態度與領導者魅力會影響社區民眾參與地方公共事務之意願，此觀點提供本研究對社區營造關鍵人物在公民參與促進的研究立論基礎。 23. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.001.2018.F09.