第二章 文獻探討與理論基礎
第二節 政策規劃與政策執行
規劃與執行是設立目標與達成目標所為的一種互動，任何一項公共政策能否 達成預期目標，均有賴於周詳的規劃、預算的配合、法規的規範以及相關機關的 互相配合和有效的執行，圖書館活動政策亦然。從方法論的觀點來看，我們分從 個體面向分析和總體構造層次兩者，加以敘述，來說明建構一個周延之政策執行 應有的考量。
壹、政策規劃與評估
有關規劃方面的評估，根據本研究之所需擬採規劃過程評估。所謂過程評估 指政策評估人員對於政策問題認定的整個過程、政策方案的規劃過程與政策方案 的執行過程進行評估的意思。(吳定，2003：592)首先，以 M. A. Scheirer(1981) 為例，他對於政策執行的分析，是從總體、中層與個體三個層次列舉影響政策結 果的相關執行因素，並說明執行因素間的相關性：(轉引自林鍾沂，1994：114-116) 一、總體層次的因子
(一)決策過程 (二)控制過程 (三)資源獲取
(四)與環境的關聯性 二、中層的過程 (一)主管的期望 (二)運作的例式 (三)創新的技術條件 (四)溝通管道
(五)工作團體的規範 三、個體層次的變數 (一)行為技能
(二)動機
(三)認知的支持
其次為了彌補 M. A. Scheirer 說明的不足，輔以 L. Gunn 所建構的「完美的 政策執行」，L. Gunn 認為要達成完美的政策執行需以下十個條件：(Christopher Ham and Michael Hill，1984：98-99)
一、外在環境對於執行的組織不會發生阻擾的情事 二、須有充分的時間和資源
三、除時間和資源外，執行的每個階段所需的資源組合亦能隨時因應 四、政策執行要在有效的因果理論中
五、因果關係是直接的，且干擾因素要越少越好 六、最好由單一機構來執行，避免依賴其他單位
七、對於擬定達成的目標應有完全的了解並同意，而且能夠持續於整個執行過程 之中
八、詳細規定與說明每個參與者所應做的工作 九、設計不同的部門應做充分的溝通與協調 十、擁有權威的主管和單位能夠取得完全的順服
然而，上述之評估分析仍遺漏了一個部分也就是政策執行是否接觸到適當的政 策利害關係人，政策利害關係人的界定是否正確，故應再加以考量，針對利害關 係人的看法去做一評估。
貳、政策認知
根據 Albert Bandure 之看法，認知乃是一個廣被接受應用並經過實證驗證的理 論。其因素包括環境的影響（例如社會壓力、整體社會環境）、個體認知與個人 因素（例如：個人動機、個人態度）、以及行為三者之間的相互影響，如下圖所 示（蔡繡容，2001：30）：
個人因素
環境因素 行為 圖 2-1 認知理論架構
資料來源：蔡繡容，創業家之認知與行為意向之研究：計畫行為理論與社會認知理論之應用，
2001：30
此理論乃強調「個體---環境---行為」之間互動對行為影響的重要性。所以本 研究應用改理論來研究「個體」因素、「環境」因素、以及政策利害關係人「行 為」因素之間如何互動，以及如何影響政策利害關係人的行為。然而政策制定更 須確實認定政策問題的本質、癥結與來龍去脈，以便尋求正確的方案，解決該項 問題。然而政策不一定是真正符合民意的，有時會跟民意背道而馳，探究其原因，
即是政策問題認定上的錯誤，認定出現了錯誤，必會產生落差，根據 Grover Starling 在「政策制定的策略」一書中指出錯誤的來源有：（吳定，2000：137-139）
一、組織結構
在過度層級化及過度專業化的機關組織，常發生許多資訊的病態現象。機關 組織常常藏住真正的問題不願洩漏，此與有效的認定問題顯然是不一致的。
二、意識形態
所謂意識形態指組織成員所擁有的信念系統。其危險是意識形態可能變成真 正經驗及具體事實的一項過濾器，使真正的事實無從展現。心理學家把這種情形 叫做「認知失調」。
三、無知
一個人對自己無知的無知也是錯誤訊息的來源之一。
四、超載
有時決策者桌上會堆滿混淆不清的資訊，結果可能會掛一漏萬，遺漏真正重 要且深具價值的資訊。
五、干擾
就溝通理論來說，同一件原始訊息，因在傳遞過程中，被加進許多干擾因素，
因此到達收受者手中後，訊息可能完全變樣。
六、落差
指我們開始收到某一情勢的新訊息，與我們開始依照此新情勢採取行動，二 者所涵蓋的時間。
七、迴避
決策者有時會設法迴避某些問題，因為這些讓他們不愉快。
八、隱藏性問題
某些問題被良好的界定且被廣泛的認知，但實際上背後隱藏著更重要的一些 問題。
九、假性問題
所謂假性問題是不會引起真正損害的錯誤性問題。
因此本研究將探討在政策制定過程中，何人真正參與了政策的討論？又何者 制定了此項政策？此項政策回應了產業工作者及遊客的需求嗎？以及檢視決策 制定者在執行過程中理性與非理性的表現，並探討其對政策制定有何影響，及產 生的落差。
叁、政策執行分析
ㄧ、政策執行演進過程
就政策執行過程的論述，可分為三個角度：（一）由上而下觀點（二）由下 而上觀點（三）演進觀點，相關說明如下：
表 2-1 政策執行演進過程
政策執行的模式 第一代 第二代 第三代 執行力方向 向前推進 向後推進 整合
政策執行的模式 第一代 第二代 第三代
間的整合。因此，本研究擬以第三代政策執行之觀點進行研究，並以個體面向進 行分析。所謂個體面向分析，這是過去研究政策執行及其評估的重點，顧名思義，
它是較重視執行機構及其相關人員行為面向的考量，而相對地忽略了執行的社會 環境、理念意識、利益結構等的總體面向分析，在此提出與本研究相關的兩個理 論架構：
二、政策執行個體分析：Winter(1990)之「政策過程研究模式」
Winter 所提出的整合模式其理論背景是鑑於政策執行架構的多元途徑，進而 試圖予以整合，該理論包含了足以影響政策結果的變項，如圖 2-1 所示：（李允 傑、丘昌泰，2009：79）
圖 2-2 Winter 政策過程模式
資料來源：Winter,Soren,Integrating Imp lementation Research,1990﹔轉引自李允傑、丘昌泰，政 策執行與評估，2009：79
此模式強調不同的政策分析階段，各個相關人員組織的互動關係，從整個模 式來看，其自變項為規劃過程，包括衝突、因果理論、象徵性行動與注意力，中 介變項為執行過程，包括組織和組織間的執行、基層執行人員的行為以及標的團 體行為，依變項為執行結果，執行結果直接受到執行過程的影響，而政策規劃過 程也透過執行過程影響執行結果，茲分述如下：（李允傑、丘昌泰，2009：79-82）
(一)因變項-執行結果
自變項 中介變項 依變項
政策規劃過程 衝突程度 因果理論 象徵性行動
注意力
產出
結果
組織和組織間執行
基層官員
標的團體行為
在執行研究中，想要明確的界定政策執行結果為成功與失敗其實是相當困難 的，Pressman 和 Wildavsky(1983)曾指出，在沒有確立目標的情況下，很難斷定 政策執行為成功或失敗，主要之因在於政策或方案目標及目的的確認基本上沒有 明確的準則可以遵循。然而 Winter(1990)提供了幾個可供評估的指標：
1、官方目標角度
直接將政策執行結果與官方目標相比較，衡量目標達成度是否達成預期的結 果。以苗栗縣大湖鄉發展休閒農業之政策來看，在 90 年 8 月經農委會酒莊評審 核定之後，於 90 年 12 月開始動工，並在 91 年 7 月取得財政部－酒製造業許可 執照，91 年 12 月 21 日正式對外營運。除成立農村休閒酒莊加速推動觀光休閒，
並動工興建草莓文化館，在 94 年初硬體設施建設完工，草莓文化館內將大湖多 年來對草莓的栽種心得、果園發展、人文史料等等這些大湖最珍貴的文化資產放 入草莓文化館中永久保存供國內的友人參酌，成為一座人文景觀與文化內涵的多 功能主題文化休閒園區。
為了使典型的農村轉型成多元化整體農業觀光休閒的目標，留住農村青年在地 發展，促使產業觀光，發揚鄉村文化，進而推廣成立酒莊，使其成為民眾休閒觀 光的新標的。大湖酒莊的設立結合泰安溫泉、薑麻園民宿等觀光果園和農特產品 等，建立全國唯一全年無休的整體農業觀光區域，配合行政院農業委員會、行政 院九二一震災災後重建委員會、苗栗縣政府、等先後輔導轉型。
而大湖草莓園區計畫政策主要目標是希望能吸引更多的遊客，次要的目標則 在於協助農會轉型。因此，苗栗大湖草莓園區結合草莓文化館，農村休閒酒莊及 整合週邊旅遊景點，成為草莓文化酒莊休閒園區，希望以創意產業之精神，為當 地造就休閒農業的新指標，使文化與產業相結合之永續經營。
但不可否認的，公共政策的目標很多都是抽象的，因為公共政策本身的專業 性與複雜性，所以目標的陳述通常不是很清楚，因此本研究將透過理論目標與官 方目標的結合，設計出適合本研究之評估指標，並加以評估﹔此外，官方目標經 常與實際目標有相當大的落差，對於本研究而言，官方目標的衡量價值仍嫌不 足，故須再對相關政策利害相關人做一評估。
2、政策利害關係人角度
將執行結果與那些在執行過程中擁有各種利益的不同行動者的利益互相比 較，只要政策執行結果讓多數的政策利害相關人得到好處，便是成功的政策執 行，反之，則為失敗的政策執行。從本研究之政策執行來看，政策利害相關人不 外乎有執行與經營機關、輔導機關、地方文化創意產業工作者及遊客。因此針對 本研究需要將針對相關政策制定者、政策執行者、經營機關、輔導機關、地方業
將執行結果與那些在執行過程中擁有各種利益的不同行動者的利益互相比 較，只要政策執行結果讓多數的政策利害相關人得到好處，便是成功的政策執 行，反之，則為失敗的政策執行。從本研究之政策執行來看，政策利害相關人不 外乎有執行與經營機關、輔導機關、地方文化創意產業工作者及遊客。因此針對 本研究需要將針對相關政策制定者、政策執行者、經營機關、輔導機關、地方業