第貳章 文獻回顧
本研究相關文獻分為四節整理：第一節政策背景回顧：臺灣農業食物系統與休閒農 業，第二節介紹地產地消，第三節政策評估理論，第四節利害關係人之公私協力。
第一節 政策背景回顧：臺灣農業食物系統與休閒農業
「地產地消」政策最直接之目的是鼓勵國人消費在地生產的農產品，這項政策的形 成有其歷史演進過程，本研究和農業食物系統影響國人飲食習慣，以及休閒農業政策發 展關係密切，因此在研究地產地消食材旅遊之前，先整理臺灣農業食物系統與休閒農業 發展的脈絡。
一、農業食物系統變遷與休閒農業演進
臺灣有特殊的時代背景，結束日治時期，從戰後至今農業食物系統逐漸轉變，隨著 國人經濟日益豐足，加以社會結構改變，農業政策必須轉型，本文將此歷程依食物系統 與農業轉型分成四個時期：
(一) 農業生產黃金時期－米食為主 （1945-1970 年）
此時期可說是農業發展的黃金全盛期，由於戰後初期，臺灣曾發生兩次米荒，
影響國民政府日後糧政發展甚鉅。以致於 1970 年代前，臺灣的糧食政策以追求「自 給自足」為首要目標，希望盡量不要依賴進口國外糧食，當時國民政府剛接管臺灣，
政策決定者認為，擁有充足的米糧才能確保社會秩序的安定，「若糧食沒管好，會亂」。 因此，政府透過掌握公糧，尤其是以人民的主食－稻米為核心，制定規劃農業政策 與生產結構 (農委會，2012，頁 256-259) 。
1949 年國民政府撤退來臺，原先只有 600 多萬人口的臺灣，湧進近百萬的外省 移民，面對突然暴增的人口，帶來一波糧食供應壓力，戰後初期的糧食政策，就以 追求增產為第一目標。政府為增加糧食產量，1953 年全面施行「三七五減租」、「耕 者有其田」、「公地放領政策」，使臺灣農村生產力大增。戰後初期，整體經濟發展是
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具有戰略性的目標，發展策略是「以農業培養工業」，政府透過農業部門經濟資源的 移轉，以協助工業部門的發展。當時亞洲地區普遍性的稻米短缺，造成稻米價格是 小麥價格的 2 倍，所以政府鼓勵外銷稻米用來賺取外匯 (農委會，2012，頁 262、
500) 。
在臺灣需要賺取外匯扶植工業的階段，美國於 1950 至 1965 年提供臺灣經濟援 助，大量進口小麥做為援助糧食。美國主導壓低小麥價格，創造有利美國外銷小麥 的市場環境。而美國為傾銷其過剩農產品，於 1960 年代起，積極在海外國家推動「麵 食推廣運動」。美國農業部將米食為主的遠東地區視為擴張小麥的市場，並且認為唯 有改變亞洲以米食為主的飲食習慣，才是拓展海外市場之道。1962 年在美國壓力下，
成立「臺灣區麵麥食品推廣執行委員會」 (以下簡稱麵食推廣委員會) 踏出麵食推 廣運動第一步。1966 年「美國小麥協會」在臺北設立辦事處正式開始有計畫推廣麵 食。麵食推廣委員會與糧食局合作，利用農會家政系統，於各鄉鎮農會辦理麵食推 廣講習會，受訓者參加訓練後，其家庭麵食消費量均大幅增加 (農委會，2012，頁 502-505) 。
雖然此時期的農業以生產為主，民眾以追求溫飽及經濟累積為首要，休閒概念 尚未啟發。僅有林業單位在 1965 年開發「阿里山國家森林遊樂區」，發展多功能林 業經營，算是臺灣休閒農業的嚆矢 (農委會，2012，頁 537) 。由於政府積極發展民 生工業，導致農村勞動力逐漸外流，之後農業開始進入停滯期。
(二) 農業加工盛行時期－米麵共食 （1970-1980 年）
臺灣在此時期完成十大建設，形成工業發展體系，都市化及工業化改變了農業 社會結構。臺灣的農業至此從「生產面」轉向「加工面」的層次，農會小型農產加 工，成為農產品加工的主要模式，政府也投入經費發展「一鄉鎮一特產」，國人日常 飲食轉向了米麵共食 (農委會，2012，頁 500) 。
隨著經濟快速發展，國人經濟生活日漸寬裕，觀光的思維與行動逐漸萌芽。1976 年臺灣省政府在彰化縣田尾鄉的「公路花園」；苗栗縣大湖地區，有遊覽車公司應遊
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客需求，載客至農家採草莓，體驗田間採果樂趣；1979 年，「中華農學會」聯合年 會，即以「觀光農業」為主題，進行學術性討論，以農業為基礎發展的觀光概念成 為討論議題。直至 1980 年臺北市首先在木柵區組訓 53 戶茶農，創辦了「木柵觀光 茶園」，開啟觀光農園的先例 (陳昭郎，2000) 。
(三) 農業後生產主義導入時期－西式速食 （1980-2000 年）
這個階段，經濟發展走向自由化、國際化與制度化，在開放的市場，減少干預 的政策主導下，農業增長率快速下降。加上麵食逐漸融入飲食中而不自覺，米食消 費量大減，飲食轉向西式烘培及漢堡快餐之速食文化。
在美國有計畫性的向外推廣麵食的策略下，臺灣麵食消費量穩定增長，主因來 自美國主導的「國際農糧體制」與「國際農業貿易體系」，可以確保廉價小麥及麵粉 產業的長期供應。但是，初步引發大眾對麵食的興趣，只是短期性的目標；從小開 始培養臺灣人喜歡麵食，改變食米的飲食習慣，才是美國對臺灣銷售小麥的長期策 略。1982 年「麵食推廣委員會」與「美國小麥協會」集資成立「中華麵麥食品工業 技術研究所」積極拓展美國小麥。1988 年正式更名為「財團法人中華穀類食品工業 技術研究所」。在經濟部工業局委託下辦理長達十年之專用麵粉配粉計畫，提高麵粉 價值與應用，並開始有計畫推廣西式烘焙產品 (農委會，2012，頁 504-505) 。
回溯 1980 年代後，臺灣社會進入穩定繁榮的經濟階段，此時影響飲食的兩大因 素是「全球化」和「本土化」。在全球化浪潮下，西式料理引入，國人飲食習慣與口 味逐漸西化。1984 年，世界知名的「麥當勞」正式進駐臺灣，大大改變臺灣當時的 飲食文化 (農委會，2012，頁 502、509-510) 。
之後，「本土化」的思維興起，回歸鄉土、重視地方特色，加上 1995 年開始推 動「社區總體營造」，讓各鄉鎮發展出結合地方特色的文化產業。同年，農政單位輔 導農會辦理「稻米品質競賽」活動，是將稻米產業帶向新領域的初始 (農委會，2012，
頁 509、520) 。
此時期，國人所得提高經濟穩定，對於旅遊活動消費支出增加，政府遂推動休
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閒農業政策。1981 年 3 月在北投區開辦「觀光柑園」供遊客採果，自此帶動臺灣觀 光休閒農業的風潮。1982 年底，農委會核定「發展觀光農業示範計畫」，首先在苗 栗縣大湖鄉卓蘭鎮及臺中縣豐原市設置各類型觀光果園，成為觀光農業帶；這段發 展時期，是典型的觀光採果農業 (農委會，2012，頁 537) 。
1984 年後，大型的休閒林場和休閒農場逐漸興起，如彰化縣農會經營的「東勢 林場」於 1984 年 6 月正式對外開放。1985 年 2 月，臺南縣農會開發「走馬瀨農場」，
轉型成為遊客觀光、住宿、體驗的綜合性農場，臺灣的休閒農業，於是進入更企業 化、全面性的休閒旅遊型態 (農委會，2012，頁 537) 。
以上觀光農園及休閒渡假農場之開發奠定臺灣農業旅遊發展的基礎，但在這段 期間，大家對農業結合觀光的新興事業不知用何種名稱及定義，直至 1989 年 4 月 28 日至 4 月 29 日，農委會贊助臺灣大學農業推廣學系舉辦「發展休閒農業研討會」， 產官學各界自此建立共識，以「休閒農業」作為共同用辭，並將其定義為：「休閒農 業係指利用農業產品、農業經濟活動、農業自然資源環境及農村人文資源，增進國 民遊憩、健康，合乎利用保育及增加農民所得改善農村之農業經營」 (陳昭郎，
2000) 。
1992 及 2000 年，政府陸續公布「休閒農業區設置管理辦法」、「農業發展條例」， 將「休閒農業」定義為：「休閒農業係指利用田園景觀、自然生態及環境資源，結合 農林漁牧生產、農業經營活動、農村文化及農家生活，提供國民休閒，增進國民對 農業及農村之體驗為目的之農業經營」。自此，休閒農業成為結合生產、生活、生態，
三生一體的新型態農業 (農委會，2012，頁 538) 。
臺灣農業政策自 1992 年起的「農業三生事業」，可以視為後生產主義的起始點，
在後生產主義的相關措施作為上，逐漸朝細緻化與複雜化發展，不僅關心農業生產 部分，也關心在地農業食物的生產、消費與品質，進而擴及到農村整體發展，農業 從生產轉向農村多功能角色，也與臺灣休閒農業的推動有關 (梁炳琨，2008) 。
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(四) 另類農業食物網絡興起時期－新米食文化 （2000 年~）
對於農業食物網絡的概念，源自於 2000 年起西方興起之在地農業食物系統的研 究 (張宏政，2013) 。提及農業食物在地化，不僅關心全球與在地農業食物系統的 關係，更涉及食物品質、食物安全、農業生態環境與農村發展等面向 (梁炳琨，
2008) 。
臺灣的農業食物網絡發展，歷經 1980 年代起陸續發生的食安與品質問題，1990 年代兼顧農業生產、農民生活、農村生態均衡發展的政策調整， 2002 年 1 月臺灣 正式成為「世界貿易組織」 （WTO） 的第 144 個會員國，質言之，臺灣農業食物 系統面臨品質安全、鄉村再發展、全球農業食物系統挑戰的問題 (梁炳琨，2008) 。 受到全球化的影響，臺灣開始引進各國農產品，來自全球各地的食材取得方便且多 樣化，在國內就可品嚐各國料理，也造成臺灣飲食的巨變。
此外，有鑑於臺灣食米量逐年下降，1981 年我國稻作面積為 66.8 萬公頃，至 2010 年已減少至 24.3 萬公頃，而白米消費量自 1981 年由 96.54 公斤/人至 2010 年 下降至 46.18 公斤/人。新米食文化及在地風味於是成為政府倡導的重點，陸續推出 與教育、休閒產業結合的活動 (農委會，2012，頁 537) 。
2001 年開始實施周休二日制度，地方特產逐漸與文化觀光、休閒產業結合。農 委會提出「一鄉一休閒農漁園區計畫」，逐步將農業由「生產型」調整為「服務型」。
此時強調田園風味的「田媽媽」開辦，田媽媽是由農會家政班員利用地方特產開發 出的農家菜或點心，是非常具有在地味的農情菜餚 (農委會，2012，頁 509-510) 。
在推廣米食及在地食物方面，2003 年推動親子及學童種稻體驗，藉由稻米文化
在推廣米食及在地食物方面，2003 年推動親子及學童種稻體驗，藉由稻米文化