研究背景

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第一章 緒論

「參與式預算」的概念源自於審議式民主的公民參與精神，實踐由下而上的政 府治理理念，提供公民參與政府政策預算規劃與支用的管道，將公民納入政府政策 的決策過程中。公部門執行參與式預算的過程中，涵蓋各方多元的參與者，因此如 何了解各方參與者的動機、滿足參與者的利益，進而使政策向榮，則成為當今公部 門推動參與式預算的一大重要課題。

本章緒論共分為四節，針對本研究進行概括性之論述。第一部分說明本研究之 研究背景；其次說明本研究動機；續以描述研究問題與目的；最後敘述研究範圍，

並同時分析本研究可能之限制。

第一節 研究背景

參與式預算（Participatory Budgeting）跳脫過去大眾所認知的傳統封閉預算制度，

最初係發起於 1989 年的巴西愉港市（Porto Alegre），愉港市位於巴西南端，是巴西 較為富裕的城市之一。1980 年代的巴西仍處於軍事戒嚴階段，而愉港市這座城市自 1960 年代以來便已扮演著巴西的反對都市角色，堅持捍衛民主，有著巴西民主聖地 之稱謂，是以具有民主參與的根基。至 1988 年時，較激進的巴西工人黨，以「公民 參與」及「翻轉支出優先順序」作為參選政見，期望扭轉過去愉港市長期將公共支 出支用於中上層階層的情形，並希望藉由參與式預算使弱勢階層與貧窮社區取得更 多的公共資源，以改善公共預算的分配順序。這樣空前的政見促使工人黨取得執政 機會，其打破過往的官僚體系及財政限制，使公民在公共政策的決策過程中成為更 直接的角色，而愉港市的參與式預算從最初的 1000 多人參與，大幅度成長到 50,000 以上（徐仁輝，2014）。參與式預算以巴西為首逐漸推廣至西方各國，這樣的執行 經驗與成效受到許多學者與公部門注目，促使世界許多城市爭相效仿。

參與式預算是結合代議民主和直接民主的方式，係公民參與精神以及審議式民 主之具體實踐，與傳統的審議式民主模式相比，它是屬於參與式民主的一種形式，

係由下而上的政治參與型態，此般的參與使公民能更深入決策中，因此促進公民產 生參與政策的直接效能感，其依賴著政策網絡的形成與建構，而更具有影響力甚或

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約束力。隨著審議式民主的發展，公民參與的風潮席捲全球的民主國家，各種不同 的公民參與模式不斷進行創新，其中有學者認為參與式預算在近二、三十年來為最 具政策影響成效的公民參與機制。另外，參與式預算具有提高預算透明度、增進居 民參與，並降低社區資源被地方派系把持的問題（鄭麗君編，2015）。

參與式預算的根基即為審議式民主，係民主參與形式的一環。審議式民主的理 論自 1980 年代末期以來，不僅引領西方民主理論的發展，亦逐漸受到世界各國政府 的重視。審議式民主主張讓多元價值的立場進行政治對話，公民得以透過溝通方式 相互分享觀點、協商、蒐集資訊等，促使政府的政治權威因對話而更具有合法性基 礎（林子倫，2008）。在審議式民主的模式中，公民跳脫了傳統被統治者角色，成 為政府的夥伴，在各國政經文化、風俗民情等差異下，發展出的公民參與模式雖不 盡相同，惟此種審議式公民參與模式已被視為現代政府推動的公民參與主流模式之 一，也被視為直接民主的實踐體現。我國的審議式民主、公民參與起步雖較晚，但 此波參與式預算的潮流亦逐漸於我國政府決策中發酵，尤其在社區營造上逐漸占有 一定影響力。由近年來我國參與式預算辦理的案件中可看出，參與式預算運用於社 區營造的比例相當高，且伴隨著我國教育水準提升、國民自主意識高漲，對於自身 居住社區的各項要求持續加溫。由此，社區營造的相關議題與政策已成為政府推動 的主軸之一。

我國近年來有愈來愈多縣市政府開始推動參與式預算，而臺北市政府的參與式 預算與其他縣市相較而言，係更重視公民參與層面。部分縣市係先框架出參與式預 算執行範圍及經費後，規定民眾須在政府規範的範圍內進行討論，不過臺北市的執 行模式則非如此。臺北市政府為落實「開放政府，全民參與」的理念，在臺北市政 府柯文哲市長的帶領下，於 2015 年起陸續推動臺北市各行政區的參與式預算，主打

「自己的預算，自己參與」，致力建立一套充分開放公民參與的參與式預算機制，

藉由公民深入預算決策的方式，提升預算透明度，並強化公民對於施政之監督，期 能讓公民與政府以參與式預算為基礎進行合作，共同參與市政推動（臺北市政府公 民提案參與式預算資訊平台，2017）。臺北市參與式預算係由市政府進行府級列管、

臺北市各區公所暨各局處主辦、學術團體輔助、公民社區提案的政策產出、執行模 式，預算編列方式採取零基預算模式，不侷限公民的提案範圍及經費，使公民的構 想能夠真正有所發揮。

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針對臺北市近來所推動的參與式預算而言，「社區營造」相關提案數量相當多，

大多提案皆係以社區營造作為核心，尤其在社區環境、地方文化、社區弱勢照護面 相上實乃地方居民主要關切者，由此可知社區營造議題係作為臺北市參與式預算政 策下最重要的一環，因此臺北市政府勢必將對社區營造的推動更加關切與重視。尤 其在參與式預算第一年的試辦推動中，多數民眾對參與式預算的概念甚淺，因此台 北市政府規劃了區民活動中心與公民會館修繕工程、社區環境改造計畫、田園城市 等方向，供民眾思考提案。在公部門的循循善誘下，提供了社區營造工作者更多運 用參與式預算機制的誘因，逐漸觸發公民的學習與效法，間接促進了社區營造提案 的蓬勃產出。惟臺北市推動參與式預算的最初主要目的係為擴大公民參與，社區營 造的促進是在推動參與式預算的過程中無意間所促成，從實務面檢視，的確因為參 與式預算的推動，促使更多社區工作或是社區建設有取得執行經費之可能，以致於 參與式預算在社區營造實際操作層面上成功打響公民參與的重要性，引起更多政策 共鳴。

另一方面，臺灣推動社區營造政策多年，就社區營造而論，最重要的精神即是

「由下而上」，透過地方、鄰里此類區域性的社群力量，並以該社群作為推動主體，

集體性地共同積極投入區域性事務。社區營造工作與在地住民息息相關，且無法倚 靠單一行動者來完成，其除涉及地方人員的投入外，尚與資源取得、政府支持、地 方勢力等等因子皆有所相關，因此社區營造是透過多元行動者構成的網絡所建立，

營造的成功與否係與各行動者的角色、態度、參與程度等面向相關。而透過參與式 預算的方式可以使公民產生直接效能感，故從良性角度來看，臺北市政府參與式預 算的推動過程中，促成了在地住民社群力量的集結，間接促進更多公民願意投身社 區營造參與工作之中。另外，此種新政策型態打破了過去政府自行制訂政策並執行 的決策模式，納入了許多新的、多元的行動者，這些行動者包括地方住民、地方生 活圈、工作者、學校等等，進而形成新的社區營造政策網絡。

不過須特別注意的是，臺北市此種參與式預算下所形成的社區營造政策網絡的 運作，是否將對公部門執行社區營造政策產生衝擊，而使參與式預算失去其主要推 動的政策目的。再者，於執行過程中，政府可能需要許多的磨合與適應，如政府能 夠有所自覺自身的定位並適應這些新政策、新執行型態的衝擊，或許能透過參與式 預算或是政策目標的變遷而提升社區營造之成效。由是可見，臺北市政府各機關在 新政策網絡下的角色、定位及自覺程度，對各行政區的社區營造成效將有深刻影響，

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且各行政區參與者藉由參與式預算涉入社區營造的動機、參與程度亦為社區營造的 關鍵要素。另外，亦須注意的是臺北市參與式預算規劃之初並無特別針對社區營造 進行政策設計，因此須檢視參與式預算推行下是否將反而侷限社區營造原先的可能 性。可能產生侷限的原因在於，參與式預算執行過程中有階段、標準作業程序以及 法律面向上的限制，必須符合各項規定後方有成案之可能，為使社區營造相關的提 案能順利通過，在各方行動者討論與妥協下，最終成形的提案可能已與最初社區營 造規劃想法有所差異，且在爭取經費與博得關注的同時，受到網絡中強而有力的行 動者影響，也可能抑制了較其他弱勢社區營造工作者發聲之機會，這也是值得省思 之處。

臺北市的參與式預算政策雖有前述值得思考之處，惟綜合而論，參與式預算的 確間接促進社區營造的公民參與，開啟參與式預算由下而上、由人民自己作主的里 程碑。在社區營造工作的運用也促使參與式預算受到愈來愈多公民的重視，而政策 執行之下，公民個人到社區乃至臺北市政府間形成了以政策而生的綿密政策網絡，

雖然對臺北市政府與地方社區而言，此政策網絡形成的時間尚非久遠，惟實際上似

雖然對臺北市政府與地方社區而言，此政策網絡形成的時間尚非久遠，惟實際上似